质量基础设施与质量政策浅析

雷恒伟

(广西壮族自治区产品质量检验研究院 广西 南宁 530007)

一、关于质量基础设施

2005年，联合国贸易发展组织(UNCTAD)和世界贸易组织(WTO)在《出口战略创新》中提出了国家质量基础设施(National Quality Infrastructure,NQI)的理念。2006年，联合国工业发展组织(UNIDO)和国际标准化组织(ISO)在总结质量领域一百多年实践经验基础上，提出以标准、计量、合格评定(包括检验检测、认证认可)共同构成NQI。2011年和2013年世界银行(WBG)提出了建设国家质量基础的公共干预理论，认为国家质量基础适用于所有产品和服务，此后，质量基础设施概念引入我国。2016年，国务院印发的《“十三五”国家科技创新规划》明确指出，要“强化国家质量技术基础研究，支持计量、标准、检验检测、认证认可等技术研发，加强技术性贸易措施研究”。2017年，《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》印发，这是首次以党中央、国务院名义出台质量工作的纲领性文件，该文件单独列一个章节叙述国家质量基础设施，明确表示要“夯实国家质量基础设施”，凸显NQI重要地位。

2018年11月，质量基础设施国际网络(INetQI)在瑞士日内瓦宣告成立。INetQI认为，“质量基础设施(QI)是一个系统，它综合了提议、机构、共用和私人组织、活动和人，涵盖政策、相应法律和法规框架、以及用以支撑和提高产品、服务和过程的质量、安全和环境健全的实践”。质量基础设施不仅是促进和持续发展经济的关键因素，在保护环境和增进社会福祉方面也至关重要。它依托于计量、标准化、认可、合格评定和市场监督。

二、关于质量政策

顾名思义，质量政策是在国家或地区层面为建立和保持有效、高效的质量基础设施而实施的政策。包括联合国工业发展组织(UNIDO)在内的INetQI成员通过参与实施或改进发展中国家的质量基础设施，在过去数年中积累了大量知识经验，UNIDO在帮助发展和改革中的经济体进行现代质量基础设施系统建设的过程中，尤其是在国家和地区层面，它都在促进良性管理方面起了良好示范作用。INetQI认为，在政策层面上进行恰当的干预有助于策略地解决QI相关问题，并确保良好治理，UNIDO已经帮助了跨三大洲的26个国家进行质量政策的制定，以加强、巩固或改革，使得QI保持有效和高效。为了在这方面提供更多的帮助，UNIDO投入到《QUALITY POLICY》的编写，由UNIDO贸易、投资与创新司的Bernardo先生任项目负责人，并联合INetQI其他相关成员致力于项目开发。《QUALITY POLICY》在此背景下应运而生，它旨在帮助质量基础设施实践者和政策制订方设计制定出稳健、完整、需求驱动的质量基础设施系统。

质量政策是对一个有效的QI系统进行改革、巩固、改善、和维持的方法。发展中国家面临的众多挑战之一，是在质量基础设施的各个组成部分发展的过程中，它们可能独自演化，因而其功能和所承担职责方面有交叉或重叠。因此，确保对质量基础设施进行有效管理的方法之一正是质量政策。

三、质量政策的要素

质量政策的核心要素包括政策愿景、政策目标、政策成果和政策措施等。

政策愿景是在规定的实施期结束时通过实施质量政策可实现的目标。简短而有说服力的政策愿景有助于集中所有利益相关方的努力来实现最终目标。

政策目标是质量政策实施期结束时在国家、社会或环境利益上所应取得的收获。具体而言，政策目标可包括新的基础设施、新的体系、新的流程或程序、新获取的知识、增强的技能、更好的就业机会等。

政策成果是质量政策实施后应取得的结果。为实现质量政策的愿景，政策成果应该具体、可衡量、可实现、有结果导向并明确具体时限。

政策措施是实现质量政策成果或目标所需的具体行动。政策措施不应该被孤立地看待，应始终与WTO/TBT、WTO/SPS、和《贸易便利化协定》保持一致，它是质量政策的指标性输出，也是确定实施中所需采取具体行动步骤的基础。

四、质量政策的指导原则

质量政策一共有五个最基本的原则：所有权、包容性、协调性、最优化和可持续性。这五个原则下设有相应的子原则，子原则可以一个或多个基本原则。随着一个国家或地区的发展需求不断演进和变化，其质量基础设施相应需求的成熟度也在演变，支撑着基本原则的子原则同样可以发生变化，这些变化最终可能影响着质量政策和质量基础设施的进一步调整。

