新医改背景下广东省民营医院发展模式及其政策规制研究——以资本性质划分的视角

高 翔 冯皓锦 许宇森

(广州医科大学 广东 广州 511436)

一、按资本性质划分的民营医院

现有民营医院按资本性质可以划分为公私合营模式、中外合资模式与企业投资模式。

(一)公私合营的民营医院

该模式是以提供公共医疗卫生服务为目的将政府与私立医疗机构拥有的各种合作资源整合起来，建立的服务于公众卫生健康的合作模式[1]。

典型代表医院有汕头潮南民生医院等。该模式的优势是能够结合公私双方各自的资源，达到资源的互补及利用，较为快速地促进医院发展。

(二)中外合资的民营医院

“中外合资、合作医疗机构是指外国医疗机构、公司、企业和其他经济组织，……，与中国的医疗机构、公司、企业和其他经济组织以合资或者合作形式设立的医疗机构。”[2]

典型代表医院有顺德和平外科医院等。该模式的优势是本国民营医院可以接触、引进外国先进医疗技术、经营理念。

(三)企业投资的民营医院

企业投资的民营医院是指由一个或多个民营企业为了在民营医院的投资经营活动中赚取利润而投资开办的民营医院。

典型代表医院有东莞东华医院等。该模式的优势是民营医院可以利用社会中企业的投入资金对医院进行管理经营，促进医院自身的发展。

二、按资本性质分类的模式存在问题

(一)公私合营模式民营医疗机构存在的问题

公私界限不分明。公私合营虽能将政府部门与私立医疗机构拥有的不同合作资源以创新的方式整合起来，促进民营医院的发展。但在这其中，医院产权，管理等方面的权利划分较为模糊，可能导致民营医院经营、管理、监督等方面出现缺失或冗杂。

(二)中外合资模式民营医疗机构存在的问题

1.税务压力较大。该模式下的民营医院既得不到国家的财政补助，又要承担纳税的义务，税务负担较大。相当于公立医院，中外合资模式下的民营医院不仅没有国家补贴还要承担税收，因此有相当一部分经营状况堪忧。

2.其举办的专科医院难以形成较好的利润。中外合资的专科医院以门诊为主，主要集中在发达地区，收费高，难以形成规模经济而产生较好的利润。

(三)企业投资模式民营医疗机构存在的问题

1.企业投资空间逐渐缩减。目前我国医疗服务市场主要分为基础和高端服务市场。但因为公立医院的品牌效应在高端医疗服务市场中也占据绝大多数的市场份额，给民营医院带去了巨大的竞争压力。[3]

2.投资者缺乏长期经营的理念。部分投资者眼光较为短浅，缺少长期投资的意识，急功近利，采用非正常手段来获取利益，损害医院的社会信誉。

三、现有政策述评与评价

(一)现有政策述评

1.中央政策

企业投资模式：2010年，《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》：“鼓励和引导社会资本举办医疗机构，有利于增加医疗卫生资源，……，消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，促进非公立医疗机构持续健康发展。”

公私合营模式：2014年，《关于印发2014卫生计生工作要点的通知》：“鼓励社会资本以多种形式参与公立医院改制重组，持续提高社会办医的管理水平和质量。”

中外合资模式：2014年，《关于加快发展社会办医的若干意见》：“进一步放宽境外资本在内地设立独资医院的范围，……，合理设定中外合资、合作医疗机构境外资本股权比例要求，并将审批权限下放到省级。”

2.广东省政策

企业投资模式：2009年，《关于加快广东省民营医疗机构发展的意见》：“坚持多种形式、多种渠道投资发展医药卫生事业；按照‘平等、公平、规范、有序’的原则，消除影响社会资源投向医疗卫生事业的体制机制障碍。”

中外合资模式：2010年，《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》：“境外资本既可举办营利性医疗机构，也可以举办非营利性医疗机构。鼓励境外资本在我国中西部地区举办医疗机构。”

