当前我国基本公共服务均等化的问题分析及对策

肖 振

(兰州财经大学 甘肃 兰州 730020)

一、基本公共服务均等化的概述

1994年，中国财税史上一个极具重要的时刻，迎来分税制改革，中央与地方合理划分了事权与财权，政府间的转移制度也相继成立并不断完善，此时，基本公共服务均等化也是在这一背景之下促成其理念形成、发展。基本公共服务均等化的理念要从前后两个层面解释，第一层面，“基本公共服务”，第二层面，基本服务的“均等化”。

首先，什么是“基本公共服务”？基本功服务，是政府向本国居民提供的能够满足其基本生活需要的公共品。目前我国基本公共服务主要分为8大类，包括基本公共教育、基本社会保险、基本劳动就业创业、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障、基本公共文化体育以及残疾人基本公共服务，而且又细化了81个子类。

其次，什么又是基本服务的“均等化”？简单地说就是要保障全体人民都有机会获得大致均等的基本公共服务。均等化的重点就是要促进机会均等，保障所有人都能够获得基本公共服务机会，并不是绝对的平均化。它的内涵主要包括3个方面。第一，基本公共服务均等化中的“均等”强调的是底线均等。它并不是意味着所有人民都拥有绝对一致的基本公共服务，因为现实中不同地区之间，城乡之间存在着差异，故只能确保所有人民享受一定标准的基本公共服务。第二，均等化有两层含义，机会均等和结果均等。首先要确保人民群众有平等的机会接受基本公共服务，比如所有人都享有平等的受教育和就业的机会；其次，政府要确保实现基本公共服务分配结果均等的最大化，即具有相同特征的同类型人群享受到基本公共服务的数量和质量大致相等。第三，基本公共服务均等化旨在促进全国民众基本消费的均等化，在市场经济背景下，财富和收入均等虽然不能在每一个人中实现，但是为了满足民众们的基本消费需求，缩小因为收入、财富的不确定性而导致的消费差距过大，那么政府有责任、有义务向社会民众提供和分配均等化的基本公共服务去解决上述问题。基本服务均等化的建设有利于减少社会的贫富差异，加强社会和谐，有利于增进社会民众幸福生活，营造良好的社会主义精神氛围，而这正符合我国的社会价值观与理念。

(一)基本公共服务投入规模不足

在习近平新时代，当前我国社会主义初级阶段主要矛盾由过去的人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为现在的人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在过去政府财政资金对基本公共服务投入规模即不充足，提供的基本公共服务也不平等，因此与造成这一社会矛盾的原因有着密不可分的联系。比如，在我国城市与农村的差距、东部与中西部的差距，高收入人群与低收入人群的差距，造成差距的原因与政府提供的基本公共服务不均等有密切关系。即使在东部地区的一线城市里，依然存在基本公共服务不足或不平等现象。比如高水平的医疗服务、高质量的教育资源、先进的养老设施服务等相比西方发达国家比较缺乏。最近几年来，虽然我国政府对教育、医疗、社会保障等领域投入较多，比如，2019年一般公共预算支出中教育支出34913亿元，比去年增长8.5%，卫生健康支出16797亿元，比去年增长10%。但是从国内经济协调发展需求来看，还是从国外比较来看，由于历史欠账太多，目前仍不能满足人民日益增长的需求。例如，作为一项重要的基本公共服务—社会保障和就业，在2019年社会保障和就业的支出为29580亿元，虽然比去年增长9.3%，但占当年全年一般公共预算总支出的份额仅为12.8%，与西方发达国家支出占比约30%—40%水平相比，我国一般公共预算支出中在社会保障方面仍显不足。那在支出总额方面如何呢？2019年社会保障和就业总支出约占国内生产总值的2.9%，与同期的西方发达国家15%—30%水平相比，显然其总支出额也不足。这在义务教育，基本医疗方面也是如此。随着经济水平不断提高，我国的财政支出也是不断增加的，2019年，用于基本公共服务方面的财政支出是238874亿元，比去年增长8.1%，占当年GDP的24.1%。但由于历史欠账太多，基本功服务投入总量仍然不足，所以基本功服务供给目前无法满足人们日益增长的需求。

(二)地区之间基本公共服务均等化差距较大

第一，一个比较突出的问题就是：城乡之间基本服务的不均等化。我国的城乡经济结构不同，它是二元的。其中城市的工业化程度高，第三产业繁荣，是典型的现代化经济，农村则主要是落后的小农经济，这就使得城市会拥有雄厚的基本公共服务资源，正是城乡之间的这种巨大差距造成了我国城乡基本服务不均等化。为了加强我国农村基本公共服务体系建设，党和政府相继提出了城乡基本养老保险制度、新农村建设和乡村振兴等等措施，尽管想要彻底解决城乡基本公共服务均等化差距问题，但想在短时间内解决历史遗留下来的问题，这是很难实现的，所以我国农村基本服务体系建设之路还很遥远。2019年中国城镇化率虽然达到60.6%，但与欧美发达国家相比还有一段距离。当前中国农村常驻人口5亿5千万，农业人口占全国人口比重很大，而且文化水平较低、基础设施较为落后，保险与社会保障项目在农村更是推进比较缓慢。因此农村更需要高水平的教育资源和医疗资源，更需要完善的社会保障与就业体系。但当前对农村的投资乏力，财政资金对农村的基本公共服务建设投入力度还远没有达到能够满足人民正常需求的水平，若要弥补城乡之间基本公共服务差距，各级人民政府需要增加对农村公共品预算，加大投入力度。

