公共卫生事件中的志愿服务体系建设——以社会治理现代化为视角

陆士桢 吕文康 王志伟

(1.中央团校、中国青年政治学院；2.中央团校、中国青年政治学院 社会工作系，北京 100089；3.中国社会科学院大学 法学院, 北京 102488)

新型冠状病毒的肆虐，无疑是一场重大的公共卫生事件和突发的社会灾难。这场2019年12月开始发生在湖北省武汉市的疫情，其扩散速度之快、社会影响之大，在近现代中国公共卫生史上都是极为罕见的。从背景上看，此次疫情发生在人类可持续发展进程的关键时期，人与自然之间的和谐相处直接关系到人类社会的发展前景；发生在世界格局呈现百年未遇大变局的特殊时期，中国与世界各国之间的关系正在发生着新的变化；发生在中国进入社会治理现代化的重要节点，继工业、农业、科技、国防等物质现代化之后，中国社会进入到精神、文化、体制、机制等深层次的现代化建设新时期；发生在信息化以超强影响力左右人类生活的大背景下，社会舆论从来没有像今天这样的多元、复杂，民众参与从来没有像今天这样的广泛、深入。这一切，都使得这次疫情不仅呈现出与以往公共安全灾难不一样的丰富内容和突出特点，而且给我们的社会和民众都带来了严峻的挑战。它不仅挑战着政府的治理能力，而且挑战着整体的社会结构建设和全社会的道德与价值。

在古往今来的一系列公共卫生灾难中，人民大众不仅是灾难的受害者，同时也是抗击灾难的重要力量。而随着志愿服务逐渐成为广大人民群众参与社会事务的最重要和最便捷的平台，志愿者的身影已经成为每一场灾难救助战役中的亮丽风景线，志愿者在公共卫生事件中的作用越来越突出。和过往的地震灾害、SARS事件一样，在本次新冠肺炎疫情中，在各级政府积极应对的同时，蕴藏在民间的慈善公益力量爆发出巨大的能量。除了志愿服务组织有计划、有针对性的服务之外，广大普通百姓捐钱、出力，积极贡献力量，表现出强烈的现代公共情怀。据中国青年志愿者协会的统计，2020年1月31日前，全国有8.5万名青年志愿者上岗服务。截至2月10日，各级共青团组织和青年志愿者协会预计招募青年志愿者93.7万名，实际上岗服务志愿者48万名[1]。这组可观的数字，显现出蕴藏在广大人民群众中的积极能动力量。

公共卫生事件和一般的人类灾难不一样。如果说在火灾、地震等灾害中，救助工作主要集中在后续的安置，包括重建家园、心灵抚慰等方面的建设性内容的话，那么公共卫生事件尤其是重大传染病疫情，由于其传染性和一定意义上的不可控性，不仅造成了救助工作自身的复杂性，而且会给参与救助的志愿者带来很高的安全风险。同时，由于这类疫情的流行性等特征，救助工作本身需要具备很高的技术性、专业性，对于抗灾救助资源和人员的配置、对接、管理等都提出了非常高的要求。正因为如此，在本次新冠肺炎防疫工作中，个别志愿者的染病、牺牲引起了广泛的社会反响，也给防疫抗灾的指挥管理和志愿服务的自身建设都提出了值得关注的问题。

无论是从人类可持续发展的视角，还是从中国社会治理体系和能力现代化建设的视角，重大公共卫生事件中的志愿服务机制建设都成为目前更高效有序地开展防疫工作，以及未来中国现代化建设的重大命题，需要引起我们的高度重视。

一、现代社会公共卫生灾难与志愿服务

公共卫生事件是人类社会突发的、会形成严重危害的、需要采取多种综合措施进行干预和应对的社会事件。而志愿服务则是最广泛动员民众参与、传播人类共同价值、推动社会和谐发展的社会实践。如果说前者的特点是恶、难、破，后者就是善、解、立，那么二者之间既有一个本质上的连接——人，又有一个特别的共同属性——发展。

