事业单位内部控制建设问题探讨

2020-03-14何东

广西质量监督导报 2020年2期

何东

(辽宁省阜新水文局辽宁阜新 123000)

事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位，它参与社会事业事务管理，履行管理和服务职能，为社会服务。事业单位基本上由国家财政统一拨付各项事业经费，随着事业单位体制改革的深化和发展，事业单位经费来源日趋呈多元化的态势。为了提高财政资金的使用效率，保证事业单位更好地为社会经济发展服务，进一步提高事业单位内部管理水平，规范事业单位内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部2012年11月，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民和国预算法》等法律法规和相关规定，制定下发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，并要求自2014年1月1日起施行。

根据财政部下发的内控规范，各事业单位根据各级财政部门要求，结合单位实际情况，制定了相应的内控制度。但是，从各事业单位的执行情况来看，内控制度建设和实施效果并不理想，水平参差不齐，没有完全达到财政部内控制度建设要求。因此，如何建立健全事业单位内部控制制度，并认真落实执行，达到预期目标，显得尤为重要。

一、行政事业单位内部控制的内涵

事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施、执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。从静态上讲，内部控制是单位为履行职能，实现总体目标而建立的保障系统。该系统由内部控制、环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监督等要素构成，具体体现为行政管理、财务和会计融为一体的组织、管理结构、政策、程序和措施；从动态上讲，内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

事业单位实行内控管理制度，是将单位行政、管理、财务和会计融为一体，不只是财务方面简单的管理、对会计人员的约束，而是涵盖单位所有部门，涉及单位所有业务层面，是对单位全方位、多层次管理的集中体现。实行内部控制管理，能够加快促成事业单位管理正规化，推动各项工作规范、有序开展。

二、事业单位内控制度建立与实施存在的问题

事业单位内控制度的制定和执行，对单位的各项工作正规化管理起到重要作用，提高了资金使用效率，保证了经济事项合法合规，有效地杜绝腐败现象发生，达到了人员安全、资金安全和单位安全。但是，事业单位在制定和执行内控制度过程中，仍存在很多问题。

(一)单位层面内部控制组织架构不健全

单位层面的内部控制为业务层面内部控制提供环境基础。事业单位内控制度，首先应该建立单位内部控制组织架构，设置内部职能部门或者确定内部控制牵头部门。很多事业单位内控职能部门或牵头部门确定为计财部门，受人员编制、岗位设置限制，某些事业单位没有独立计财部门，仅仅配备会计、出纳人员，担负不起内控制度建设任务，同时还存在缺少承担具体审计、监察部门的组织。所以，事业单位虽然建立了单位内控制度，实际运行过程中，组织架构不健全，相关部门在经济活动中的内控作用得不到体现，失去了相关部门的制衡作用。

(二)业务层面内部控制不全面

事业单位内部控制业务层面主要包括预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同六大业务，其涵盖了事业单位的全部经济活动内容。事业单位应该按照全面性的原则，梳理各业务的风险点，制定业务执行的各项防范流程，加强各项业务管理，建立健全各项业务的管理制度，合理设计岗位，明确岗位职责，建立单位内部部门的沟通协调机制。但是，很多事业单位只对单位常接触的业务，从风险防控、程序制定和授权管理等方面进行管控，对单位业务量少、财务部门不接触的业务要求甚少，达不到内控管理全面性的要求。

(三)内控制度贯彻执行力度不足

一部好的规章制度，不只体现在纸面上，而是认真贯彻执行，达到制度制定的预期效果。按照上级部门的要求，很多单位投入了大量的人力、物力，结合单位的具体情况，制定了事业单位内控管理制度，但是在贯彻执行上缺乏力度。人们习惯了过去的管理方法，认为单位实行内控管理太麻烦，个别领导感觉实行内控管理制度，消弱了领导权力，降低了领导威望，表面支持内心抵触；大部分部门和个人不愿接受其他职能部门对一项经济事项的参与、协调和监督，认为多此一举。种种现象的出现，导致单位内控制度没有落到实处，出现结果正确，过程错误，没有形成过程与结果的完美结合，更没有达到对单位所有业务事项全过程进行控制的要求。

(四)事业单位内部控制自我评价体系不到位

事业单位建立内部控制制度，目的是保证单位经济活动的合法合规，单位资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，最终达到提高公共服务的效率和质量的效果。能否达到目的，需要事业单位在建立单位内控制度的同时，必须建立单位内部控制的自我评价与监督体系，使之与单位内控制度成为一个有机整体，对单位内控制度进行自我评价，检验内控制度设计是否合理、有效，并在此基础上检验单位是否按照设计的控制程序正确执行。所以说，事业单位制定的内部控制制度，是一个动态的制度，通过单位自我评价，从制度设计到制度执行，全方位评价，查找不足，完善补充。但是很多事业单位，以完成上级管理部门要求建立内控制度为出发点，照抄照搬，或者请中介机构代替完成制度建设，单位参与度较低，未能建立健全自我评价体系，进行自我评价分析。内部控制制度一成不变，空洞乏味，不切实际，没有实际操作意义，无法达不到事业单位建立内部控制制度的目的。

三、事业单位内控制度建设存在问题成因分析

事业单位内控制度建设存在问题的原因是多方面的，主要成因如下：

(一)单位领导重视程度不够

单位领导是单位内控制度建设的总负责人，对单位内控制度的建立和实施负责，应该采取积极支持的态度，参与建设和实施过程，并提供必要的物力、人力支持。但是，事业单位领导多数是技术干部出身，是行业技术带头人，财务知识、经济管理方面不是强项，不了解内控制度的意义和作用，重视程度不够，认为进行内控制度建设，就是单位财务部门的业务，按照要求和有关规定制定即可。另外，内控制度就是管领导，杜绝领导“一言堂”、“一支笔”，削弱领导权力，致使领导有抵触情绪，态度不积极。

(二)相关人员业务能力有限

事业单位内控制度建设，牵头部门基本上是单位财务部门，会计人员是单位内控制度建设主要执行者。由于事业单位会计无论会计业务还是财务工作量，与企业相比较少，又受人员编制的限制，很多事业单位财务人员是从业务部门技术人员转岗上任，经过短期培训，取得上岗资格证书，以达到记账、完成年终决算任务为己任。导致财务人员缺乏必要的财务理论知识，不能完全理解内控制度建设的原理，达不到内控制度建设的要求。另外，绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集型组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务，专业性很强。单位财务人员没有很好融入单位具体业务之中，对单位从事的专业不了解，不能有效协调指导相关业务部门参与单位内控制度建设，致使在内控制度建设过程中，对经济事项掌握不详细，业务风险分析不足，流程设计有缺陷，没有达到有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务效率和效果的作用。

(三)部门间缺少配合

事业单位一般分为行政管理和具体技术业务执行部门，人员分为管理人员和技术人员，分工明确，各负其责。业务部门或将内控制度建设归为财务管理部门职责，所以相互配合程度不高。执行中注重结果，忽视过程。内部控制是对单位所有业务全过程的监管，贯穿事业单位所有业务环节，覆盖所有业务过程和事项，是对单位业务活动全过程的控制。单位业务是全体职工按工作职责分别完成的，所以内控制度的建立和执行，需要全体职工的共同参与，而不仅仅是单位财务部门单独的业务。只有做到决策、执行、监督有效统一，才能实现内控制度达到的要求，确保单位正常有效地发展，更好地完成事业单位的各项任务，服务于社会。