地方政府视阈下的营商环境建设研究

唐志浩

(西华大学经济学院 四川 成都 610000)

一、营商环境的认识

营商环境是世界银行最先提出的概念，是指企业整个活动过程的各种周围环境和条件的总和。体现了一个国家或地区的企业的生存环境，这个环境包括政治、经济、社会、法律等多方面的因素。从2003年开始到现在，世界银行已经公布了15个营商环境年度报告，该报告主要通过对全球各经济体构建一系列统一的关于营商环境的指标然后对其进行评估，基于评估结果对各经济体每一年度的营商环境进行排位，该报告体现了一个国家或地区的企业的生存环境，这个环境包括政治、经济、社会、法律等多方面的要素，该报告对世界各国的招商引资、经济发展都将产生较大的影响。目前为止，该系列报告的评估对象已包含190个国家和地区，采用11一级指标43个二级指标作为评价标准，其中，11个指标分别是开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管。[1]世界银行的营商环境评价体系和结果不仅促进世界各国不断采取措施优化本国的营商环境，并且也为投资主体提供了举足轻重的决策信息，意义重大。为了更好更快地改善本国或本地区的营商环境，提高本国或本地区的营商环境在世行评价体系中的排位，世界上很多国家和地区都立足于本地实际，纷纷地建立起了自己的营商环境评级体系。在2018年的8月，在部分借鉴世行营商环境评级指标的基础上，我国初步构建了符合我国实际的营商环境评价体系，该体系包括企业生命周期、城市投资吸引力、城市高质量发展水平三个维度和23个一级指标，该体系首先在国内部分城市试行，再逐步推广至全国，该体系的出现将推动我国在优化营商环境上出台更多有效的举措。

二、地方政府在建设营商环境过程中的问题分析

近几年，我国采取了大量措施促进我国营商环境的建设，各地政府也是积极响应国家号召，不断着力优化本地营商环境，使得我国的营商环境有了很大的提升，从直观的数据上来看，我国在世界银行的营商环境排名已经从2017年的78位上升到2019年的31位，连续两年被评为全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。[2]不过，这个排名仅仅以上海和北京作为样本城市，[3]我国其他地区的营商环境建设还有较大的提升空间，尤其是地方政府在建设本地营商环境的过程中还存在相当问题。

(一)政府职能转变不彻底

回顾中国经济发展历程，我们可以发现，我国经济发展最大的特点就是政府驱动。政府在过去的经济发展的过程中发挥着无可替代的作用，贯穿始终，无论是招商引资还是在营商环境的建设中。政府主导经济发展，这在计划经济时代、改革开放初期是大有必要的，那时市场经济还不完善，通过政府驱动，可以集中力量办大事，更好地配置资源，从而快速地促进经济发展，获得巨大的成功，为未来的经济发展打下厚实的基础。但在市场经济已经高度发达的今天，过去的资源配置方式显然不再符合今天的经济发展需要了。今天，市场在资源配置中起决定性作用，如果政府不积极转变职能，还像以前一样强力地参与到微观经济活动之中，那将混乱政府与市场之间的关系，政府与市场的作用都将得不到充分发挥。由于两者之间的关系没有处理好，本来仅仅依靠市场就能处理好的问题，政府要强行介入，给企业增加更多的负担、成本，加上长期以来的政府主导而由此产生的官本位思想导致官僚主义在政府生根发芽，致使政府的服务意识不易得到彻底地改变，这些都将对地方营商环境的建设有着巨大的消极作用。

(二)地方关键领导人变动导致营商环境不稳定

一个好的营商环境一定要满足一个条件，那就是在这个环境里，在合法的前提下，企业可以利用政府提供的一切资源条件，专心致志、安心踏实地经营企业，企业不会有任何来自于政府的非企业经营性问题忧虑。而我国大多数地方的营商环境都不能保证这一点，这与当前的干部考核机制和政绩考核标准不无关系。从职责来看，地方政府领导的职责最重要之一就是带领当地经济快速发展，提高人民生活水平；从需求来看，地方政府关键领导想要升迁，那就一定要在当地做出成绩，而当前的干部考核机制和政绩考核标准很大程度上与当地的经济发展有关，经济发展越快，该地方政府领导升迁可能性就更大，因此，地方政府领导上任后往往就会制定新的发展发向，加快速度招商引资，出台很多优惠政策鼓励经济发展，在营商环境的建设过程中，急功近利。当下一任地方政府领导上任后，如果没有一个营商环境长效机制可保证营商环境建设的常态化、持续化、稳固化，新上任领导很可能会出于发展思路差异、个人新政绩、塑造新权威、前后任官场潜规则等多种因素的考虑，尤其是在前任领导有瑕疵地离职的情况下，会否定或者改变之前的做法，很多企业之前得到的优惠条件将会落空。毫无疑问，这样将大大影响当地的营商环境建设，甚至给当地企业带来致命的灾难。