其一，公共卫生事件危机与志愿服务活动都有一个重要的内在本质性元素——人和人群。和其他类型的灾害相比，公共卫生事件对人和人群的影响与伤害更加广泛；和其他社会活动相比，志愿服务对人和人群的内在动员力无可比拟。

公共卫生事件是一种突发的，可能造成严重社会危害的紧急事件。对于它的基本定位，我国相关法律有明确的阐述。2003年5月9日公布并实施的《突发公共卫生事件应急条例》规定，本条例所称的突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[2]。事实上，随着社会的不断发展，公共卫生事件所包含的内容也越来越多。2000年11月3日，美国国会通过了《公共卫生威胁与紧急状态法》，在历史上第一次以法律的形式，把突发公共卫生事件的具体内容从疾病或动乱引发的危机，扩大到重大传染病疫情或生物恐怖主义攻击。纵观世界各国对于公共卫生事件的认知，我们可以发现，在突发公共卫生事件的界定上有3个要素：一是突发。疫情往往是突然爆发猝不及防的，但当疫情过去后人们冷静地加以分析，会发现事件的发生有着深厚的社会渊源，而且最终追溯到的社会元素大多数是人，是由人和人群的意识与行为所导致的；二是严重危害。突发公共卫生事件会严重危害人的生命健康。此次新冠肺炎疫情中有一则悲惨案例，17天内一家4口死于传染病。这表明公共卫生事件影响的不仅仅是人的生命健康，而且会严重地影响到人的情绪情感和社会心理；三是公共性质。公共卫生事件不仅会带来对人的生命，对社会经济、政治发展等各方面的巨大影响，而且会直接触及普通百姓的生活，攸关生死。同样，战胜疫情不仅仅需要政府和社会的力量，而且必须动员到每一个人，开展一场“人民战争”。在突发的疫情面前，人和他人、人和社会之间的关系从来没有如此的密切，个体的社会属性从来没有如此的彰显。

志愿服务是现代社会的产物，本质上体现的是人与外部的关系，体现的是人的社会性本质。众所周知，志愿服务是一个世界性的话语体系，是人类共同的思想宝藏。这是因为志愿服务的精神本源是由人类历史的一系列发展要素，如私有制、自由、家庭、组织、关系、公共行为等集合而成的，其产生与发展的必然性在于人类的发展必须回答一个根本性的问题，即人类社会怎样才能够可持续地发展。没有任何一个人或一个家庭，能够完全依靠自己的力量实现生存与发展。处在任何发展阶段的社会都是所有个体相互连接的共同体，因而必须在意识、规范和制度等多个层面处理好个体自力更生和社会团结互助的对立统一关系，这从根本上决定了志愿服务是自愿性与义务性的统一。志愿服务在人类社会发展历程中的作用清楚地表明，志愿服务产生与发展的客观性和必然性，在于人类必须实现可持续发展这一根本命题。特别是现代志愿服务，兼有个体属性和社会属性，从本质上来说是社会成员基于自由的个人选择所集合而成的一种具有公共服务性质的社会性集体主义行为。志愿服务的核心价值是为公的道德观和善良的人性。进入到现代，人们之所以投入到社会性志愿服务，更多的是追求团结、互惠、互信、归属感和自我的提升。这实际上划分为3个层次：团结和互惠是生存的必须，互信和归属感是心理的依托，而自我提升则是个体在社会意义上的被认同。正因为如此，志愿服务行为既不是受到经济回报所驱使，也不是出于法规的强制性，而是基于人与社会的基本关系，基于一定的社会责任，基于所恪守的某种道义、信念、良知和责任。现代志愿服务的价值基础与传统的社会善行有着本质的区别。现代志愿服务秉承着“为己”和“利他”两种属性的价值追求，这是个人价值和社会价值在现代意义上的高度统一。正因为如此，无论是从社会的可持续发展角度，还是从满足现代人精神健康需求的角度，志愿服务作为连接个体与社会的纽带，始终蕴含着极其重要的精神价值。正是因为志愿服务的这种本质性属性，在现代社会建设的各个方面，志愿服务都成为一支非常积极的力量。由于公共卫生事件的特殊属性，医疗技术及其研发是应对此类事件的关键，但志愿者依然能够承担起保障、辅助医护等工作重任。

