我国预算体系改革路径与发展

杨 幸

(新疆财经大学 新疆 乌鲁木齐 830012)

一、引言

预则立，不预则废。由此可见，在现代国家治理中预算的重要地位。作为公共治理体系的基础，预算改革总被视为是国家发展中重大变革的突破口。改革开放以前，由于我国经济制度、社会背景以及外部经济环境的影响，我国预算的编制也有起有落，一直在探索但是从未走上正轨。尤其是1966-1978年年间，国家财政没有编制正式的预算报告，除1978年外也没有编制正式的决算报告。

改革开放以来，我国经济持续高速增长，经济环境也发生翻天覆地的变化，预算逐步为各级政府政策制定和实施的重要工具。为满足政府职能转变的现实需要，我国进行了一系列的改革探索以建立现代财政预算制度。

二、我国政府预算的发展现状

在过去的三十年中，中国经济保持着高速增长，此间中国也较为成功地适应了经济转型，并且构建起新的财政收入体系来。此时我国的财政收入还保持着稳定的增速，持续性也有增强，因此我国能够数次克服在治理体系改革中的困境与挫折。但是，随着最近几年我国经济中增速放缓，财政收入开始逐年下滑，且收支缺口将会越来越大，这代表我国的预算环境己经发生根本性的变化。所以面对这种变化，我国如何继续进行预算改革以确保财政的可持续性，将是一大挑战。

在21世纪初，中央财政收入连续多年收入超过预算，暴露了收入预算编制的存在的问题，为此，我国年设立中央预算稳定调节基金，以规范财政资金的管理活动。新《预算法》中也规定了，各级财政的一般公共预算可设置预算稳定调节基金，以弥补以后年度预算资金的不足。

党的十六届三中全会上提出“建立预算绩效评价体系”，我国预算绩效管理改革正式开始进行。2009年在财政部预算司下设预算绩效管理处，2011年成立政府绩效管理工作部际联席会议，逐步加强对预算绩效管理目标和任务的明确，至此，我国预算管理开始突破以往传统式的合规控制，为后期改革中绩效管理的全面推进和发展奠定基础。到了2013年，已经意识到我国财政工作中问题的根源在于财政活动中“财权与事权”不相匹配，所以，财政部提出了预算绩效改革，旨在将预算与绩效挂钩，此举不仅能过够缓解财政预算的低效率问题，同时也为政府进行绩效管理的找到了方向。

预算绩效属于政府绩效的一部分，传统的预算管理通常是重视过程而轻视绩效，所以政府的财政支出使用效率较为低下，无法更好地进行资源配置。作为一种约束决策的机制，预算绩效贯穿政府财政活动的起点和终点。根据相关绩效信息，各方人员可以对相关部门预算的编制和执行进行评价与问责，同时高效的预算绩效管理有利于提高预算编制、预算执行和决算编审的科学性和规范性。

三、我国推进政府预算改革的经验

一是要继续推进政府预算绩效管理。政府预算绩效管理中最重要的环节就是预算绩效管理，涵盖预算编制、预算执行、预算监督等的所有环节。绩效预算的核心理念就是将投人与产出相结合，并在预算的过程中加强对绩效信息的使用。其中，对绩效信息的使用程度有所不同，随着该信息在预决算中重要性的逐步提高，绩效预算的内涵也更加明晰。最完美的状态是资源的分配与绩效信息直接挂钩。因此，必须要实现预算程序的法定化，完善预算制度，加速实施修订条例，规范预算操作。至今，新《预算法》已出台5年，但与算法的实施条例始终没有消息，这为预算改革留下了不确定性，也为各方具体如何编制预算、执行预算的规范性留下问题，因此必须加快实施条例的修订。

同时，要分离预算主体的决策权与执行权，否则人大对预算的决策权始终是流于形式。预算的改革应当按照“权利划分清晰，责任与权利相匹配”的原则划分职能，政府编制和执行预算，对预算的审核与批准程序由各级立法机构则负责。当然，需要注意的是，行使决策权的各级人大必须具备相应的能力，以保证决策的科学性和正确性。其次是绩效信息在决策中的运用程度问题，应当先发展绩效信息的使用技术，为加强绩效信息在决策中的作用提供技术支持。

二是加大力度推进政府会计制度的发展与之协同发展。政府预算绩效管理必须与政府会计制度改革协同推进才能更好地发挥其作用。由于财政活动中存在着信息不对称的现象，财政资金的分配与使用将必然会产生公共产品无效率提供的问题。目前，我国政府预算绩效管理主要运用指标法进行预算的绩效评价，政府预算绩效指标的申报在某种意义上来说就是要求财政各部门和单位公开财政资金的使用、产出及效果如何。这有助于缓解有信息不对称引起的委托代理冲突，即逆向选择和道德风险，但是这并不能从根源上解决财政管理的信息不对称问题，而是需要建立完善的政府会计制度。可以借鉴国际成功经验，政府预算绩效管理和公共部门绩效管理的改革必然会伴随着政府会计技术的革新与发展。如1998年，在英国政府会计中对权责发生制的应用就源于资源会计与预算改革;2001年，法国颁布法律加强政府预算绩效管理的同时，也规定中央政府会计开始采用权责发生制。

