乡村振兴战略的深度思考

彭传荣　刘梦圆

2017年，党的十九大提出了乡村振兴战略，将“三农”问题上升到国家战略层面。2018年，中共中央国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，对实施乡村振兴战略作出了具体的、长远的部署。

由于历史的原因，我国的城乡差距一直存在，严重影响着中华民族伟大复兴中国梦的实现。城乡间的巨大差距，体现在经济、政治、文化、医疗、教育、社会治理等各个方面。缩小城乡差距，建设社会主义新农村，必须实施乡村振兴战略，让农业强、农村美、农民富，要实现这一目标，任重而道远，需要著眼全局、统筹谋划、精准施策，以重点突破带动全域提升。通过对本市乡村近几年来的一些调查研究，提出三个方面的观点。

一、发展县域经济，充分发挥县市一级政府的引领作用

乡村振兴，生态宜居是关键。目前最需要解决的是完善基础设施，打造良好的生态环境。鉴于目前农村的财力，这些大多需要县市一级政府的投入。因而县市一级政府在乡村振兴战略中举足轻重。

1.县有着悠久的历史文化传承

《说文解字》曰：“天子畿内，县也。”其假借“寰”为州县的“县”。该名称始于春秋时期，绛县是晋国设置的第一个“县”，也是“天下第一县”。县最初设置在边疆之地，当时的秦、晋等诸侯大国把新兼并的地方设置为县。春秋后期，各国将县制推广到内地，渐渐地在边疆之地设郡，郡的面积比县大，但是地广人稀，所以地位要比县低。战国时期，边疆逐渐繁荣起来才在郡下设县，逐渐产生郡、县二级制。秦始皇统一六国建立秦王朝后，推行郡县制，正式确立郡、县二级制，全国分为36郡，这是县制正式设置的开端。隋唐以后，县相继隶属于府、州（郡），或军、监、厅。国民政府时期，县为道所辖，之后撤道制，直接隶属于省（特别行政区），再之后改隶属于行政督察区、直辖市或特别行政区。1949年以后，随着行政督察区名称的变更，隶属于专区（行政督察专区）、地区或地级行政区。目前，中国共有两千八百多个县。县与县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、林区、特区一道，作为“县级行政区”，是中国法定的二级行政区，由地级行政区代为管辖，或由省、直辖市、自治区直辖。

今天的很多县已变成了市，但即使成为市，也是县级市，担负着县一级的行政功能，必须肩负乡村振兴的历史使命。

2.县市政府在乡村振兴战略中的历史使命

一是顶层设计与乡村振兴的桥梁作用。2019年《政府工作报告》指出“扎实推进乡村建设，科学编制建设规划，大力改善生产生活条件。加快实施农村饮水安全巩固提升工程，今明两年要解决好饮水困难人口的饮水安全问题，提高6000万农村人口供水保障水平。完成新一轮农村电网升级改造。因地制宜开展农村人居环境整治，推进“厕所革命”、垃圾污水治理，建设美丽乡村”。农村基础设施建设，一方面是交通、电力、医疗卫生、文化体育等与城市一样的公共服务，另一方面是农田水利的基本建设。两方面都需要政府财政的大力支撑。如何保证资金到位，保证资金落到实处，将每一项基础设施建设好、管理好，县市一级政府在其间必须做好上下联动的桥梁作用。

二是落实县市级政府在乡村振兴中的主体责任。我国目前的现状是县市一级政府应该是乡村（包括乡镇）主要管理者，要担负起乡村振兴的主体责任。2019年12月20日，中央农村工作会议在北京召开，会议列出了“三农”领域8项补短板任务：加大农村基础设施建设力度、提高农村供水保障水平、扎实搞好农村人居环境整治、提高农村教育质量、加强农村基层医疗卫生服务、加强农村社会保障、改善乡村公共文化服务、治理农村生态环境突出问题。这些目标任务的完成，首先是中央的统一领导，然后是县市一级政府主体责任的落实。

三是充分做好平衡工作，发挥杠杆作用。由于历史的原因造成的二元结构，中国的“三农”现状是农业效益低、工农差距日益扩大、农村发展慢、城乡差距日益扩大、农民收入少、阶层差距日益扩大。国家对农村的资金投入不可能在短期内解决历史遗留的全部问题。平衡作用应表现为在补短板的过程中分轻重缓急，优先解决最贫困地区，优先解决农民最迫切解决的问题。杠杆作用体现在以国家财力为主导，充分调动社会各组织、企业、个人的力量，共同建设美丽乡村。

二、深化土地制度改革，激活农村土地市场

乡村振兴需要国家的投入，同时要充分调动农民的积极性。农民最关心的是土地政策，纵观历次土地制度改革，都使农村发生了显著改变。实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革是非常关键的一环。

1.保护耕地，用活耕地

我国的耕地保护红线为18亿亩，虽然受工业化、城市化的冲击，但耕地保护红线一直坚守较好。在坚守红线的大背景下如何激活农村土地市场是政府和理论界一直关注的课题。

1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》，第一次让农民成为土地的主人，联产承包责任制经历了曲折的历程，最终调动了广大农民的积极性，让长期处于缺粮挨饿的国人第一次填饱了肚子，解决了10亿中国人吃饭的问题。随着市场经济体制的逐步完善，工业化进程的加快，很多农民离开土地，进城务工，导致耕地闲置，且农民负担逐年增加，在耕地里讨生活入不敷出，“三农”问题日益凸现。所以，2009年中央一号文件《促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，进一步激活了农村土地市场，又一次让农村发生了巨大变化。进入新时代，如何进一步盘活耕地，让广大农民受益，必须深化土地制度改革，进一步完善土地流转和规模经营的相关制度。