其二，公共卫生事件危机和志愿服务活动都有一个共同的特别属性——发展。近年来，随着人类社会的发展，德国社会学家贝克提出的风险社会理论越来越引起人们的关注。在他看来，人类的灾难风险经历了3个阶段。第一个阶段是自然灾难，例如地震、暴雨等；第二个阶段是人为灾难，是人类自己制造的，例如战乱、恐怖主义等灾难；第三个阶段他称之为风险社会。他认为，风险社会中的这种“制造出来的风险”会呈现出原因多样化、程度复杂化、后果复合化、影响深远化等特点。到了这个阶段，风险社会中的灾难和风险不是基于无知与鲁莽，而是基于理性的判断、推理等认知能力和更高的认知水平；不是出于对自然的缺乏控制，而是期望对于自然的控制日趋完美。贝克在和中国记者的一次访谈中，举了SARS的例子来说明风险社会的这些风险。这不仅和科技发展、现代化等概念紧密相连，而且还有一个非常突出的特征，就是人们在风险面前表现出的社会心态问题[3]。贝克的研究提醒我们，如果说自然风险和人为风险反映的是单方面的，与自然和社会有直接因果关系的问题的话，那么风险社会中这种灾难风险的产生，更多反映的是复杂性的、结构性的、发展性的问题。正因如此，这种灾难的克服、解决和消灭会对社会的多种发展元素提出更加尖锐的挑战，发展的各种重要和深层次的要素。比如人、人性、关系、结构等要素在这种风险中的关键性作用也势必越来越突出。在一定意义上，去年年底开始大规模快速扩散的新冠肺炎作为流行疾病引发的公共卫生安全灾难，正是风险社会的一种具体表现，也是一种现代社会诸多发展元素相互作用的必然反应和结果。发展是人类千百年来最重要的追求，从一锄一镐到火箭飞船，从茅草小屋到摩天大厦，伴随着科技发展、生产力提高，越来越多的人面临着在物质满足后的精神发展困惑。如果说此次新冠肺炎危机起因于一些人的信仰价值偏差、物欲膨胀、精神空虚的话，那么志愿服务则是一些人在温饱之后对于人生价值、自我实现、社会责任等精神满足的追求。发展是现代社会一个频繁地出现在人们生活中的词汇。发展是什么？它是一个哲学概念。发展是进步变化，是更新，是从旧到新、从简到繁，是从量变到质变。人类发展到今天，无论是社会还是个体，都遇到了越来越多的问题，可持续发展成为人类的共同命题。随着现代社会诸要素的可变不可控，可以影响全局的元素越来越多，人类社会必然面临着发展的终极追求问题。比如，如何平衡各种社会要素、实现可持续发展？如何确立新的发展格局下人的自我？等等诸多问题。在某种意义上，新冠肺炎的肆虐和民众志愿服务的热情高涨都是对上述发展问题的反应。

可以说，正是志愿服务的有机链接人和社会的功能，与公共卫生事件这种特殊的人类发展性危机内在要素上的一致性，凸显了公共卫生事件中志愿服务这一命题的价值。

二、社会治理现代化视角下的公共卫生事件志愿服务

这一次新冠肺炎和2003年爆发的SARS相比具有许多新的特点。除了其自身具备的传染性强、人们对其规律很长时间未能彻底掌握之外，信息化快速发展带来的各种信息的大爆炸、快传播，极大地丰富了疫情本身所包含的问题含量。在网上，可以看到对党和政府应对措施的认可和抗疫胜利的信心，也可以看到对某些官员处理危机不力的愤怒和对政府执行力的不信任；可以看到对医护人员、人民警察，特别是共产党员，以及普通人在疫情中英勇献身和无畏精神的赞叹，也可以看到对利用疫情发财、蓄意传播不实信息等极端卑劣的人或行为的怒斥；可以听到快速传递的中央文件精神，也时常能够听到各种无中生有、骇人听闻的谣言。疫情发生以来，通过网络，社会上关于疫情的话题涉及古今中外、衣食住行。伴随着这些资讯一起传递的，是取向各异的价值，是悲喜不一的情绪，有理性的分析，也有愤怒的评论。这一切都表明，在现代化背景下，包括公共卫生事件在内的各种社会事物，都不仅是单方面的，如医疗科学、社会运动、意识形态等问题，而是一种整合了多种社会元素的复杂的综合性问题，需要以全方位的建设来积极应对，其中的关键是现代化的社会治理。

