国内生活垃圾焚烧不同模式监管成本分析及监管建议

(西安市环境卫生科学研究所 陕西 西安 710061)

一、生活垃圾焚烧监管的现状

近年来，随着国民经济的发展，无害化处理技术的进步，越来越多的城市开始以焚烧处理代替卫生填埋作为生活垃圾无害化处理的主要方式。相比生活垃圾卫生填埋，焚烧具有更好的减量化、无害化、资源化效果，但对行政主管部门监管工作的广度和深度都提出了更高的要求[1]。现实中，生活垃圾无害化处理的行政主管部门限于人员编制数量、技术储备能力、硬件设备等多种因素的制约，很难高质量地完成垃圾焚烧监管日益增加的工作，因此，随着“放管服”改革的进一步深入，越来越多城市的行政主管部门开始以委托第三方机构监管的方式对生活垃圾焚烧项目运行进行高水平的监管与评价。

与此同时，因为委托第三方监管需要耗费大量的财政资金，国内有许多城市在财政经费不足的情况下，只能由行政主管部门直接监管生活垃圾焚烧项目。另外，由于生活垃圾焚烧监管工作涉及到大量复杂细致的工作往往缺乏财政支付依据，无法拨付相应的财政经费，进一步加剧监管经费的不足，导致我国有些城市的焚烧发电厂仍单纯采用派驻监管人员现场监管的模式，只能进行简单的巡查工作，监管效果难以保证。

二、生活垃圾焚烧第三方监管的成本及特点

经查询中国政府采购网(中国政府购买服务信息平台)近年来的生活垃圾焚烧项目第三方监管中标记录，目前已经有多座城市针对生活垃圾焚烧采购了第三方运行监管服务，服务的内容基本涵盖计量监管、技术监管、运营安全监管、环保达标监管等内容。

北京市朝阳区城市管理委员会为北京高安屯垃圾焚烧发电厂(设计日处理能力1600吨)、朝阳生活垃圾综合处理厂焚烧中心(设计日处理能力1800吨)及辖区内两座粪便处理站(设计日处理能力总计1400吨)进行第三方监管招标，中标金额为200万元/年，对监管工作的内容及频次做出了详细的规定。

亳州市生活垃圾焚烧发电厂日处理生活垃圾1200吨，毫州市城管局为焚烧发电厂进行第三方监管服务采购的预算为200万元/年，预算包含对毫州市生活垃圾填埋场渗滤液处理站的监管经费。

昆山市环境卫生管理处为昆山鹿城垃圾焚烧发电厂进行第三方监管服务项目招标，中标金额为540万元/年，该发电厂日处理生活垃圾2050吨，招标内容中除了常规的监管项目外，还包含信息化监管和监督性环境监测。

绍兴市循环生态产业园垃圾焚烧厂(一期日处理2250吨，二期日处理2000吨)、餐厨垃圾处理厂(设计日处理200吨)项目的第三方监管中标方与昆山鹿城的中标方是同一家单位，中标金额为三年服务期775万元。

上海市松江区市容环境卫生管理中心为焚烧厂垃圾计量单独进行了第三方监管服务的招标，采购金额为28.5万元。

经统计以上中标案例，第三方监管基本都涵盖了《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》(CJJ/T212-2015)中要求的内容，部分发达地区已经将信息化监管作为第三方监管的亮点，但目前国内生活垃圾焚烧第三方监管仍处于行业初创期与成长期之间的中间阶段，监管工作的单价差异仍然很大，监管行业的龙头企业尚未形成。相比垃圾焚烧企业的规模及影响力，第三方监管企业在话语权及技术方面并不占优势，因此，行政主管部门在引入第三方监管时，应科学分析、正确认识其利弊，采取循序渐进的方式，以“建机制、强队伍、重结果”为原则，积极稳妥地推进相关工作，并采取有效措施增加垃圾焚烧监管企业的权威，防止垃圾焚烧企业既当运动员又当裁判员，对监管形成干扰，破坏监管工作的公正性与权威性。