公私合营模式：2016年，《广东省医师多点执业管理办法》：“多点执业医师应当根据协议，合理安排在各执业地点的执业时间，确保医疗质量和医疗安全。”

(二)现有政策评价

综合上述政府措施，政府主要从降低社会资本进入医疗市场的门槛，医师多点执业，鼓励社会资本举办或参与医疗机构等方面入手，但未对各具体模式下的民营医院做出详细的规制。如公私合营下的民营医院公私界限该如何划分，中外合资下的民营医院股权比例如何规定，企业投资下的民营医院如何提高社会形象等问题均未做详细规定。

四、按资本性质分类的模式存在的政策性问题及相应解决方案

(一)按资本性质分类的模式存在的政策性问题

1.缺少对该类模式医院在权限划分等方面划分标准的政策性规定

该分类模式下，三种模式有共同点也有不同点。共同点是都有社会资本参与进来，不同点是社会资本在各子模式下占比不同。针对这样的情况，政府并未对在不同模式下公私、中外在相应的医疗机构中允许占比的比例做出相应的规定。

2.缺少对该类模式医院社会责任的相应引导

该类模式的医院有社会资本参与进来，因为历史遗留等方面的问题，自然已经在社会形成了一定的负面影响。加强社会责任，提高社会形象是该类医院的一大目标，但政府政策中对社会责任这一方面的引导较少，需尽快完善。

(二)政策性解决方案

1.公私合营模式

(1)充分肯定民营医院的作用，确立其地位。

民办医院是我国医疗服务体系中重要的一大组成部分，对民营医院进行充分肯定，确立其地位，不仅能更好地适应不断变化的各层次人民的医疗服务需求，也有利于减轻政府的办医压力[4]。故此，各级政府应重视民营医院发展，并加强部门间的沟通协调,确立民营医院在当地医疗服务体系中的地位，并出台实质性的鼓励和扶持政策。

(2)明确公私界限。

医院的出资形式、经营性质、股权由各投资方自行协定，但应支持社会资本控股。对于医疗器械、人才、医保等方面给予鼓励的政策。如应经过相关卫生管理部门批准之后，才可将相关医疗人才或器械投入至医院中。

建立现代医院制度，实行股份制，公立医院可以以人力资源、管理技术等资源作为股份进入公私合营医院，使公私合营模式医院建立较为完善的法人治理机制[5]。

2.中外合资模式

(1)减轻中外合资办医疗机构税收负担

适当减轻税赋，完善并落实中外合资办医疗机构的税收优惠政策，给予适当的税收政策倾斜，以利于其成长发展。

政府应考虑医疗服务的特殊以及民营医院投资回报周期等实际情况，在税种和税率上做进一步调整，对当地医疗卫生事业发展具有重要意义的民营医院给予税收上的政策扶持。对民营医院 25%的企业所得税进行下调，参照高新企业按不高于15%所得税率征收。

3.企业投资模式

(1)政府出台相应政策鼓励医院长期经营及塑造自身文化

政府应鼓励医院建立合理的战略规划并支持医院营造自身特有的医院文化。首先从医院内部自身入手，建立完善的管理体制。从人才管理、服务质量、质量监督等方面入手，不断完善医院内部的管理体制，理清各种职务与责任关系，保障医院的长远发展。医院文化可以主要从以下方面入手：诚信经营、以人为本、科技创新等来形成特色，产生品牌效应。

(2)引导医院坚持参与公益事业，强化社会责任。

民营医院应优先考虑社会责任，再考虑营利的问题。政府应出台相应政策引导民营企业投资创办公益性、富有社会责任的民营医院。民营医院只有通过承当社会责任来打响自身声誉，从而使更多的患者主动到本院就医，实现营利。鼓励民营医疗机构加强社区医疗卫生知识宣传力度，只有着力于社会公益事业，才能有效提高医院在社会美誉度，在被社会认可之后，医院才能够有效提高其收益。