志愿服务作为现代人积极选择的生活方式之一，同样也是治理现代化的重要命题。纵观全球，我们可以看到，志愿服务的发展具有两个突出属性和明显趋势。一是志愿服务进入整体社会运行和社会生活的领域越来越广泛，对广大民众社会参与的动员程度越来越深，在个体社会生活中的影响力越来越大；二是志愿服务越来越深入地被纳入到整个社会运行结构之中。在志愿服务健康有序发展的问题上，政府的主导作用以及政府在社会运行机制和体系中准确定位、积极建设的作用越来越突出。事实上，社会越是走向现代化，志愿服务所涉及的一些基本范畴，如效率与公平、政府治理与民主参与、个体利益与社会责任等，就越是建构一个现代化社会所必须回答的重大命题。从这个意义上说，志愿服务制度体系的建设和发展本身就是社会治理现代化不可或缺的重要内容。

社会治理是一个现代化的概念，起源于20世纪末。社会治理作为西方治理理论的重要组成部分，在特定意义上，其本质是以理性经济人为基础的社会自我治理理论[4]。理性经济人是经济学家在做经济分析时对人类经济行为的一个基本假定，其核心含义是假定人都是利己的，在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案[5]。联合国全球治理委员会则在理性经济人利己的利益基础上，提出“调和”“联合”的概念。在该委员会编辑出版的《我们的全球伙伴关系》一书中，将社会治理定义为，“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。”[6]对于社会治理的本质意义，罗茨形象地从统治的含义来解读。他认为，社会治理“指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”[7]何为新？社会学、政治学、管理学、经济学等方面的学者分别从各自学科的视角，对这种新的方式进行了解读。尽管观点不一，但是善治、共治、合治是现代社会治理的基本追求和特征，成为某种意义上的共识。

改革开放以来，特别是进入新时代以来，社会治理创新一直是中国共产党执政的重要目标，也是中国特色社会主义创新发展的重要任务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“创新社会治理体制”，党的十九大报告进一步提出打造“共建共治共享”的社会治理格局。十九届四中全会做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了继农业、工业、科技、国防四个现代化之后，中国进入到第五个现代化，即社会治理体系和治理能力现代化的新阶段。从社会治理的大格局出发，将志愿服务整体纳入到社会治理现代化的结构与进程中，是中国特色志愿服务发展的迫切任务，其中建构公共卫生危机事件中的志愿服务介入体系必须提到议事日程上来。

从这个角度思考公共卫生事件中的志愿服务体系建设，需要讨论的问题很多。

首先，是这一体系的伦理和价值观问题，即需要以什么样的新的指导思想为基本原则。从理论上讲，“善治”是现代社会治理的核心目标，“公共”是社会治理的核心概念，追求公共利益的最大化是社会治理的基本特征和核心追求。事实上“以人为本”是人类社会普遍认同的一种根本价值追求，但私有制和市场经济的产生和发展从另外一个侧面表明，追求生产力发展的速度与效率是人类社会无法回避的选择。从某种意义上讲，当人类不得不选择私有制和市场经济来提升物质生产效率的时候，无论是政府还是民众都在不断地探求、选择，希望通过一种方式，特别是通过制度和体制上的建构，能够坚守人本的根本价值追求。通过法制使公民安全得到保障，通过行政管理实现公正，通过有效的责任制达成政府对人民负责，通过完善的信息传递机制使政治透明。这4条通常被认为是“善治”的重要途径和特征。在这方面，中国共产党坚守以人为本的执政理念，领导中国人民坚持走适合自己国情的发展道路，不断努力探索，为人类的可持续发展做出了自己的贡献。建构公共卫生危机状态下的志愿服务体系，必须坚持以人为本的价值理念。

