网购食品安全法律责任制度与监管模式

朱琍

武昌工学院（武汉 430065）

根据《2017年度中国网络零售市场数据监测报告》，2017年全年中国网络零售市场突破7万亿元，食品电商总交易金额突破900亿元，成为网络交易市场重要的销售产品之一。这是由于近年来以京东、天猫为代表的电商平台迅速发展，越来越多的消费者选择网购来解决日常生活所需，尤其是食品类电商逐步发展，市场潜力巨大。但是巨大潜力伴随的是食品安全及运输过程中的监管问题。

为了保障广大网购消费者的身体健康与饮食安全，国家陆续出台了相应的法规法律，但网购出现的新情况新问题有很多，还需要在发展过程中逐步完善。国内外学者对相关问题有较为深入研究，为进一步完善相应规章制度起到一定借鉴作用，为后续提出有针对性的政策建议提供指导。

Carthy等[1]对全球食品安全所面临的问题、挑战和技术解决方案进行研究。Borch等[2]对欧洲1975—2013年的食品安全相关问题进行综述。Sun等[3]从食物系统的角度分析空气污染和食品安全的关系，并研究农业政策和能源政策对空气污染和食品安全的影响。Augustin等[4]对食品加工过程在食品和营养安全中的重要作用进行阐述。Naylor等[5]对全球生物柴油产量的增长对食品安全所造成的影响进行分析研究。Navaratne[6]通过研究包装技术来防止食物变质，保证食物安全。刘洁睿等[7]从法律视角对网购食品过程中出现的主要问题进行探讨，就如何充分发挥市场监管、优化交易环境提供了意见与建议。段威[8]在互联网视角下对网购食品安全问题进行研究，提出防控网购食品安全风险的对策措施。纪杰[9]从供应链视角探讨网购食品所引发的安全问题及监管困境，从行政、经济和社会3个层面考虑提出相应对策及建议。徐晓璇等[10]对食品购物网站的安全现状进行分析，指出影响购物网站食品安全的因素，提出质量控制的建议措施。欧雅姿[11]探讨中国网购食品安全监管存在问题，提出相应改进建议。王新茹[12]对网购食品的安全性进行分析。乔秋珍[13]思考中国网购食品现状、安全隐患和相应对策。

文献所作研究说明，网购食品安全的研究需要同时从安全法律责任制度和监管模式为出发点进行研究，进一步厘清责任区分，精确定位网购食品各个环节，为实际食品安全控制提供指导。

1 网购食品安全监管的要素

网购食品安全监管的要素有监管主体、监管对象和监管内容。监管主体主要为各级政府部门，包括食品安全委员会、国务院质量监督管理部门、国务院工商行政管理部门、国务院卫生行政管理部门、国家食品药品监督管理总局等。宏观层面上，网购食品交易中，网络食品经销商、第三方电商平台、食品行业组织和政府等为主体。所有这些主体在网购食品安全规范中都起着重要的作用。狭义上讲，网购食品监管主要是政府职能部门的责任。但是食品安全问题十分复杂，涉及多方面的因素，属于一个社会共治的问题，需要多方监管力量共同推动，才能形成有效的网购食品监管体系。总之，中国网购食品安全最主要的监管主体还是政府职能部门。

网购食品的监管对象包含电商平台的食品经销商和电商平台本身。网购食品交易的经销商可以进一步细分为两类：一类是食品企业，另一类是食品经营个体户。食品企业规模相对较大。根据食品供应链不同环节，食品企业又分为食品生产企业、渠道企业和零售企业。相对于食品生产企业和渠道企业而言，零售企业的食品来源复杂，信息真实度非常难追溯，为政府监管部门的监管重点。相对于食品经营企业，个体户只需要向电商平台缴纳一定的保证金即可进入平台经营。其具有规模小、门槛低的特征。这类经营个体户构成多样化，营销管理专业化程度低。经营场所可能是租赁的小作坊，没有达到相应的卫生标准，容易造成食品污染。进货渠道不正规等问题也可能引发食品安全问题。电商平台，也就是网络平台提供商，典型的有京东、天猫、苏宁易购等平台，此外，还有很多专门的食品电商平台。食品经营者通过电商平台展示其所售的各类商品。如果电商平台被木马、黑客侵入，其所有的交易信息都很容易丢失甚至被恶意篡改，另外经营者本身受到利益的诱惑也容易对平台有不法操作，由此造成的后果不堪设想。因此，电商平台也是网购食品安全监管的重要对象。

