对我国市场规制立法的梳理

刘文斐

(甘肃政法大学 甘肃 兰州 730070)

一、市场规制的含义

市场即商品交易的场所或商品行销的区域，市场规制存在的首要前提就“市场”的存在。“规制”来源于英文Regulation，含义是有规定的管理，或有法规条例的制约，也有一些文献如《新帕尔格雷夫经济学大词典》将Regulation译为“管制”，狭义的规制是指政府对经济行为的管理或制约，而广义上规制则包含一切公权组织对私权个人或小团体的激励和约束，这其中包括政治、道德等方面的规制①，比如我国对规制一词的最早记载是在《新唐书·韦述传》，将其释义为规格制式，从现代汉语的词义看，规制一词指的是“规则，制度”，从公共政策学角度讲，规制是指政府根据相应的规则对微观主体行为实行的一种干预。

市场规制广义上指各个公权组织对市场失效采取的纠正、约束和激励，它包括对市场的规制和对宏观层面的规制两方面，所谓宏观层面的规制一般认为就是对市场经济的宏观调控。狭义的市场规制则如金泽良雄的定义，指“在市场经济条件下，政府为了矫正或改善市场机制内在的问题而干预经济主体活动的行为”，丹尼尔·史普特在此基础上提出了三种类型的市场规制，第一，直接干预市场配置机制的规制，如价格规制、产权规制及合同规制；第二，通过影响消费者决策而影响市场均衡的规制；第三，通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，这类的约束包括施加于产品特征之上的限制，如质量、耐久、安全等。市场规制在当前的规制经济学理论主要指狭义上的涵义,是政府通过立法、规章和制度的执行去实施对市场的约束和激励。

当下经济学、法学学者对政府直接性干预经济行为除了“市场规制”外，还有“政府管制”、“市场监管”、“市场管理”等不同称谓。“政府规制”和“政府管制”的定义侧重于强调“政府对经济行为的约束、调节”，却忽略了“市场”本身的作用；“市场监管”的“监管”内涵失去了“规制”所表达的要按照法律、符合规则层面的意思，“市场管理”中的“管理”外延扩展存在不确定性。可见“市场规制”是目前最为适合的一种名称。

通过以上对规制及市场规制含义的分析，市场规制是因市场需要产生的由法律规定的以政府为主的规制主体对市场活动进行调节、监督、干预，以及特殊情况下直接参与市场经济的行为模式。

二、我国市场规制基本结构体系讨论

我国关于市场规制法的研究主要聚集在两方面，一方面侧重总体研究和基本理论，另一方面是具体制度和各单行法的研究，但少有对市场规制法的体系进行整体梳理，更多的是穿插于以上研究当中，这些对市场规制法体系的主流观点主要有以下几类：

目前得到许多学者认同的理论认为市场规制法应当由反垄断法、反不正当竞争法和消费者权益保护法构成。有学者认为市场规制法是“市场障碍排除法“，或称为“市场竞争法”，这种观点认为市场规制法由反垄断法和反不正当竞争法构成，基于国家调节经济的方式——市场规制、国家直接参与投资经营与社会经济引导、促进和调控。依据这种观点，市场规制法就是调整市场规制活动中所产生的国家市场规制关系的法律的总称。

王全兴教授依据市场以及市场主体的不同，将市场规制法划分为市场一般法、市场规制特别法、以及市场规制相关法三部分。其中市场一般法包括市场准入法、反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、质量规制法、价格规制法、合同规制法、中介服务规制法；市场规制特别法包括金融市场监管法、劳动力市场监管法、房地产市场监管法、电讯市场监管法；市场规制相关法包括企业法、侵权行为法、合同法、知识产权法等。

基于市场规制法的调整对象范围及基本内容，徐孟州教授认为市场规制法由生产经营规制法、市场竞争法和市场监督法构成。另一种得到更多学者认同的“三部分构成说”认为市场规制法由反垄断法、反不正当竞争法和消费者权益保护法构成。

杨紫烜教授则认为市场规制法由市场竞争法、产品质量法、要素市场管理法和消费者权益保护法四个部分构成。李昌麒教授认为市场规制法包括垄断及其法律规制、反不正当竞争法律规制、消费者保护法律制度和产品质量法律制度等。

在以上观点中，笔者更赞同李昌麒教授的理论，但在此基础上应当增加市场准入和退出法，形成一个从进入市场到退出市场过程中具有连贯性的法律体系。

市场经济的繁荣带来了经济的攀升，但同时也造就了更多的市场主体，不同于我国传统基于小农经济所形成的“士农工商”观念，而今只要存在一定需求，就会催生相关产业的诞生，但随着越来越多的市场主体进入市场，对市场主体的经营资质要求也应当跟进。市场经济的发展同时也推动了产业链的产生，市场主体之间的联系越来越紧密，对经济的影响也就越来越大，此时若其中一个环节出现问题，则会“牵一发而动全身”。此外，国际贸易使得中外合资企业不断增加，市场准入的另一重要作用就是控制外资进入特定行业。相比于对市场准入制度的规定，市场退出机制并不完善，《破产法》规定了企业法人的市场退出方式，而除此之外则再无其他对市场主体退出机制的相关规定，不论是一般经营者还是特殊经营者，都应当受到法律全面的规制，包括其进入、经营和退出，这也符合上文中所说的连贯性。