这是因为，一方面，志愿服务介入公共卫生危机的核心目标是人。从一定意义上说，在灾难发生之时，紧急治疗、资源支持、有序运行等工作主要是由政府来主导和负责的，志愿者在这一应急时期，更多的是起到辅助作用。通过相关的协调，志愿者有组织地参与到危机干预、健康教育、咨询辅导、社区服务管理等直接面对人的具体工作中。而从公共卫生事件处置的机制建设视角，志愿者需要更多地参与到疾病预防、健康促进等相对长期的卫生建设之中。美国的与公共卫生事件志愿服务密切相关的公共卫生社会工作职能定位中明确指出，公共卫生社会工作是一种预防疾病、延长生命的科学和艺术，要通过有组织的社区工作促进健康，改善环境卫生，控制传染病，进行个人卫生教育，为疾病的早期诊断和预防进行医学和护理服务。同时，促进社会发展，使每个公民都能实现其与生俱来的权利——健康和寿命，促进实现卫生公平，缓解人类健康问题[8]。由此可见，在重大卫生危机中，志愿服务的目标始终聚焦在人的身上，保障人的健康权利，促进实现卫生公平。另一方面，志愿者介入公共卫生事件，本身具有比其他社会服务更多的风险，没有机制和制度上的保障，志愿者就有可能在服务过程中沦为灾难的受害者。因此，无论是严格界定志愿服务介入的内容和范畴，还是对可能出现的问题建立严谨的制度保障，都体现了公共卫生事件志愿服务强烈的人本取向。在公共卫生志愿服务中，以人为本的“善”体现在服务内容、服务过程、服务者等一系列要素中，同时必须作为一种制度化的规制予以根本的保障。

其次，是这一制度体系的基本治理体制和模式问题，即用什么样的体制和机制来实现公共卫生事件中志愿服务的现代化效能。应该说，建立志愿服务融入社会治理现代化的机制和体制是发展中国特色社会主义的必然选择。“共治”是社会治理的核心属性。现代社会治理的基本架构是共同管理，强调政府和社会对公共事务的共同治理。治理的主体是政府，但又不仅仅限于政府，这是在政府治理结构之外的突破。社会公共机构和普通个体都是治理的主要参与者，这必然会对原有的社会制度体系、社会结构，包括支持这种结构运行的人才结构提出新的要求，必然要有新的机制、体制的建构来提供支持。从本质上说，志愿服务活动，包括志愿者，不仅是人民群众的一种重要社会参与形式，而且也是新的现代化社会治理模式中的重要治理主体和关键要素。在建构现代社会治理中的志愿服务参与共治机制时，不仅需要对志愿者和志愿服务本身做出相关的规定，而且需要通过制度性规范建设，对社会的相关结构、相关事务做出规定，回答好志愿服务是否能够介入、在哪些方面介入、如何介入、通过什么样的机制和规定介入等一系列问题。这是社会治理现代化体系建设中的重要问题。

最后，是这一制度体系的运行问题，即用何种手段来保证指导思想的落实以及机制与模式的实现。如果说公共卫生危机和一般灾难的最大不同在于除了一般的救助手段之外，特别需要医疗科学的探索创新和大众的全面参与的话，那么二者相比较，后者需要的力度更大，同时在具体运行机制建设上必须更加的科学与完整。“合治”是社会治理的基本运行特征，是达成善治、共治的途径和过程。从运行上看，社会治理的核心概念是网络、互惠、责任和民主。社会治理在运行模式上有自己的特点和关键选择，如合作、协商、伙伴等，它强调治理过程是一种集体行为，是多元的行为者合作形成的互动网络。依据美国学者提出的多中心治理理论，不少学者认为，新的社会治理模式应是多元主体以协商为基础、以合作为支撑、以共赢为目标指向、遵循共同规则共同应对处理公共事务的持续过程[9]。在这一过程中，政府运用新的工具和技术建立和把控公共领域，实现公民参与，这是必备的条件。进入新时代，党中央对志愿服务高度重视，无论是社会动员力还是普及率均创造了历史新高。志愿服务在综合社会建设中的功能、地位和作用日益显现，成为中国大地上亿万人民群众最生动、最丰富的社会实践活动，成为中国特色社会主义建设事业的重要推动力量。但作为有组织的社会公益行为，志愿服务尚未有机地融入到社会治理现代化的各个领域、各个环节中，其重大社会建设功能的发挥并未形成社会常态，尚未有全面完整的法律政策制度对其进行严谨制约。在各种社会事务当中，特别是在重大灾害救助方面，志愿服务行为因为机制和制度上的不健全，以致使救灾工作、受助者、志愿者屡屡产生各种问题。这一切都构成了志愿服务发展的重大命题，同时也是中国特色社会主义实现与完善全面社会治理现代化的重要任务。