网购食品安全监管的内容有事前、事中和事后监管。当前职能部门在实施监管过程中主要强化事中和事后监管。事前监管通常意义上是指监管部门对食品经营者的经营资质在经营前进行审核的行政许可行为。主要审核是否有《营业执照》、是否配备食品安全管理员、从业人员是否都有健康证、经营场所和硬件设施是否取得经营许可。事中监管是指监管部门对已经开展经营的主体，检查其日常生产经营过程是否遵守相应法律法规。主要方式有日常巡查、专项抽查、建立黑名单制度等。事后监管是指监管部门对经营者发生食品安全问题或事故后的处理。主要的手段有下架问题食品、给予行政处罚、吊销营业执照，涉及违法犯罪的还要移送司法机关处理。

2 网购食品安全监管的模式

网购出现之前，传统的食品监管主要是由政府相关部门对各类食品进行抽检或者对商户进行实地检查。网购食品出现后，由于其食品生产销售很多没有实体，且网点分布非常散，政府相关部门对其监管面临很大的困难。很多网络食品经销商都是家庭作坊，政府职能部门无法实地核查。因此，传统的监管模式已经不能发挥应有的效能。为解决这一困境，探索采用“依网管网”“政企共治”等几种针对网络食品的监管新模式。

以网管网主要是通过网络将各方资源整合，通过网络来加强网购食品的安全监管力度。主要包含几项功能：一是通过互联网加大信息公开和共享程度。主要是由职能部门严格要求进入电商平台经营的企业和个体户公示经营许可证、顾客评价信息以及出现食品安全问题企业和个体户的黑名单。二是通过网络加强对食品生产制作的监督。可以在网购食品销售的源头加装摄像头，利用直播平台直播食品加工过程等对其实施监管。三是加强基于网络的投诉管理。根据实际情况建立统一的政府职能网络维权平台，开通以各类社交软件为载体的维权通道，形成网上投诉、线上搜集证据、线下调查处理、线上反馈的闭环模式。四是建立网络平台约束机制，督促电商平台对其线上商家的监督力度，将电商平台与食品经销商绑定在一起，如果发现食品经销商有相应问题，对电商平台进行相应处罚，倒逼电商平台出台措施，对签约食品经销商进行监管。

政企共治主要是加强合作，共同治理。包含政府职能部门之间的相互协调、政府职能部门与电商平台之间的相互协调。政府职能部门之间的协调包含食品药品监督管理部门与公检法、网信主管、司法、电信主管部门的联合行动，加强对网购食品经营的监督检查。职能部门与电商平台的合作主要是建立数据共享平台，依托网络对入驻电商平台的经销商资质进行审核，对食品安全相关的流程进行监管。

3 以网购外卖为例分析网购安全监管的问题及原因

作为网购食品的一种重要形式，网络订餐的发展非常迅猛，但发展中暴露出很多问题。厕所外卖、送餐员偷吃客人饭菜、送餐员辱骂报复等事件引起社会普遍关注。以中国北部某市某区作为案例对网络订餐的食品安全监管进行研究。

研究共设计调查问卷2份，选区某区网络外卖经营者和订餐消费者分别进行问卷调查。针对经营者，问卷包含6部分内容，分别为基本信息（了解餐饮业态、餐饮规模）、资质（了解经营者获取的相关资质）、网络食品发布（了解经营者网上食品发布方式、基本信息公示）、经营情况（了解日常经营及被举报情况）、自我评价（了解经营者对涉及的18项网络订餐安全工作自我评价）、职能部门监督情况。发放调查问卷587份，回收343份，有效问卷321份。共调查饭店58家、快餐店98家、熟食小店103家、饮品店32家、其他类型30家。分布情况见表1。

表1 调查外卖服务业分布情况

调查对象网络订餐收入占总收入的比例分别为：10%以下（含10%）157家，10%～30%（不含10%、含30%）89家，30%～50%（不含30%、含50%）68家，50%以上7家，占比如表2所示。

表2 调查对象网络销售收入占比

针对消费者的问卷调查主要包含5部分内容：个人基本情况（了解被调查者的基本情况）、网络订餐使用情况（了解对网络订餐的消费使用情况）、网络订餐安全（了解被调查者对网络订餐安全的看法）、网络订餐满意度（通过非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意5个等级表示）、职能部门监管情况（了解被调查者遇到纠纷向职能部门求助后的情况）。研究向消费者发放调查问卷600份，回收583份，有效问卷495份。

该区政府职能部门对网络餐饮管理的范畴主要有：行业管理（贯彻执行国家、市层面涉及网络食品方面的法律、法规、规章、政策等，并结合实际研究制定更为详细的适合该区的制度）；准入管理（把好准入环节关）；监督检查（依法依规检查各类经营主体，维护市场秩序）；信用管理（推进信息公示制度）；消费维权（建立健全消费维权体系）。

