青年发展的制度因素研究

张良驯

(中国青少年研究中心，北京 100089)

制度是规范人的言行的准则和建构社会秩序的模式，制度文明是社会文明的重要内容之一。制度是由人制定的，但一旦制定出来后，制度就能够规范人的言行，调整人的利益，进而影响人的发展。青年发展与制度之间存在着直接的密切关系，青年发展受到制度的广泛影响。制度不仅对青年发展做出了已有的现实规定，而且对未来的青年发展进行了新的构建。这意味着具有怎样的制度，就会在很大程度上催生出怎样的青年发展。由此可见，制度与青年发展的关系，制度对青年发展的影响，应该成为青年工作理论研究的重要课题。国家制定和实施的中长期青年发展规划，实际上是运用制度的思维和手段，对青年发展做出的制度性战略安排和总体部署。青年研究工作者应该认真探索如何发挥我国的制度优势，以更好地帮助和支持青年发展。因此，对影响青年发展的制度因素做出学术阐述，不仅有利于深化青年发展的理论研究，而且有利于拓宽促进青年发展的实践路径。

一、制度构建了青年发展的现实空间

(一)制度提供了青年发展的活动规范

制度是青年进行社会交往、从事社会活动的基本规范。“现存制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”[1]“人类在社会生产实践中将某些交往关系、社会关系固定下来从而形成制度。”[2]对青年发展产生作用的制度，不仅有国家的根本制度和基本制度，还包括各种政治、经济、文化、教育、民生等管理体制，以及遍布社会各个领域的管理办法。任何时代的青年都是在该时代的制度中生存和发展的，任何青年群体和青年个体都是生活在某种制度之中。制度对于生活于其下的青年来说，既是一种历史的必然，也是一种现实的当然；既是一种既有的存在，又是一种既定的力量。制度既限定着青年的社会活动，又调节着青年的社会关系，还塑造着青年的个性品格，因而建构了青年的生活世界。青年发展与制度是须臾不能分开的。制度协调着青年与他人之间的关系，规范着青年的言论和行为。不存在离开制度的青年发展，每一项青年发展都是在现实制度之中进行的，无不受到制度的影响。

青年人(14-35岁，此年龄段划分见《中长期青年发展规划2016-2025年》)，大致分为青年学生和职业青年两部分。对于青年发展来说，青年学习有学习的制度，青年工作有工作的制度，青年生活有生活的制度。制度为青年的学习、工作和生活提供了基本的规则，建立了青年发展的基本规范，把青年的各种发展活动导入到社会认可的轨道。制度作为青年活动的合理规范体系，实际上在“告诉”青年能够做什么，不能够做什么，怎样做才是社会所允许的，因而界定了青年活动的标准、内容和方式，规定了青年言论和行为的选择空间。正如有的学者所说：“制度确定和限制了人们的选择集合”，制度是“人们发生相互关系的指南”[3]。制度提供了青年说话办事、为人处世的规范，搭建起青年活动的基本框架，划定了青年活动的范围和空间。青年个人在制度划定的界限内进行活动，就能得到社会的认可和鼓励；而一旦超越了制度划定的界限，就会受到社会的排斥或惩罚。制度所规定的青年活动的范围，就是青年发展的自由空间，青年的自由发展是以这种活动的范围与限制为前提的。

(二)制度创设了青年发展的支持条件

人的发展是在现实社会之中进行的，离不开社会条件的支持，而 “人的发展的社会条件，主要就是人的发展的制度条件。”[4]制度之所以是青年发展的主要条件，是因为制度是“稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”，是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思维习惯。”[5]也就是说，制度塑造着青年的思维习惯和行为模式，从而为青年发展创造基本的条件。