所有权强调的是需要阐明一国和一个地区的质量政策和质量基础设施的监督、指导和实施的方式。

包容性强调的是解决那些影响质量政策制定的相关事宜，采取跟所有相关方协商及其他适当方式，提升为取得预期结果及采取后续措施所需且必不可少的所有权。

协调性强调的是不同的质量政策和质量基础设施要素之间需要达到和保持恰当的协同，为共同的目标而努力并为达到预定的结果相互支持。

最优化强调的是在制定质量政策过程中，要力求采用本国、本地区或国际上可获得适用的最有效、最高效的做法和资源。

可持续性强调的是质量政策能够支持正确的政治、社会和经济目标以及相关质量基础设施的，并且能够长期保持必要的一定水平的技术能力和容量。

质量政策的五个基本原则总结了UNIDO积累的国家和地区层面质量政策制定的经验，汇总了INetQI广泛的实践经验，把握这些原则有助于在国家或地区制定相应的质量政策，有助于建设和进一步加强所关联的QI系统，使其协调一致，具有适用性和可持续性，促进国家和地区的国际贸易，保护环境，保障人类、动植物健康和安全。

五、质量政策的构建方法

每个国家都有其自身国情，UNIDO根据在不同国家中取得的实践经验，结合质量政策的要素和指导原则特点，给出了如何构建质量政策的方法。在实际操作过程中也列举了可能遇到的挑战和克服挑战及影响的方法。

UNIDO认为，构建质量政策主要分五步走，一是要做好基础工作，灌输建立质量政策的意识，推动政府部门内的协调和分工。例如，尼日利亚为此专门成立了国家质量政策起草委员会来协调政策制定实施。巴基斯坦则在科技部下设工作组，成员来自QI机构和巴基斯坦商务部，负责起草国家质量政策草案，UNIDO提供相关指导。二是要实行战略规划，明确优先进行的重点工作，并分配资源。例如，尼日利亚根据国家质量政策起草委员会建议成立了国家指导委员会，承担审查、编制、批准、实施符合相关方要求的质量政策的职责。巴基斯坦则规划制定国家质量政策路线图，明确相关政策目标，并为获国际社会认可、更好服务社会以及促进财政可持续性努力。三是要制定质量政策草案，规定共识的建立要公开透明，并保证协调一致性。尼日利亚成立认可、标准化、技术法规、合格评定等委员会并选拔任命20个技术秘书来配合国家指导委员会工作，根据各技术委员会提交的材料制定质量政策草案供包括UNIDO在内的国际同行评审。巴基斯坦通过举办研讨会，邀请相关利益方参与讨论的形式制定评审质量政策第一版、第二版草案，相关在此基础上展开讨论，协商认可实施计划的工作草案。四是要进行游说、宣传和批准，吸收为国家政策的一部分。例如，尼日利亚将公开意见征求工作在各个地缘政治地区展开，结合草案和公众反馈意见进行交叉评审确定终稿后提交联邦执行委员会批准。巴基斯坦则针对私营领域和省级利益相关方召开宣传会议，从国家质量政策观念出发，征求相关方的意见后确定草案、框架、机制、文本等内容，经科技部批准后由内阁审议、批准、实施。五是要对质量政策进行实施、跟踪和评审。确保有效且可持续的实施。例如，2015年，尼日利亚新一届政府班子上任，其国内政治形势发生了大变化，新政府要求对质量政策文件进行评审修改，以确保政策草案与新政府工作方向保持一致。

以上五个步骤可根据各个国家的具体需求和自身国情进行调整。在许多情况下，这些步骤不必一定遵循线性顺序，可以有一些重叠，有时需要在构建后期的过程中重新审视早期步骤中所做的一些设定。

六、小结

质量政策不是孤立存在的，它应在全球和区域相应情景中制定，并与相关国家政策无缝衔接。质量政策本质上有交叉领域的属性。它和很多政府部门的职责都有关系，譬如各政府部委及其所属机构。政府在制定质量政策过程中，应提高相关方对质量基础设施重要性的认知度，识别各自角色和责任，设计制定出基于需求的解决方案来实现进入国际市场、融入全球价值体系的目标。