第二，一个比较明显的问题就是：经济越发达地区，其基本公共服务均等化程度越高，经济欠发达地区，其基本公共服务均等化程度越低，经济水平与均等化程度呈现正相关关系，所以不同地域之间的均等化水平有着显著差异。通过对比2019年全国所有地区居民人均可支配收入能够发现，4个直辖市中居民人均可支配收入最高的城市上海市为64182.65 元，北京市次之62361.22元。在23个省中，最高浙江为45839.84元，最低甘肃省为17480.39 元。在5个自治区中，居民人均可支配收入最低的是西藏为17286.06元，也是全国最低。从上面可以看出，上海与西藏是两个极端，一个全国最高，一个全国最低，相差3.71倍。这是因为各个地区的资源禀赋和政府财力的不同，使得各个本地区基本公共均等化建设水平也不同。资源贫困地区，政府财力也相对较弱，自然无法建设高水平的基本公共服务，那么贫困地区的人口就难以向上发展。

二、提高我国基本公共服务均等化水平的对策

(一)增加对基本公共服务的财政投入

在全面建成小康社会的决定性阶段，要不断加强公共财政的保障作用，加大农村地区和中西部地区基本公共服务支出，政府在财政资金配置过程中，要优先考虑对贫困地区、薄弱环节和弱势群体的投入，要充分考虑人口密度低的边远山区和农村地区基本公共服务成本的差异。为了保证贫困地区群众也能平等获得基本功服务，增加对这些提供基本公共服务能力较弱地区的转移支付力度。对经济水平低的地区，可以通过提高退税比例，取消或降低基本建设专项资金的配套比例，减轻该地区的财政负担和加强其基本公共服务体系的提供能力。地方政府要提高财政统筹预算、统筹资金、转移支付、政府债券和基金等方面的能力，大力支持关于基本公共服务项目的支出，同时要积极拓宽财政融资渠道。规范国有资产中基本公共服务支出额占当期经营预算的比例，可适当增加国有资产营业收益对基本公共服务的支持力度。

(二)构建多元化的基本公共服务资金供给体系

政府是在基本公共服务均等化建设中负主要责任，但这并不意味着政府要全部承担下来。应该利用好市场的作用，引进一些社会组织，这会力量和民间资本参与其中。要发挥出财政资金的高效率作用，需要增添基本公共服务供给途径，构建多种供给主体，多种供给方式的基本服务体系，这可以通过政府购买、项目补贴、定向资助、捐赠配比、特许经营、合约出租、政府参股、基金注资等政策措施实现。在提供基本公共服务过程中，应根据不同领域其运行机制的不同，明确规范政府、市场、公众和社会组织的事权与职权。财政资金要优先投向义务教育、卫生防疫等接近纯公共物品的民生领域，同时允许引入少量社会资本；对于医疗、基础设施、公共文化等混合公共物品领域，可以适当通过市场化机制，由政府采购、服务外包、财政投融资与PPP等方式向民众提供；对于社会服务和社会保障领域，政府可适当给与纳入医保报销范围的民营医院进入资格，并推进发展社区养老等措施。

(三)推进财政转移支付制度的改革与完善

首先，要对我国各个地区的基本公共服务均等化进行统筹与协调管理。制定准确的人均标准财政需求，然后以此为基础构建一个全国统一的基本公共服务标准，并确定相匹配的财政转移支付体系，推进财政转移支付和税收制度改革。通过上级对下级的纵向转移支付和同级间的横向转移支付给与财力薄弱地区更大规模的资金支持，缩减全国区域间人均财力的不平等。对于事关民生的基本服务，中央政府可以对地方政府进行专项转移支付，重点投向教育、医疗卫生，居民养老，以及最低生活保障。完善财政转移支付制度的法律建设，规范转移支付适用条件，制定《财政转移支付法》。

其次，合理划分事权，明确各级政府的责任，在养老保险、医疗保险、义务教育的支出可以由中央政府担任更多的责任；对于省域内基本公共服务财力差距，更多地由省级政府去调节，比如在农村和乡镇基本公共服务较差的地区。关于提供基本功服务的财政支出责任，中央政府和地方政府要明确分担方式，可实行按比例的分担方式。

最后，尽快建立完善由“四本预算”组成的政府预算体系，做到完整性和透明性。适时上调国有资产收益上缴比例，可以把更多的国有资产收益投向民生领域，这有利于促进基本公共服务均等化的实现。政府加强自身的节约理念培养，建设节约型政府，对于一般性支出和行政支出，要严格控制，不能任意增长。