制度为青年发展提供社会条件，突出地表现在制度是青年社会关系的体现方式和青年利益的实现载体。制度作为青年活动的规范，贯穿在各种青年活动之中，使得青年活动方式合理化。制度起源于人的交往活动，“记载着人的发展过程中社会关系层面上人的进步状态”[6]，因而是人的社会关系的积累和固化。制度属于表征社会关系的范畴，是规范化、固定化的社会关系。“制度首先不是个人之间的一种交易关系、契约关系，而是不同阶级或不同社会集团之间的一种生产关系即社会关系。”[7]对于青年来说，制度并不是青年个人自由选择的结果，而是由制度决定着青年应该具有怎样的社会关系。青年社会关系中最基本的是经济关系，因此，制度作为青年社会关系的存在方式，反映的是青年与他人之间的经济利益关系。青年发展中的各种利益无不与制度相关，需要相关制度给予维护和实现。例如，青年的教育发展需要国家完善各类教育制度，改进青年学习的评价标准，使青年能够获得更加良好的教育条件。

从青年发展的内涵看，青年发展除了青年社会关系的发展，还包括青年需要的发展、青年素质的发展和青年实践活动的发展。其中，青年需要的满足是青年发展的前提，青年素质的提升是青年发展的基础，青年实践活动的丰富是青年发展的目的。无论是青年需要的满足，还是青年素质的提高，以及青年实践活动的丰富，都有赖于建立在制度文明基础上的物质文明发展和精神文明进步。由此可见，青年在各个方面的发展，都离不开制度的保障和促进作用。制度使青年具有的各种人的本质力量得到发展。青年能不能发展、发展什么、如何发展，从根本上说是由社会生产力和生产关系所决定的，其中，支撑生产力、表征生产关系的制度发挥着十分重要的作用。因此，青年工作者要善于运用制度的手段，争取党政部门的支持，改善青年发展的社会条件。

(三)制度形成了青年发展的社会联结

青年发展是一个青年社会化的过程。在这个过程中，制度塑造着青年的社会性。青年时期是人的一生中生理欲望最旺盛、自然属性发展最快的时期。青年去除动物性、发展出人性，需要经过两种基本方式，即道德的方式和制度的方式。在青年“对食欲、性欲和自我保存等自然属性的表现形态和满足方式中，深深地注入了文化等制度的因素”[8]。青年各种自然属性的发展，包括生理欲望的满足，除了会受到道德的制约，更重要的是会受到包括法律在内的各种制度的规约。制度的规约使得青年不断地摆脱和超越人的动物性，成为具有社会性和精神性的人。青年发展“无论就其内容或就其存在方式来说，都是社会的，是社会的活动和社会的享受”[9]。从历史看，青年与其他年龄段的人一样，从动物进化为社会存在物，是基于制度的社会联结。通过以制度为纽带的社会交往、社会实践、社会治理的过程，青年个人才能真正成为社会的人。制度的形成和发展，不仅使青年摆脱原始的生物性而升华为人，而且不断地赋予青年更多的社会属性，塑造出新的青年特性，使青年能够获得更加丰富和优质的发展。

制度以社会关系为纽带，把青年导入社会，与社会相连接。在现实社会中，青年个人大多通过制度与他人、学校、单位、社会、政府发生着各种联系。任何青年个人都生活在已有的制度之中，制度用一整套行为规则确立了青年的社会地位和社会角色，设定了青年在社会生活中的权利和义务。每个青年都在制度环境中扮演着特定的社会角色，从事着具有自身特点的社会活动。分散在社会各个领域、各个区域的青年个体，正是由于有了制度，才有了制度所确定和代表的社会关系，才使得青年的社会关系变得有序和稳定。制度作为青年共同遵守的行为准则，赋予青年的社会关系以合法性和规范性。不同的制度使青年的社会关系呈现出不同的特征。