(三)“互联网+政务服务”有待提高

在企业的发展过程中，企业不可避免地要和税务局、工商局、消防部门、安监局、发改委、环保局、人社局、工信局、公安局等若干政府职能部门产生联系，而最令企业焦头烂额的，就是要在规定的期限之内要去到多个部门办好规定的手续。营商环境建设存在“木桶效应”，任何一个职能部门的不配合与推诿都会形成营商环境建设的“肠梗阻”，阻碍下一环节的进行，给企业造成不好体验，影响该地区的营商环境建设。[4]所以，对于改善营商环境而言，加强各政府职能部门的信息互联互通建设、精简审批程序尤为重要，可以大幅度提高审批效率，节约企业成本，进一步激发企业活力。而当前我们很多地方政府的“互联网+政务服务”的建设还不够完善，还存在一些职能部门没有实现信息互联互通的现象，所以还不能为当地的企业提供便捷的审批服务，这是阻碍营商环境建设的又一大问题。

三、地方政府改善营商环境的对策分析

(一)转变政府职能，提高政府服务意识

当前，我国地方政府在推进营商环境改善过程中依然存在“越位”与“缺位”现象，要打造高质量的营商环境，科学划定好政府与市场的边界、正确处理好政府与市场的关系是关键。首先，要转变政府职能，依靠政府职能转变弥补市场缺陷和提供公共服务，充分发挥出市场在资源配置中的决定性作用，要让政府切实站好市场经济的“安保岗”，政府要积极主动建立健全一套有力的自我管束机制，合理有效地限制政府的监管权限和监管欲望，真正做到“无事不登堂”。除了合理限制自身权力以外，政府还应当主动科学放权，通过构建一套有实际作用的外部监督与制衡机制将权利归还给社会与企业。除此之外，政府还要切实提高自身服务意识，坚持“放管服”改革，打造出令企业满意的服务型政府。而且要主动作为，全面深化“放管服”改革切忌形式主义，要勇于找出改革过程中的问题，坚持问题导向，结合本地实际情况，积极探索解决措施并及时采取，要注重改革质量效益与企业感受，全面提高政府服务能力，释放市场主体活力，充分发挥政府与市场的作用，构建“亲、清”的新型政商关系。

(二)加强营商环境的法律、制度建设

前文提到，地方政府关键领导的更替会使得新上任领导很可能会出于发展思路差异、个人新政绩、塑造新权威、前后任官场潜规则等多种因素的考虑，尤其是在前任领导有瑕疵地离职的情况下，会否定或者改变之前的做法，由此阻碍当地的营商环境建设。因此，良好营商环境的建设需要更多采取法律手段，用法律和制度这种稳固、不以人的意志为转移、可预期的规则取代受权利人偏好影响的制度，减少行政机构的自由裁量空间。[5]一方面，要高度警惕地方政府关键领导人的频繁变动，优化干部考核机制和政绩考核标准，完善地方领导更换机制，在更换地方政府关键领导人的时候，务必严格落实各项规章制度，切实做到依规依制换人。另一方面，要加强营商环境的法制化建设，将地方产业发展规划、招商引资优惠政策等关系企业经营的诸多事项通过法律法规的形式固定下来，确保政策的延续性、稳定性，防范人变政策变，为市场主体提供舒心放心的营商环境。

(三)构建智慧型政务服务体系

良好营商环境的建立需要多部门合作、协调减少行政审批手续、缩短行政审批时间、提高审批效率。近年来，各地方政府积极推动行政审批制度改革，建立政务服务大厅，将以前分散政府职能部门聚集在此分别设立办事窗口，行政审批时间骤然缩短，极大地提高了市民、企业的办事效率，促进了地方经济运行。但在互联网高度发展的今天，仅仅建设好线下平台还不够，地方政府应该进一步加强各政府职能部门交流协作，进一步明确各职能部门的工作分工，积极整合企业开办事项和网上服务资源，切实解决好网络技术问题，加快“互联网+政务”建设，构建线上线下互联互通的智慧型政务服务体系，为企业提供高质量的一条龙服务、一站式服务、全方位服务。

(四)坚持需求导向，为市场主体提供精准、个性服务

一个地方的营商环境怎么样，关键不在于榜单排名，而在于市场主体的切身感受。一些地方政府出台了大量的政策来促进当地营商环境建设，在许多营商环境榜单上也是榜上有名，但实际上，本地企业并没有感受到“环境宜人”。在市场经济高度发达的今天，企业多种多样，他们的需求具有多样性、特殊性。房地产企业想要快速拿到土地和开工许可、物流企业需要更方便的交通条件、互联网企业需要大量高质量人才、科技型中小企业对融资和知识产权保护有更多的诉求等等，这就要求政府一不能眉毛胡子一把抓，二不能做表面文章，要结合具体实际，找准市场主体的真正渴望，在政策措施制定上创新发力，为市场主体提供更精准、个性化、特色化的服务。