虽然该区在网购食品监管方面成效显著，积攒很多经验。经验主要有专业化类别划分和准入监管，依网管网、促进信用监管，建立大数据共享、促进协同化监管，常态化抽检、重点领域必检。但是由于网络订餐业发展迅猛，出现很多新情况新问题，政府职能部门对网购食品安全的监管仍存在问题。

一是网购外卖整体规范化程度低，难以有效监管。

一方面，很多网络外卖经营者的资质存在问题，尤其是其在电商平台的资质信息真实性不高。该区在以往几次大的检查中发现持有有效证件的经营者占比70%。主要问题有一证多店、异地多店、超范围经营、证件过期等。有些单位地址是假地址等。另一方面，由于互联网本身的跨地域、虚拟性等特点，该区很难掌握在其辖区网络外卖经营者的真实数量。由于竞争力度大，时开时关、游击式的移动，使得部分经营者游离于监管之外。根据对消费者的调查问卷可知监管部门到店检查的频次，如图1所示。

由图1可以看出，10%的经营者被检查的次数为零。不少经营者游离于组织之外。

图1 监管部门到店检查频次

二是食品打包过程监管难，安全难保障。

该区对网络食品经营者打包过程监管难主要体现在以下方面：1）一次性餐具的卫生安全情况把控难，很多经营者使用的一次性餐具不符合国家标准，会释放对人体有害的物质；2）很多经营者雇佣没有健康证的服务人员，使得食品安全存在很大隐患；3）消费者对一次性包装是否有合格标签不太关注，维权意识差。

三是食品快递环节监管难。

网络订餐和送餐存在很大的随机性，因此送餐人员和器具的卫生难以保证，更难以监管。主要体现在送餐人员的健康把控不足，送餐过程把控不足，送餐器具卫生状况难保障。

四是食品经营者超出能力供餐，容易导致卫生安全问题。

部分经营者为了追求利益最大化，超负荷供餐。食品质量打折扣，其自身监管很难顾及方方面面。过度供应还会导致部分餐具消毒不及时，菜品清洗不到位等问题，容易造成食物中毒。

通过分析存在的问题，主要有几方面原因：网络食品行业相关的法律法规还不完善，效果不是很好；政府职能部门监管对待网络食品行业尺度难把握；网络食品行业监管环节多；网络食品行业政府监管存在很大的信息不对称；网络食品行业监管行政资源协调不足；网络食品行业除政府监管之外的社会监管缺失。

4 网购食品安全监管的对策及建议

通过对网购食品安全监管的问题及原因进行分析，针对性地提出解决问题的对策及建议：不断完善法律法规，加大政策的指导力度。这就要求相关部门不断完善网络食品行业相关的法律法规体系，使得职能部门监管做到有法可依、有章可循。加强网络食品的行业标准化建设，加强政策扶持力度。各级政府应当对平台建设等给予有效指导，帮助并扶持其达到规范的标准。加大法律法规的宣传力度。虽然互联网的发展使得很多规章制度的获取非常方便，但是对于一些年龄大的经营者，其主动获取的愿望比较低。因此政府职能部门应当组织所有的食品经营者进行相关法律法规的知识考试，合格后才能准入。加强政企连管，实施科学监督。督促企业建立自身的企业标准，加强行业自律，与此同时，相关部门要抓住平台这个主体，实施有效监管。加强监管力量，打造专业监管团队。通过完善评估与激励机制，组建专业的食品监管团队，推动制度的有效实施。积极调动社会力量，参与到网购食品的监管中，补充政府职能监管的缺失。

5 结语

食品安全无小事。在网购食品安全监管中，政府职能部门是最主要的监管主体，除此之外还有行业组织、社会力量等一系列的监管主体。传统的监管模式已不能发挥应有效能，新时代环境下需要探索“依网管网”“政企共治”等几种针对网络食品的监管新模式。作为网购食品的一种重要形式，网络订餐的发展非常迅猛，但发展中暴露出很多问题，展现出政府职能部门对网购食品安全的监管的不足：网购外卖整体规范化程度低，难以有效监管；食品打包过程监管难，安全难保障；食品快递环节监管难；食品经营者超出能力供餐，容易导致卫生安全问题。为此，需要对症下药，从完善法律法规、加强网络食品的行业标准化建设、加大法律法规的宣传力度、加强政企连管，实施科学监督，加强监管力量，打造专业监管团队，积极调动社会力量参与监管。发挥网购食品安全的巨大潜力，服务于消费者生活。