青年是社会的存在，青年个人对他人和社会的依赖性决定了他只能生活在一定的社会关系之中，成为社会的一员。人与人之间存在着紧密的利益关系。青年个人通过与他人的互动、与社会的连接，自身利益才能得到相应的满足，其存在和发展才能得以实现。正是各种制度将原本孤立无助的青年个体融入到相应的社会关系网络之中，使得青年个体成为青年群体的成员，成为社会的人。青年存在的社会性使制度成为青年发展的基本中介。只有解决好青年的社会交往问题，青年发展才有可能成为现实。制度通过发挥制约作用，对身处社会关系中的青年个体行为及其利益关系加以协调；通过激励和规范青年个体的发展欲望，确保并推动青年个体的合理需要不断地得到实现和提升。可以说，制度是连接青年个人与他人、青年个体与群体的基本纽带。

二、制度对于青年发展的功能

(一)制度对于青年发展的约束功能

制度对于青年发展的约束功能，是指制度能够限制青年的活动，对青年的言论和行为进行规制。制度“是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”[10]，是青年发展的一种制约物。因此，约束功能是制度对于青年发展的首要功能。从国家治理的角度看，政府治理的基本手段是通过制度的制定和实施，对人的活动进行约束，以防止有人侵犯别人的利益，并维持社会的正常运行。人具有发展的自由，但这种自由必须建立在制度之上。制度能够“在社会群体之间公平分配权利和义务，使人的自由有施行的机制，使自由现实化为人们的权利、机会”[11]。如果没有制度的约束，社会就会乱象丛生、纷争不断，陷入到无序和混乱的状态。要使社会有序运转，就需要合理的制度来约束人的言论和行为。

青年具有发展的自由，但这一自由是相对的。任何青年个人都不能随心所欲、为所欲为，而只能在各种制度约束的范围内进行活动。这些制度性约束规定了青年个人活动的外部环境，圈定了青年言论和行为的允许范围。各种制度划定了一条又一条边界，限制着青年言行的方向和青年活动的线路。各种制度都具有一定的强制性，它不仅要求青年加以认同和执行，而且以各种强制手段来保证青年的实际遵守。制度对青年的交往关系进行调节，对青年的活动进行规范，建造出青年的生活世界，青年个人因此受到各种政治、经济、文化制度的规约。例如，青年学生的学习活动受到学校制度的约束，包括必须听课、做作业、考试等。青年职工的职业活动受到行业制度和单位制度的约束，包括必须上班、工作、考核等。青年的每一种活动都会受到某些制度的约束，青年的每一个活动空间都会被某些制度所限定。青年个人的言论和行为，如果在制度许可的范围内进行，就会得到人们的认可和肯定；而一旦超出了制度的许可范围，就会受到人们的排斥和否定，甚至遭到制度的惩罚。最典型的是，作为一个世界性的青年问题，青年犯罪在各国都会受到法律的惩罚。

(二)制度对于青年发展的激励功能

制度对于青年发展的激励功能，是指制度能够激发和鼓励青年的言论和行为，从而引导青年在社会认可的范围内进行各项活动。“制度既可以阻滞人的发展，也可以激励人的发展。”[12]制度通过所提倡的或反对的，所鼓励的或压制的，通过奖励或惩罚的途径，对青年的活动进行监督和管理。制度的激励作用，不但能够引导青年活动的方向，而且能够改变青年活动的路径和方法，因而会直接影响到青年发展能取得的成果。

各种制度搭建了青年从学习到工作，再到生活的各种激励结构。社会的各种制度形成了一种帮助青年做出价值判断、进行活动选择的导向机制，共同营造了青年发展的评价环境。例如，制定合理的青年人才培育、选拔和使用制度，能够激发青年的上进心，调动青年学习和工作的积极性，开发青年的创新创优潜能。从实践情况看，与青年思想教育、道德引导相比，制度的导向作用更为具体、更加直接，力度也更大。典型的例子是，高考制度鞭策着千千万万的青年学生发奋读书、勤奋学习，尽最大力量考上大学，而且是考上更好的大学。

