坚持和完善人民代表大会制度的实践与思考

王建国

摘 要：1954年，人民代表大会制度在我国正式建立。六十多年来，内蒙古包头市实践并见证了人民代表大会制度坚持与发展、加强与改善、巩固与创新的历史进程。包头市人大常委会在贯彻人民代表大会制度、行使立法、监督职权等各方面都做了许多卓有成效的工作，进行了积极的探索，人大的地位日益凸显，人大的社会影响力日益提高。可以说，人民代表大会这一根本政治制度，在包头市经济政治建设中发挥着越来越重要的作用。作为一名区人大代表和人大工作者，我感到十分光荣和自豪。结合包头市九原区人大工作实际实践，谈我的一些认识和体会。

关键词：人民代表;实践;探索

一、初步实践与探索

九原区人大常委会在工作中，不断从理论上进行思考和探索，不断在实践中进行尝试和总结，主要做法如下：

1.在行使监督职权上努力作为，增强实效

一是抓重点，全力推动中心工作。紧紧围绕不同时期党委对全局工作的决策部署和确定的工作重点全力进行推动。比如，对交通干线周围环境整治、大气污染治理、新都市区基础建设、重点项目建设等进行了重点监督，提出了许多意见建议，起到了积极推动作用。二是抓热点，及时回应社会关切。对于群众反映强烈、社会关注度高的问题，通过调研、视察、听取专项工作报告予以推动。例如，小区物业管理、保障房建设及管理、学前教育及幼儿园建设、法院执行工作、检察院预防职务犯罪工作等等。三是抓“盲点”，努力促进社会和谐。所谓的“盲点”，就是距离中心工作远一点，党委政府一时关注不够、顾及不多，但与人民群众生产生活相关的领域和部门。常委会通过视察调研，倾听意见呼声，既体现组织的存在，弥补党政关心支持的不足，也推动解决工作中的困难问题。近年来，对残疾人事业、慈善事业、妇女儿童权益保障、出生缺陷预防、经纪人队伍建设、档案管理等进行了重点关注，提出建议，予以推动。

2.在方法和形式上积极实践，大胆探索

一是强化财政预算审查监督。由于区人大及财经委的不懈努力，预算监督管理得到了明显加强。规范了预算编制，预算有了完整的文本;推动了部门预算，全区所有的部门、单位实现了预算全覆盖;完善了预算监督程序，做到了财政预算有关内容提前报送审查，预算执行情况及时报送常委会工作机构，重大融资借贷活动及时提请人大常委会决定，审议意见认真研究处理。二是探索国家机关工作人员任命及任后监督方法。在工作中，我们通过法律知识考试、电子表决、就职发言、颁发任命书、面向国徽宣誓和赠送法律读本等形式的尝试，进一步规范了任命程序;通过年终述职、履职测评、人大网站公布述职报告和测评结果等方式的实践，加强了对任命干部的监督。三是优化结构，增强常委会机关活力。几年来，我们严把入口关、畅通出口关，优化了常委会机关的队伍年龄、知识结构。四是努力保障代表履职条件。经过我们努力争取，代表培训经费、活动经费和履职津贴都列入了财政预算;先后设立了人大网站、电子信息交流平台，使人大工作情况得到及时发布;创建了代表工作室、代表之家，为代表履职搭建了活动平台;建立了代表活动日、常委会组成人员联系代表、代表约见选民等制度，更加密切了代表与群众的联系。

二、认识和体会

1.自身强大最为关键

依法行使好人大各项职权，必须坚持搞好自身建设。首先要有一批热爱人大工作的领导干部。既要有强烈的责任意识，更要有做好人大工作的决心和能力。其次要有一批熟悉人大业务的工作人员。机关工作人员是常委会工作的具体执行者，其努力程度、工作态度、水平高低，很大程度上决定了人大常委会的工作水平和效果。除了把好入口关之外，常委会要创造条件，千方百计地提高机关干部的政治理论、业务水平和推进工作能力，加强与党政机关、司法机关的干部交流，避免人员的固化老化，激发工作的热情。第三要有必要的工作平台、资金支持等保障条件。如电子表决系统、代表活动之家，必要的活动经费等等。第四要优化常委会组成人员结构。应尽可能把具有法律、财政经济、建设规划等方面知识的“专才”充实到组成人员中。

