河南科技社团助推创新驱动发展的路径探析

王为东

(中原工学院 法学院，河南 郑州 450007)

一、河南创新驱动发展战略对科技社团的新要求

十八大报告提出实施创新驱动发展战略后，河南省陆续出台实施意见，不断细化各个领域创新驱动的要求、目标、任务和保障措施。2019年初，河南省政府决定实施创新驱动提速增效工程，将创新驱动发展战略推向更深层面，这对河南科技社团引领、支撑河南省高质量发展提出了新的要求。

(一)布置新的战略任务

2016年，河南省针对《关于贯彻落实国家创新驱动发展战略的实施意见》，从推动产业技术创新、壮大创新主体等八个方面布置了战略任务，尤其在壮大创新主体的任务中提出，培育市场化新型研发组织，形成有科技社团等多方主体参与的共担风险、共享利益的创新共同体；在推动创新创业的任务中提出，鼓励科技社团在内的各社会力量举办创新创业大赛、创业讲堂、创业训练营等活动。

2019年，创新驱动提速增效工程对科技社团应承担的重点任务有了更明确具体的布置。首先，明确赋予科技社团对创新主体的培养任务。从高层次科技人才到重点领域和急需紧缺人才，从全职引进、柔性引才到培育培养创新领军人才及团队都明确了省科协作为全省科技社团代表应承担主体责任。其次，明确科技社团在发展创新引领机构中的任务，主要是组织龙头企业或骨干企业牵头联合高校、科研机构和社会团体，设立聚焦主导产业、适应产业创新需求的产学研合作形式或专业化、市场化运作的新型研发机构。再次，明确科技社团对推动创新载体联动发展方面的任务，实施百千万创新驱动助力工程，遴选并建设创新型城市和创新型县(市)。

(二)要求其提供更多保障

2016年，实施意见提出从体制改革、环境营造、资源投入、组织领导等四方面，为实施创新驱动发展战略加大保障力度。其中，在体制改革、环境营造方面要求科技社团成为创新治理体系中重要的参与主体，要求科技社团参与建立健全突出创新导向的评价制度和培育创新友好的社会环境。2019年，提速增效工程对科技社团应发挥的保障作用，重点落实在促进融合协同方面。要求作为全省科技社团代表的省科协，应在加强国家和地方融合方面协同推进，包括完善与国家部委、大型央企的会商机制，以争取国家科技创新资源；推进省部联合重点研发专项，以探索培育重大科技项目的新机制；深挖中央驻豫科研院所创新资源，以鼓励科技成果优先在河南省转化和产业化。

从2016年实施意见到2019年提速增效工程，创新驱动发展战略逐步深入，对河南科技社团从承担任务到提供保障等方面都有了新的期许，而河南科技社团也积极投入创新驱动发展战略的伟大实践，取得了显著的成效并积累了一定的经验教训。

二、科技社团在河南创新驱动发展中的作用与问题

(一)河南科技社团概况

截至2018年底，入库全国社会组织数据库且名称中含“科技”“科学”“技术”字眼的社会组织28 218个，约占入库社会组织总数811 212的3.48%。其中，河南省域内有778个，占河南省入库社会组织总数27 730的2.8%[1]。这首先反映出河南省社会组织在全国处于落后状态，数量只占全国总数的3.41%,与人口比例、经济总量位次以及河南省提出的经济社会转型目标相结合，这一数字显得极不协调；其次反映出科技社团在河南省的发展处于落后的状态，其在河南省社会组织总数中的占比显著低于全国水平。环顾兄弟省份，不仅是对外交流方便、经济基础雄厚的广东、江苏、浙江、福建、海南等省科技社团发展势头较好，而且连人口基数、文教传统和河南相似的山东、四川、湖南等省科技社团数量也在全国名列前茅。河南省科技社团的发展不仅面临社会组织整体发展较慢的状况，还面临科技发展先天不足的特殊困难。

河南省科协是党领导下团结联系广大科技工作者的人民团体，是提供科技类公共服务产品的社会组织，是国家创新体系的重要组成部分[2]，其职责是为科技工作者服务、为创新驱动发展服务、为提高全民科学素质服务、为党和政府科学决策服务。河南科协及其各地分支机构是河南省科技社团的主体和代表。