(三)制度对于青年发展的整合功能

制度对于青年发展的整合功能，是指制度能够对青年个人与他人之间，青年群体与其他群体之间的利益进行调节和融合。社会是人的生活共同体，但不同群体、不同个人的利益是不完全相同的，有时在利益分配上会出现意见分歧。在现实生活中，如何对不同群体、不同个体间的利益进行分配和调节，一个有效的办法是制定规则，用制度说话。“制度使日常生活中反反复复的讨价还价最少化；制度降低了交易费用。”[13]这种增进社会交易效益的作用，是制度通过对人们的利益分配做出规定、构建人们利益分配的机制才得以实现的。如果青年个人与他人之间产生利益矛盾，解决这种矛盾的基本手段就是制度。把制度作为标准和依据，对青年个人与他人的利益矛盾进行调节，可以相对容易地获得当事人的认可和同意，能够对有分歧甚至冲突的利益关系进行有效的整合。

从现实情况看，青年作为群体具有群体利益，作为个体具有个体利益。每个青年都是相对独立的存在，都有自己的个体利益。这些各不相同的个体利益之间难免会产生矛盾和冲突。这些矛盾和冲突如果不能得到及时有效的整合，就会增加社会交易成本，减损社会效益，甚至破坏社会秩序，造成社会混乱。近年来海外发生的多起社会群体事件，其中一个重要原因就是部分青年的利益诉求长期被社会所忽视，他们的利益矛盾不断地积累以致激化。因此，任何社会都必须制定各种制度，建构合理的社会运行机制，用以整合青年的利益关系。制度对青年的个体利益进行整合，推动不同青年个体的利益相向而行、达成一致，可以有效地满足青年的利益诉求，缓解青年个体的利益矛盾，把青年打造成促进社会稳定的积极力量。

(四)制度对于青年发展的保障功能

制度对于青年发展的保障功能，是指制度能够保护青年各方面的顺利发展，使得青年发展不会受到干扰和损害。制度对于青年发展，不是只有约束作用，还会起到保护作用。各种各样的制度能够规范和调节青年的言论和行为，使青年的各种社会关系得以协调运行，从而为青年实践活动的展开、青年需要的满足和青年利益的实现提供基本的保障。

青年的任何存在和发展，都必须有各种制度作为保障。制度能够保障青年在参与国家治理和社会公共事务的过程中，不会受到任何违反制度行为的干扰和破坏，防止青年的合法权益受到违反制度行为的侵害和减损，从而确保青年能够享受到制度规定的权力和利益。英国哲学家约翰·洛克在《政府论》中提出：法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当的利益。青年的各方面发展，如青年教育的发展、青年健康的发展、青年就业的发展等，都离不开制度的保障。青年追求自由，但自由如果没有制度的保障，就会变得无序与混乱，青年最终也不可能获得自由。可见，制度不只是在限制青年的自由，也是在保护青年的自由。在制度的范围内，青年的各种发展自由都能够得到制度的保障，这实际上拓展了青年发展的自由空间。

从权利的角度看，青年拥有发展权。青年发展权作为国家公权力所确认的一种权利主张，只有转化成具体的制度，青年才能得以现实和安全的享有。在制度层面上，青年发展权表现为青年在法律上拥有较多领域、较深层次的发展空间。“青年发展权的实现过程，要求国家和社会做出制度上的安排，有效地保障青年能够享受各项发展权利。”[14]只有建立和完善青年发展的相关制度，才能够有效地保护青年个人在享受自身发展权利时，不会受到任何外在的侵害和破坏。良好的制度不仅不会减损青年发展的根本利益，而且能够增进青年发展的具体利益。

三、制度创新是青年发展的重要路径

(一)制度创新激发青年发展的内在活力

青年发展具有多种路径，其中制度的改进和创新是一条重要的路径。制度创新的基本价值，就是新的制度能够促进人的发展。随着人类文明的不断进步和国家治理日益走向现代化，制度创新与青年发展之间会形成更为紧密的联系。从社会整体上看，制度主要不是由青年制定的。青年在社会政治、经济和文化生活中的资历普遍较浅、职位较低，在各种制度的制定上话语权较小甚至没有话语权。每个青年首先是被现有的制度所规定和塑造，然后才有可能去影响和改变现实的制度。随着青年的现实作用越来越得到人们的认可，在国家治理体系和治理能力走向现代化的过程中，更多的政治制度和法律制度不再只是一种外在于青年的制度，而是能够更加广泛地反映青年的思想意识、价值观念和利益诉求的制度。