近几年，我国国家治理体系现代化的改革开始呈现出自组织的现象，政府预算绩效管理、公共部门绩效管理与政府会计之间的协同作用开始逐渐显现出来，即随着政府预算绩效管理的不断进步促进了政府会计改革的深化与发展。

三是加强总额控制。在预算的管理中引入中长期预算，加强对预算总额的控制，成为实现财政可持续的重要手段之一。近年来，随着我国经济增速放缓，财政收入增速也随之减慢、支出结构发生变化以及政府债务到达历史的最高水平，我国财政出现转折点，未来的政府收支压力也会加大。

我国各级政府首先要适应国内预算环境的变化，改革预算模式和预算行为不仅要提高财政资金的配置和使用效率，还要引入中长期的预算管理，而不只是关注短期预算。由于我国的特殊国情，不同地区之间如何编制中期财政规划可能会存在较大差异，因为相关政策法规对具体编制情况也没有进行规定，这会使各地方政府进行自我探索，具有一定的风险，可能会导致改革难以落地，达不到预期目标。因此，中央及各级政府必须提供具体的操作指南以规范各地区中长期预算报告的编制，来保证预算改革的实施。其次，各部门在编制中期预算时，应当考虑采用上下相结合的预算决策模式，在保证预算质量的同时突出重点及预算的轻重缓急。最后，应当加强对预算准确性和科学性要求，在此基础之上确定财政支出最高限度，将财政风险评估作为政府工作报告的一部分。

四是引入外部监督体系。首先是应当积极引人第三方参与绩效管理，由于第三方机构具有独立、客观、专业的优势，能够更好的进行预算评价，也有助于增强监督的透明度和公开度，提高财政资金的使用效率，也能为财政部提供人力资源支持以面对大量的绩效评价活动。同时，作为实施绩效管理的重要方式和途径之一，引入第三方机构也符合“参与式治理”的改革方向，这在我国建立现代化治理体系具有重要的价值和意义。因此，第三方机构进行评价工作必须具备客观、公正的态度，应当从加强对第三方机构的管理，提高第三方人员技能专业水平，增强人员队伍建设，充分发挥第三方独立客观的优势，提高预算过程的科学性。

其次是提高预算决策的公众参与度。公共参与预算决策表明其具有民主化的特征，同时也表明了其科学性。因为，我国政府是为人民服务的，决策的科学化必须是为以纳税人的需求为导向的，为最大化社会福利。因此，必须构建有效且可行的民主制度，让民众参与到预算中来，使预算的编制与执行等过程都能体现出公众的需求与意念，减少预算供给与需求的之间的不对称性，保证每一分钱都花在适当的地方，提高财政资金的使用效率及效果。政府必须加强对财政信息的公开，运用各种新形式向大众展示其办事依据，流程以及结果与效率，为民众参与预算活动提供广阔的渠道。另一方面，加强对政府部门网站的建设，通过网站披露各种政务信息，并且提供各种在线服务，在线为公众疑问进行解答。通过不同手段和途径拓宽民众积极参与预算的途径，使得预算最终能够体现出大众的偏好

五是加强财政信息化建设。随着大数据时代的到来，各行各业的信息化水平显著提高，其中，财政信息化建设作为技术支撑开始逐步推动财政改革的，有助于提高财政管理的效率和水平，有助于财政治理方式的改革，有助于较好的进行宏观经济分析。然而目前为止，我国财政方面的信息化建设依旧是相对比较落后的，技术的发展与管理艺术的融合较为困难，具备财政管理知识的人才，其计算机和网络技术相对太过薄弱，相反由计算机技术背景的，对财政上并不了解，综合性人才少，很难适应在网络背景下财政管理的发展要求。故而要重视对人才的培养和建设，使得同时具备信息化技术与财政管理能力的人才越来越普遍化，才能把保证财政信息化建设的发展。

四、结语

展望未来，预算制度本身的发展和完善固然重要，但其运行环境的变革(如财政体制、税收制度等)亦不容忽视，应当适时的进行同步推进，至少不能让其成为预算改革进一步深化的障碍。从长远来看，未来的预算改革不仅要完善我们国家现有的预算制度，还要满足现代财政制度建设的动态需求。作为国家治理现代化基础支撑的预算改革，将伴随全面深化改革的整个过程，成为国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。

由于我国特殊的制度背景以及发展状况，导致我国不能也不应该从整体上借鉴其他国家的预算改革经验，而应当分时期分阶段的学习。预算的发展不止其自身制度和法律的完善，更需要其他各相关制度体系的配合与协同发展，进行一条渐进的改革引进之路。