三、公共卫生事件中的现代化志愿服务机制建设

借鉴世界发达国家的志愿服务管理机制，结合我国的实际发展状况，建构一个良好的现代化志愿服务机制，要朝着下面几个方向努力。

首先是政策法规体系建设。志愿服务活动是一项具有广泛影响力的现代社会事务，对于民众来讲，志愿服务的动员力、参与度越来越广泛；对于社会来讲，志愿服务影响和触及包括经济、社会、文化在内的全方位的社会领域，涉及政府、企业、社会组织以及个体等各种社会元素。因此，志愿服务管理法规作为现代社会管理的重要法律体系和公共政策体系，是一个由相关联的不同法律、政策单元组成的整体性体系。不仅法规、政策系统内部各层级、各方面相互关联和依存，自身的结构和运动按照一定的秩序有规则地进行，而且整个法规、政策体系通过社会环境的开放，来保证志愿服务作为一种社会有机体良性地运行。按照一般法规、政策的整体结构，志愿服务法规政策体系建设应该包括3个主要组成部分。第一部分是总的法规政策，即对于志愿服务基本问题具有概括性和全局性的战略性法规政策，例如国务院颁布的《志愿服务条例》；第二部分是基本的法规政策，是对于志愿服务总体概念下某一领域或方面的指导原则和基本方针的规定。例如对志愿服务项目组织等一些涉及志愿服务活动基本问题的相关规定，以及世界很多国家都设有的作为志愿服务基本政策的志愿者保护法等；第三部分是具体的法规政策，是对于志愿服务领域内相关具体事项做出的规制。例如，1961年美国专门为其海外志愿服务计划“和平队项目”颁布了《和平队》法案。值得注意的是，为了保障志愿服务法规政策的有效实施，世界各国都有一些落实层面的相关法规。这些具体规定在发挥志愿服务法规政策体系效能方面具有不可替代的关键性作用，是建构整个志愿服务法规政策体系不可忽视的一部分。

基于公共卫生危机事件的志愿服务法规政策建设，其中的一项重要内容是对志愿者予以保护。从全球范围内志愿服务发展的历程来看，志愿者保护一直是志愿服务立法的关注焦点。除了在具体服务过程中的保护措施之外，不断加大法规政策建设是各国志愿服务体系建设的重点。以美国为例，通过联邦层面的《统一应急志愿者卫生执业法》，以及州层面的例如《加利福尼亚州应急服务法》等法律，设立执照、许可和证书制度，将应急志愿者的活动限制在合理的范围内。执业认证制度有严格的考核要求，但在突发事件下如有特殊需要也会临时认证。同时还建立了跨州活动的志愿者资质认证和许可制度。这样既确保了志愿者可以获得充分的参与渠道，又在基本介入层面保障了志愿服务的效能和志愿者的安全。美国还制定了一系列法律，规定志愿者在紧急状态下因其无偿的救助行为，造成被救助者的某种损害时享有责任豁免权，为志愿者在公共突发事件中可能给他人或自己造成伤害时所产生的责任问题提供保障。同时，还为应急志愿者建立了独立的抚恤体系[10]。