从实践情况来看，“推进人的发展与推进制度创新是一个互动的过程”[15]。例如，改革开放是一种全方位的制度创新，而这个制度创新的核心价值是调动人的积极性，促进人的解放和发展。目前，我国处在全面深化改革、全面依法治国时期，无论是治理体系还是治理能力都还存在着不少可改进和提高之处。因此，进一步完善各项制度，更好地发挥制度在调节人们利益关系、化解社会矛盾中的独特作用，可以为青年发展提供新的资源，增添新的动力。制度创新能够激发青年发展的内在活力，一方面为青年发展创造较好的生产力、生产关系和上层建筑等基础条件，营造青年发展的较为宽松的社会环境；另一方面可以推动青年的思想观念和行为方式发生深刻的变化。

既然青年很大程度上是制度的产物，那么制度创新就是青年发展的有效方式。制度创新之所以能够促进青年的发展，是因为新的制度会产生青年发展的新效力。青年是在一定的制度中进行自我发展的，只有通过不断的制度创新，才能够实现自身的更好发展。青年发展的历史，是社会不断变革旧的制度、青年不断冲破各种外在束缚的历史。如果说自由是青年发展的基础，那么通过创新保障青年自由的制度，可以为青年发展开辟新的道路。每一次制度的创新，都应该是一次对青年发展障碍的消除，从而更有效地保护青年个人的自由，使青年能够获得自由发展的更大空间。随着各个层面制度的全面创新，青年活动的空间会不断地拓宽，青年发展各要素的质量会不断地提高，青年发展的业态会更加绚丽多彩。

(二)制度创新提升青年发展的道德价值

从制度与道德的关系看，任何制度都蕴含着一定的价值观念，都具有某种道德性。对青年发展产生作用的各种制度也不例外。制度德性是指某种制度是否具有道德性，以及具有多大程度上的道德性。制度德性的缺失会导致制度对道德的偏离和扭曲。德国哲学家黑格尔曾经指出过“有道德的人常常遭受不幸，而不道德的人往往是幸运的”[16]这一现象。这种好人没好报、坏人没坏报的社会现象，固然有多方面的原因，但从根本上说是因为制度体系没能有效地实现公平正义，对人的权利和义务做出了不合理的安排。任何社会都存在不道德的人，良好的制度应该而且能够遏制和打击那些不道德的人，阻止他们去损人利己、损公肥私。只有创设以公平正义为价值的制度，才能够保证青年的健康发展。

制度之所以能够对青年的欲望、追求、利益等施加各种影响，对青年发展产生塑造作用，是因为制度内在地具有促进青年发展的道德底蕴。制度的道德性能够对青年的价值观念和道德情感产生直接的影响，并通过教育和实践的方式转化为青年的思想道德素质。在现代法治社会中，人们会经常性地从道德中吸收制度构建的元素，有时还会把某些道德原则、道德规范直接转化为各种制度甚至法律。如果说道德与制度都是促进青年个人发展的有效手段，那么，制度的道德性比青年个人的道德具有更根本的发展价值和更普遍的发展意义，是支持青年发展的基础性力量。“一种制度规范只有本身是符合道德的、符合人性的，才有要求人们遵守的必要，也才能使我们发自内心地信服。”[17]如果青年个人面临的制度环境不合理，制度体系和制度规范不道德，人们就难以对青年的个体行为做出正确的道德评价。这是因为，一项好的制度会限制坏人做坏事，而一项不好的制度可能会诱导好人去做坏事。如果制度不好，那么生活在这种制度下的人就难有多好，青年发展也就会受到阻碍甚至扭曲。