2.监督始终是核心职权

人大常委会尽管有多项职权，目前看，最具操作性的应该是监督职权。基层人大通过监督“一府两院”的工作，通过监督提出意见，作出决定，有效地体现国家权力机关依法治国理政。监督的效果很大程度上决定于工作的扎实程度，必须抓好抓实监督过程中的各个环节。一是抓好选题，突出关键和重点。要把地区经济社会发展大局、人民群众关心关注的热点难点问题以及代表群众反映比较集中的焦点问题作为重点监督内容。二是調研要认真扎实，了解实情。经常组织人员学习相关法律政策，深入基层收集民意，听取社会各方面的意见，特别是要把最基层、最专业、最具代表性的意见吸纳进来。三是审议要充分准备，严把双关。把好“预审关”，凡是提交常委会审议的材料都要发挥主任会议的作用，认真预审，力争做到情况摸得清，问题找得准，审议效果好，建议针对性、指导性强。把好“发言关”，可指定重点发言人，提前准备好审议发言，提高审议质量。四是要持续跟踪，提高实效，要在实际工作中盯住不放，做到有始有终，不能只局限于文来文往。

3.公开是有效手段

公开不仅是人大工作接受代表和人民群众监督的需要，也是依靠社会力量，增加社会影响的必要方法。许多事一旦公开，被监督对象的态度就会转变。在工作中，我们借助人大网站、九原时讯、政务平台、手机短信，将人大工作情况最大程度上予以公开。一是公开工作计划。每年年初都要将年度工作计划安排，特别是监督计划通过各种形式向社会公开，方便代表、群众掌握了解全年工作内容，方便被监督单位部门提前进行准备。二是公开工作过程。坚持邀请人大代表列席常委会会议，敞开代表参与人大监督之门，扩大人大监督议事的公开程度;将各类会议上听取的专项工作报告、调研视察报告、代表述职报告，以及会后形成的会议纪要、常委会审议意见、决议决定和“一府两院”研究处理情况全部进行公开，及时发布人大常委会各类会议、活动、工作的动态信息，全方位接受监督。三是公开监督评价结果。人事任免和专项工作报告满意度测评实行电子表决，当场公布结果，网上公布“一府两院”工作人员履职测评结果，接受社会监督，彰显监督的刚性。四是公开代表和委员的信息。在九原人大网站公开代表的基本信息、代表履职情况;公开各委办工作职责、常委会领导分工以及对应的联系方式，设立代表履职公开栏，以方便群众的监督和联系。

4.上下联动，形成合力

加强人大系统上下联动，可以互通情况，扩大影响，形成工作的整体合力。在实践中，我们从以下三个方面入手：一是从市人大工作计划中，选择与九原区人大工作计划相同或相近的监督内容，统一部署，相互配合、合力完成，例如，对宗教活动场所管理情况的视察、对《社会治安管理条例》的执法检查，我们就尝试了市区两级人大共同监督的办法，实践证明，推动效果明显。二是区镇人大联合开展工作评议和代表述职、培训工作。将苏木镇人大对驻地区站所的评议与区人大对“一府两院”工作人员的履职测评结合起来，统筹开展市、区、镇三级人大代表的述职和培训活动。三是加强对基层人大工作的指导。制定了《关于加强苏木镇、街道人大工作的意见》;邀请苏木镇（街道）人大负责人参加常委会会议、视察调研活动、代表专业小组活动;帮助苏木镇人大开好年度例会;组织召开基层人大工作座谈会，加强学习交流，促进工作提高。

三、人大工作存在的问题及建议

1.关于人民代表大会制度的认识问题

目前，各个方面，特别是领导干部对人民代表大会制度的认识还不够，不善于通过人大这一政权机关实施党对国家和社会事务的领导，不善于通过人大制度来集中民智，凝聚共识，整合力量、治国理政。

要改变这种现状，首先要加强对各级领导的教育和培训，使领导干部真正认识到人民代表大会制度不只是人大系统的，而是国家的根本制度，全党全社会必须贯彻和遵从。坚持这一制度，仅靠人大系统是不够的，各级党委必须带头贯彻、认真执行、做出表率。建设社会主义法治国家的方略，从根本上说就是要坚持和发展人民代表大会制度。其次，人大自身也要树立信心、主动而为，理直气壮地行使宪法和法律赋予的职权，通过扎实有效的工作，赢得社会的尊重和认可。