其次是运行机制建设。从某种意义上说，运行机制实际上是社会事务发生、发展的根本表现，即主体机制。其表现的是人类社会事务运行过程中的结构、功能和各种元素之间的关系，以及这些元素的运行方式和相互作用。随着人类社会日趋复杂与多元，影响和制约某一个社会事务的因素越来越广泛，社会管理运行机制建设也越来越突出和重要。因其不可知、不可控的程度大大高于其他性质的灾难，公共卫生危机救助工作运行机制的建设难度非常高。

运行机制建设之所以是保障志愿服务全面进入社会治理的关键环节，原因在于志愿服务是一种相对广泛而又复杂的社会事务。在具体层面上，它涉及服务的提供者、志愿者和志愿服务组织，以及服务的接受者、个体、社会各类机构和组织；在志愿服务组织和志愿者内部，它涉及普通志愿者和管理者及宏观计划和项目的具体运行；在社会层面，它还涉及对志愿者组织的管理、需求的链接、专业建设和专门人才培养等一系列问题。特别是在公共卫生事件这种突发的复杂危机当中，志愿服务介入运行机制建设，不仅关系到有效救助、危机缓解、志愿者安全等问题，而且会影响到整个社会舆论、大众情绪和大局的稳定。随着公共卫生危机在人类生活中的影响越来越大，世界各国都在不断地探求公共卫生危机协调机制的便利性和健全性，这是志愿服务安全有效地进入公共卫生危机事件开展救助的基础和前提。(1)建立政府主导下的国家危机管理机构。例如在英国，中央政府成立了领导应急管理的最高机构——国家安全委员会，下设国民紧急事务委员会，由内阁国民紧急事务秘书处负责管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门的应急行动；各郡、县、市都设置包括市政厅、警察局、消防局、紧急救护中心、健康与安全机构、环境等部门在内的“地方紧急事务委员会”[11]。在这些政府危机管理机构中，志愿服务的动员和使用是一项重要的管理内容。(2)建立统一的社会协调组织。以美国为例，政府的多个职能部门、多个层级，还有各种社会力量共同组成了“三个一”应对危机治理体系。在我国，建立具有中国特色的、高效的党委领导、政府主导的应急管理统一协调机制是我们推进社会治理现代化的重要任务之一。志愿服务因其具有的巨大的社会动员力，是公共事件危机中综合协调机制建设的重要部分。(3)建立多元化参与的规范的路径和渠道。这方面世界各国都有不少有效经验可循。在多灾国家日本，有专门的针对灾难救助中志愿者工作的立法。日本的《志愿紧急配备制度》明确规定了灾区如何接纳各种志愿组织以及相应的工作职责；地方政府则通过救灾志愿者及组织登记制度，保证能够与志愿者、志愿者组织随时进行信息交流和动员，同时为公共危机治理设立志愿者数据库。所设立的常态化的“救灾志愿者中心”制度在平时进行培训、信息管理等工作，在灾难发生时则直接负责联络协调有关部门，根据需求招募、协调、派遣志愿者，为志愿者提供支持和保护。其中一个关键角色是“救灾志愿者协调员”，其主要从事联络政府、灾民、灾区内外的志愿者团体、企业及其他社会机构，发掘救援需求，推动灾区自救等急需的一线工作。政府还通过资金补助、项目委托、派遣人员等方式支持大量的民间志愿者协会、市民中心等中介组织的建立[11]。各国在志愿服务机制建设中还特别重视建立危机信息网络，通过信息技术系统的搭建，将公共安全信息网络延伸到相关的志愿服务组织，向他们提供参与各种公共安全危机治理的渠道。此外，公共卫生危机事件治理中的志愿服务机制体系建设，还包括理论研究、专业发展、人才培养等方面的内容。

把志愿服务有机融入包括公共卫生危机在内的公共安全突发事件治理，是一项深入的现代化社会治理建设。如果说和人类的发展和世界格局的变化，人类所面临的公共风险越来越多、越来越复杂的话，那么像志愿服务这样的同时体现传统人性和现代精神追求的人类社会实践，在抗击风险中的社会功能和作用必将越来越突出，而推进此类服务的治理现代化将是我们的必然选择。