青年面临的制度如果是公平正义的，那么每一个青年都不会因为自己的家庭出身、个人素质、个体特性等的不同而受到不合理的区别对待，就都能够拥有平等的发展机会，享有公平的利益分配，可以实现自身尽可能大的发展。在当今这种制度影响日益增大的时代，制度创新更加成为影响青年发展的重要因素，并在很大程度上决定着青年发展所能达到的水平。例如，青年发展与他的求学和就业是密切相关的，这就涉及到教育制度和就业制度的公平性问题。如果不同地区青年的教育机会不同，拥有的教育资源差异很大，青年教育制度就会存在不均衡、不公平问题。青年就业中如果存在某种程度上的“拼爹”现象，家庭因素在青年找工作中如果起到相当大的作用，那么就说明青年的就业制度需要完善。普遍地说，只有处在一个公正制度之下，青年才能获得平等的发展机会，实现公平的发展。我们要摒弃那些浇灭青年创新火花、禁锢青年创造活力的制度，弘扬那些点燃青年创新火花、鼓励青年创造活力的制度。

(三)制度创新促进青年实施新的发展行为

从制度对青年发展的功能看，新制度通过约束和激励的方式，能够引导青年形成新的发展理念、做出新的发展选择、实施新的发展行为，并对青年各方面的发展产生促进作用。一个良好的制度环境是青年发展不可或缺的基础条件。新的制度在青年发展中的作用，就像新的基础设施在经济发展中的作用一样重要。国家中长期青年发展规划提出了青年发展的10大领域，青年要想在这些领域得到发展，就离不开相关领域制度的支持，需要这些领域制度的不断创新，使青年发展获得更好的支持。

制度创新促进青年实践活动的发展。实践活动的发展，不仅本身是青年发展的重要内容，而且与青年其他方面的发展有着密切关系。例如，青年素质和能力的发展，只有通过青年实践活动才能体现出来。“实践方式是制度的运作，制度是实践方式的表征。”[18]青年的实践活动是在一定的制度下进行的, 只有不断地进行制度创新，青年才能形成新的实践方式。因此，制度创新与青年的实践创新具有本质上的一致性，制度创新能够促进青年的实践能力不断地得到提升。

制度创新促进青年社会关系的发展。青年发展要从青年的各种社会关系来认识。“社会关系实质上是指许多个人的共同活动。”[19]青年社会活动要在一定的规则、规范和规程下进行，这包括青年个人与他人相互协作而形成的多方面的制度化行为。每一种良好制度的建立和创新，都可以帮助青年避免与他人产生矛盾，缓和与他人的冲突，获得更好的发展。随着制度的不断创新，青年社会活动的时空会不断地得到扩大，青年的社会关系会不断地得到丰富，青年发展因而能够获得更大的成效。

制度创新能够为青年的能力发展和个性成长提供更大的空间，为青年施展才华、实现人生价值提供更多的机会，使得青年的发展更丰富、更全面。一项制度如果与青年发展不相吻合，就不能提供给青年发展所需要的资源和支持，就会阻碍青年发展，成为青年发展的绊脚石。制度创新有利于引导青年转变不合理的发展观念，增加青年发展的资源，拓宽青年发展的渠道，消除制约青年发展的障碍，从而推动青年实现更好的发展。

综上所述，制度对于青年发展有着广泛而深刻的影响，青年发展本质上说是一种制度性发展。青年工作者在实施国家中长期青年发展规划过程中，要充分认识到青年发展与制度之间的紧密联系，自觉地强化制度思维，积极运用制度手段，推动党政部门建立、完善与青年发展相关的各项制度，为青年发展创造更好的制度环境。基于制度对促进青年发展的基础性作用，我们要按照中长期青年发展规划提出的目标，高度重视建立和完善具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制。这就要求在实施相关工作项目的同时，着力推进党委和政府主导的青年工作联席会议机制，建立健全青年发展规划体系，建立青年发展规划实施情况监测评估机制，出台更多地方性的扶持青年发展的具体政策，从而营造青年发展的良好制度环境。