一是更严格地守住耕地红线，保证农业的根本。在守住红线的同时，制定农产品价格保护制度，保证粮食安全。在此前提下，放宽对耕地的经营形式和模式。二是加大国家对农业的科技投入，逐步实现农业现代化。在管理上成立各种企业性质的合作社，引入企业的管理方式，注入市场的活力，最大化地发挥耕地的作用。三是让耕地休养生息，间歇性耕作，国家补贴休养期的耕地，提高地力，提高单位生产力。

2.城乡互动，让宅基地进入市场

农村宅基地是农民的生存之所，苦心经营的安乐窝受打工潮的影响而有许多闲置。城市的房产可以进入市场，农村宅基地在目前情况下没有激活，既浪费资源，又让农民无可奈何。宅基地一般经几代人的经营，多数是交通便利、环境优美、气候宜人。有条件的可建成民宿，单门独户的可经营为休闲养生娱乐之处。根据各自经济实力，可采取多种灵活的经营方式。

一是农民自主經营，相对较富裕的农民自建，能吸引城里人到此休闲。二是城乡联合，农民和市民共同开发。三是吸引外部资金，建成较为高档的休闲场所。无论何种方式，关键在于如何办证，也就是国家的规定如何更适应农村的发展，有利于农民的增收。

3.农业经营性建设用地，城乡同地同价

农业经营性建设用地主要用于涉农项目，不可能与城市的天价土地同日而语。我们既要面对现实，又要出台相关政策，逐步缩小差距，最终达到同地同价，因为土地是不可再生资源。中国的任何一块土地都和公民一样，应该享受平等的待遇。

三、推进城市化进程，建立以工辅农的长效机制

实施乡村振兴战略是全国一盘棋的部署，是要补齐“三农”短板，改变农村落后城市的局面。在“三农”问题中，农业生产不是主要问题。从1978年改革开放到现在，我国农业生产平均每年的增长速度达到了5.7%，这个速度是相当高的。重点在于基础设施的落后和农民收入增长缓慢，能够长期保证农民收入得到改善的途径就是减少农民数量，推进城市化进程。

1.农村土地流转，农业规模经营，农民进城

自2009年中央一号文件提出农村土地流转，农业适当规模经营以来，广大农村就如何使用承包地，如何使农业适度规模经营作了深入的、大量的工作，农村也因此发生了很大变化。但几千年的农民植根土地的情结很难一次性解决，守着自己的一亩三分地，作为最后的根据地养家糊口仍然是农民的心理平衡。目前的现状仍然一家一户的小农生产在农村占主导地位。

让农民放弃土地，要想办法使农民有农业以外的其它收入，唯一的办法是到城市就业。所以今后一段时间要进一步完善土地流转制度，提高规模经营的效率。一方面农民土地流转以后有一定的收益，一方面外出务工有相应的工资福利。只有这些制度完善了，农民才能放心地走出去。

2.建立县城中心，发展特色小镇，农民就近就业

县域经济的发展直接关系到乡村振兴的战略实施，而目前的县域经济状况令人堪忧，很多县市一级在负债运行。因此，发展壮大县域经济，建立以县城为中心的小城镇建设很有必要。农民到城里居住，到城里购房最多的还是县城。建立县城中心可以采取多种途径，大型企业，包括国企进驻可以激活县域经济，文化体育设施，医疗卫生布局应该向下延伸，甚至大学可在县城设立分校，很多发达国家的经验值得借鉴。

另外，很多乡镇有悠久的历史文化传统和丰富的自然特色，可根据其长处建立特色小镇。如我市的刘家场、陈店、沙道观工业基础较好，洈水、卸甲坪有人工和天然的旅游资源，王家桥、八宝有享誉全国的特色农业。以县市为中心进行布局，一是各具优势，取长补短，共建美好家园，二是大力发展二、三产业，让农民就近就业，既有收入，又解决留守儿童、空巢老人等一些后顾之忧。

3.加速城市化，以工农辅农，完善体制机制

据有关数据统计，我国的城市化率已超过60%，但和同等的发展中国家相比仍然有很大差距，和发达国家城市化率90%以上相比，差距更大。所以，城市化发展的空间很大。只有加速城市化的发展，才能更好地推动经济发展，增强国力，有更强的经济实力来优先辅助农业农村，也可以让更多农民离开一亩三分地，让农村土地收益相对提高。

城市的发展，必然带动二、三产业的兴盛。改革开放的大门首先是从农村打开的，应该说城市的变化更大，中国成为世界第二大经济体，主要来自于城市的发展，二、三产业的巨大贡献。在国家的经济建设最初的艰难时期，农村作出了巨大的贡献和牺牲，现在是城市回馈农村、工业辅助农业、市民帮扶农民的时候了。

我们今天提到的农村农业优先发展，不能只停留在口号上。虽然国家在粮食、棉花、养殖等方面对农村有相应补贴，但仍然需要规范和完善。一是补贴比例小而杂，并且各地情况不同，标准不一。二是治标不治本，对农村的人才建设、制度建设达不到城市管理的标准。以工辅农既要有政府行为，又要融入市场机制，既要顶层设计，又需要基层科学实施。

党的十九届四中全会提出了要在本世纪中叶全面实现国家治理体系和治理能力现代化。乡村振兴是国家战略，治理体系的完善，治理能力的提高，直接关系到战略的成败。完善以工辅农的体系，建立以工辅农的长效机制，逐步缩小城乡差距，才能最终实现中国梦，让人民享受美好幸福的生活，农民和市民共享改革开放的红利，全国一盘棋，共同建设社会主义现代化强国。

作者简介：

彭传荣，中共松滋市委党校校务委员。

刘梦圆，中共松滋市委党校理论教员。