三、行政主管部门直接监管的成本及特点

除了委托第三方专业机构对生活垃圾焚烧项目进行监管外，行政主管部门还可以对项目进行直接监管。与委托第三方相比，直接监管具有监管范围广，结果反馈快的优点，此外，行政主管部门的直接监管相较第三方企业监管天然具有权威性，对焚烧企业的约束力也远高于第三方监管，可以有效地保证监管工作的执行深度。避免监管工作受到被监管焚烧企业的影响或干扰。但直接监管的方式容易混淆行政管理职能与政府监督职能，且很难适应焚烧工作持续的技术进步，无法实现现代意义上的有效监管[2]。

成本方面，与委托第三方监管动辄几百万的花费相比，直接监管的成本非常低，行政主管部门只需在监管工作的各个重点环节做出针对性的监管手段，如计量监管和运营安全监管可以通过聘用驻场人员实现，也可以通过远程信息化手段保证对焚烧企业的实时动态监管；技术监管及环保达标监管可以委托专业的环境监测机构完成，除了必要的人员补贴、交通补贴及环保指标监测的委托费用外，并不会产生更多的额外费用。

以设计处理能力2000t-3000t/天的生活垃圾焚烧厂计算，如果采用直接监管，仅需要聘用驻场人员2-3名，对应人工成本约为24-36万元，环保指标每月检测1-2次，每次花费约为1-2万元，每年为12-24万元，再加上其他不可预见费用，财政费用每年仅需承担40-60万元即可达成监管目标，远低于目前第三方监管的中标价格。

四、分层监管的成本及特点

分层监管适用于国内部分大中城市，这些城市生活垃圾量大，辖区内往往有多座生活垃圾焚烧厂，对应承担监管工作的第三方机构较多，行政主管部门如果直接面对多个第三方监管机构，很难平衡处理细致繁杂的监督工作与本身承担的管理职能。

大中城市的生活垃圾无害化处理行政主管部门在编制上一般都存在很专业的下属机构，如北京市城市管理委员会下属事业单位北京市环境卫生设计科学研究所，广州市城市管理和综合执法局下属事业单位广州市城市管理技术研究中心，成都市城市管理委员会下属成都市城市环境管理科学研究院等。这些城市的行政主管部门下属事业单位机构均具有很好的专业人才储备、专业硬件设备以及专业技术能力，理论上可以为监管工作提供高水平的专业参考意见及技术支撑。

有条件的大中城市的生活垃圾监管可以采用委托第三方监管+授权下属单位监督的方式，在行政主管部门及第三方机构之间设置由下属专业机构承担专门的监督责任，这种形式可以有效地减轻行政主管部门的管理压力，行政主管部门只需要负责行政管理职能，保证监管工作的经费落实，下属机构负责对第三方机构的监管资料及监管工作进行审核，并对监管效果进行评价，相较单一的委托第三方监管与政府行政主管部门直接监管，这种第三方监管+下属单位监督的分层监管方式更加科学有效。

分层监管方式的成本相较直接监管及第三方监管增加不多，大中城市的财政收入足以支撑，但通过分层监管，可以很好地达到监管效果+成本的平衡。

五、建议

随着垃圾焚烧产业化、市场化程度的进一步深入，对垃圾焚烧企业的深度监管任务必然越来越重，行政主管部门应该考虑现实条件，充分衡量监管成本，把握监管工作的深度与广度，保证达到良好的监管效果。

委托第三方监管虽然可以更加灵活地调整人力、物力资源，但也要清醒地认识到，第三方监管只能作为监管的辅助手段，是政府监管的有益补充，不能替代政府行政部门的监管主体地位[3]，并且，行政主管部门要采取多种措施避免第三方机构成为监管体系中的薄弱环节[4]，要对承担监管任务的第三方机构进行严格的监督。

由行政主管部门进行直接监管，可以做到更好地节约成本，但也要“因城定策”，有些城市因为人员编制、技术储备、硬件设备等多种因素制约，监管效果可能达不到预期。此外，行政主管部门要通过积极手段，分清行政管理职能与政府监督职能的边界，保证监管工作具有相对的独立性，提高监管成效。

有条件的大中城市可以采用第三方监管+下属单位监督的分层监管方式，能够无缝衔接地解决行政管理、第三方监管、监管效果监督的问题，监管工作也可以达到很好的效果。

综上，建议有条件的大中城市采用分层监管；其它城市可以委托第三方专业机构进行监管工作，并对第三方机构进行严格的考核和监督。