现代市场经济的核心之一自由公平的竞争秩序，经营者在竞争过程中追逐利益，竞争的存在使得消费者可以从中做出最优选择，也促进了市场的健康发展，但经营者为了获取更多利益的过程中，可能会破坏竞争秩序，从而产生垄断或不正当竞争行为，由于市场本身存在缺陷对这种状况无法调节，反垄断法与反不正当竞争法应运而生，其作用就是遏制市场中破坏竞争秩序的行为。

经营者进入市场后将提供产品和服务，存在某些经营者为了追求利益最大化会为消费者提供瑕疵或缺陷产品，而某些缺陷在短期内可能不会显现出其影响，但长期使用下对消费者造成人身或财产损害，长此以往，消费者将对经营者提供的产品失去信任，继而造成劣质产品的恶性循环，不利于市场长久的健康发展。产品质量法对经营者提供的产品及服务进行规制，进而的最终目的是为了维护市场的良性发展。

市场的日益庞大、社会分工的细化使得消费者对产品的信息了解愈来愈少，相比与传统市场中消费者与经营者相对平等的关系，现今消费者与经营者的信息不对称令消费者处于不利地位，这种现象称为“信息偏在”。信息偏在导致了消费者在交易中处于劣势地位，其利益也更易受到侵害，消费者权益保护法是倾斜配置以提升消费者在市场中的地位，弥补由于信息偏在而导致的不利。

三、改革开放以来我国市场规制立法的梳理

1978年改革开放至1992年间，我国处于从计划体制和人治向经济法制转变的时期，彼时还未有市场经济一说，这条转变之路上对“姓资还是姓社”的争论一直未曾停止，但政府已经敏锐的感受到市场的力量，1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》明确规定了“在社会主义公有制经济占优势的情况下，允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争。在经济活动中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品以外，其余的不得进行垄断、搞独家经营。”并要求各部门开通商品流通渠道为竞争开辟场所、逐步调整不合理的价格、打破地区封锁和部门分割等，可谓是对市场规制立法的率先尝试。

随着市场的逐步开放，《产品质量监督试行办法》与《工业产品质量责任条例》相继在1985年和1986年出台，前者划定了各类产品的范围以及检验方式，后者则明确了工业产品的质量责任，以现今的眼光来看，仅制定对工业产品质量责任的相关规定也许并不全面，但考虑到当时工业在社会所占比重及工业产品质量问题可能导致的严重性，可以解释当时产品质量立法对工业产品的看重。1987年，国务院成立反垄断法规起草小组，并草拟《禁止垄断和不正当竞争暂行条例草案》，但接下来我国《反垄断法》的出台却经历了一个十分漫长的过程。随后1991年《中华人民共和国产品质量认证管理条例》(2003年随着《中华人民共和国认证认可条例》的施行同时废止)颁布。

但同时，对需要国家专营的产业也出台了相关法律法规对经营者予以限定，不论是烟草方面的《烟草专卖条例》(1983年)、《烟草专卖法》(1991年)，或是食盐方面的《盐业管理条例》(1990年)抑或是邮政方面的《邮政法》(1987年)和《邮政法实施细则》(1990年)。

1992年党的十四大提出“社会主义市场经济”，平息了“姓资姓社的争论”，确立了我国社会主义市场经济体制，市场规制立法迎来了春天，有了之前对产品质量的各项法规，《产品质量法》(1993年2月22日通过，1993年9月1日施行)成为了市场规制法中最先制定的法律，紧接着《反不正当竞争法》也于1993年9月12日通过并于同年的12月1日施行，市场经济的确立使得消费者的地位也收到了关注，对消费者权益的保护催生了《消费者权益保护法》的诞生，这部法律也于1994年1月1日正式施行。相比于这几部制定十分顺利的法律，《反垄断法》的制定不可谓不艰难，87年对垄断行为的禁止已有相关规定，《反垄断法》通过时却已是2007年。自此，我国市场规制法的基本体系构建完成。

1992年至今，对烟草的专卖仍旧实行了较为严格的把控，但自2017年《食盐专营办法》颁布，将竞争机制引入食盐市场，对食盐的把控已经不如最初的严格。2002年《无照经营查处取缔办法》(随着2017年《无证无照经营查处办法》施行同时废止)对经营者的进入市场提出要求，同年《指导外商投资方向的规定》也对外商投资划定了界限。

四、对我国市场规制立法的评价

改革开放四十年来，我国市场规制法形成了政府与市场相互补充协调作用的模式，政府的从被动调节市场失灵转变成为主动干预，政府不再仅仅是“守夜人”的角色，而是有条件的控权，市场规制就是其在经济发展过程中与之最为契合的工具，通过主动对市场进行规制，营造经营者之间良好的竞争秩序并保护对弱势的消费者。

但同样，我国市场规制立法也存在相应缺陷，如前文提到的对市场退出制度的缺失，以及体系构建不明确等问题尚未解决，在此情形下，学界有观点认为应当将市场规制法法典化，虽然法典化的协调性有着无法比拟的优越性，但考虑到我国对市场经济法的立法技术还不成熟，法典化并不是目前我国市场规制立法模式的最佳选择。笔者认为，现今在市场规制立法方面的首要工作仍旧是完善单行法，加强对市场规制法律法规的制定、修改及清理，与此同时提高立法技术，在此基础上推进市场规制法体系的构建，最终完成我国市场规制法的体系架构。