2.关于提高监督实效的问题

近年来，监督工作虽然在形式、范围、内容等方面得到了一定的丰富和发展，但监督实效仍然不能满足群众的期盼，主要表现在：监督的力度不大，权威性不强;监督方式柔性有余、刚性不足，跟踪监督措施乏力。

提高监督实效，应该是当前基层人大工作的主要任务之一。要正确把握坚持党的领导和人大依法履职的关系，处理好与“一府两院”的监督和支持关系。要把监督的预防性、评判性和连续性结合起来，突出监督重点，改进监督方法，大胆尝试质询、特定问题调查等监督形式，完善跟踪机制，狠抓监督落实。对于不执行人大常委会的决议、决定和意见建议的单位和个人，对于有严重渎职行为的国家机关工作人员，应该及时进行问责，切实提高监督的权威性和实效性。

3.关于财政预算监督的问题

财政预算监督虽然取得了一些进展，但还存在不少问题，表现为：提交人代会审议的预算无法做到科学、合理、全面，会后还需要继续细化和完善;人代会时间短，预算审查时间不足，财经委人员缺乏，难以深入系统审查研究等。

要进一步提高预算监督的针对性、实效性和约束力，认真学习和大力宣传新修订的《预算法》，使各级政府自觉遵法守法，形成守法光荣、违法可耻的社会环境和舆论氛围。在方法上，应进一步加强人代会前预算的初审工作，保证预算编制质量;逐步实现人大财经委（工委）与财政部门预算收支数据信息联网，实时掌握政府收支活动。此外，上级人大要加大对区（縣）级预算监督工作的指导、支持力度。

4.关于重大事项决定权行使的问题

重大事项决定权普遍没有得到很好的运用和行使。除了现行体制因素外，一个重要的原因，就是没有可供操作的具体实施办法。建议上级人大尽快制定重大事项实施细则，明确重大事项的范围、提请程序、决定步骤以及违反后的行政责任、法律后果等，使基层人大在履职时有章可循。

5.关于人大常委会任免国家机关工作人员的问题

法律明确规定了人大常委会具有任免国家机关工作人员的职权。这不仅是干部任命的单纯程序安排，也意味着人大常委会可以对被提名任免对象进行必要的评判和审查。我认为，在调整选拔拟由人大常委会任命的干部时，应当在酝酿、推荐、提名等环节，更多地征求和听取同级人大的意见;在考核考察过程中吸纳人大常委会的成员参与;做出决定后及时和人大常委会沟通和通报有关情况。这对于把党管干部和人大常委会任命干部有机统一起来，有着重要的意义。另外，要将常委会任命干部的监督同党委的干部考核工作结合起来，作为任命干部考核、任用、提拔的一项重要依据。

6.关于区（县）人大常委会自身建设和物质保障问题

目前看，许多区县人大常委会机关存在人员偏少，年龄偏大，水平不高、知识面不宽、积极性不高、责任感不强的情况，造成了机关活力不强，出口不畅，人员老化。人大机关的内设机构不全，编制也较少，“一委一人”的现象普遍存在，致使许多工作无法深入开展。人大常委会组成人员中有的属于荣誉性安排，履职不够积极，影响人大常委会的整体水平。此外，有的地方代表大会的经费、培训经费、代表活动经费、代表履职津贴没有按标准列入预算，代表活动场所不足，这些都影响着正常工作开展和代表主体作用的充分发挥。

当前，应加强常委会机关建设，健全机构，优化结构，提高队伍素质，加强人员流动，特别是与党政干部的交流。要把好常委会领导、常委会组成人员的提名选举关，工作委员会负责人的任命关，确保能力素质适合工作要求，常委会领导及工作委员会负责人任职年龄可适当放宽，届中没到退休年龄不让其提前离职，确保工作的连续性和监督职能的有效发挥。应严格落实市委《关于进一步加强和改进人大工作的意见》精神，特别是关于人员、经费、阵地建设的要求，为进一步提高人大工作水平提供有力的物质保障。

坚持人民代表大会制度是一项长期的历史任务，人民代表大会制度的不断完善是一个渐进的历史进程。党的十八大、十九大及历次全会为人民代表大会制度的贯彻，提供了良好机遇。我们相信，在中国共产党的正确领导下，在全社会的大力支持下，在人大工作者的扎实努力下，人民代表大会制度一定会在地区经济社会和民主政治建设中发挥更大的作用。