(二)河南科技社团在创新驱动发展中的作用

1.积极开展科技评估，提升科技创新的质量和绩效

河南科技社团不断拓宽科技评估的范围，积极承接政府相关职能的转移。2016年10月，河南省财政厅委托省化学学会，对河南省基本科研业务费专项资金的发放和使用情况，开展了绩效评价工作。河南省化学学会圆满完成了任务，被赞为“开了政府向学会购买服务的先河，迈出了河南省学会有序承接政府转移职能的‘第一步’，起到了很好的示范带动作用”[3]。2017年6月，《河南省科协系统深化改革实施方案》更明确提出：“推动更多政府部门向学会购买社会化公共服务产品，鼓励学会参与政府购买服务市场竞争”[4]。

2.积极参与工程技术领域资格认定、等级评定和职称评审工作，激发科技人才的创新动力

河南省科协积极组织中国机械工程师、铸造工程师的资格认定工作，河南省参加资格认定的人数在全国名列前茅。《清洗保洁服务机构等级划分与评定》(DB41/T 992-2014)规定：“等级评定由河南省清洗保洁行业协会组织实施”[5]。 2019年，河南省《工程技术人才职称制度改革有关问题的通知》规定：“鼓励企业、行业协会(学会)制订人才评价标准，支持企业及行业协会(学会)承办职称评审”。与此相呼应，豫人社函[2019]221号规定：“将河南省工程系列机械专业高级职称评审委员会承办单位调整为河南省机械工程学会”[6]。

3.努力参与并完善对技术标准的研制，鼓励企业的创新热情

河南省清洗保洁行业协会制定了四部清洗保洁行业河南省地方标准，民政厅核发的业务范围明确将行业技术标准制定纳入其中[7]。河南省教育装备协会的业务范围也包括“参与制定、修订本行业产品的企业标准、行业标准和国家标准”[8]。2017年，由河南省工程勘察设计行业协会发起并组织了多家单位联合编制了《河南省BIM应用技术地方标准》[9]。

4.广泛参与科技奖励推荐工作，展示创新成果

科技社团大多把组织和推荐本行业领域的优秀科技成果评奖作为重要职责，广泛组织成员参与全省各级学术性奖项、政府奖项及行业性奖项。河南省科协不仅组织开展省青年科技奖、省自然科学学术奖、省科普成果奖等评审活动，还积极组织政府奖项的推荐工作。2019年6月，推荐“ 跨平台电子取证系统”等多项成果参加2019年度河南省科学技术奖励评审。行业专业评奖方面，河南省工程建设协会举办年度河南省工程建设科学技术奖，分别对创新企业和创新个人进行表彰[10]。

(三)河南科技社团在创新驱动发展中暴露出的问题

1.自我发展能力不足

首先，表现在科技社团的组织体系和运行机制不科学，导致学术建设能力和基础保障能力不足。以科协系统为例，全委会、常委会等领导机构成员中一线科技人员和中青年科技人才占比较低，科协主席、秘书长之外的领导班子成员多是兼职，科协代表大会的联系功能、全委会的议事建言功能以及常委会的决策功能，以及基层科协广泛联系、共享资源的作用没有得到充分发挥；依照法律和章程，自主活动、权责明晰的运行机制还没有形成，对内对外活动中应遵循的规章制度缺乏顶层设计和明确规定。《河南省科协系统深化改革实施方案》对解决上述问题设计了改革方案和目标，效果还有待观察。其次，表现在科技社团自我定位模糊，导致服务社会的能力和协调能力不足。有些科技社团觉得专业领域狭窄、社会影响面小，在创新驱动发展战略的实施中长期观望活跃度低，甚至一些省级科技社团长期依附于某一强势成员，独立开展的实质性活动少且服务社会的效果一般，在助推创新方面没有明确的定位和目标；同时有些科技社团的协调能力不足导致资源配置错位缺位也比较常见。一方面随着创新战略的深入实施，各级政府投入科技社团的资金和项目日益增多，但科技社团在承接政府转移的职能中缺乏规划明确的清单目录、步骤安排以及推进路径，结果可能出现不能正确履行和政府签订的协议，影响科技投入的实际效果；另一方面科技社团在承接转移职能时没有和政府、伙伴建立良好高效的协商机制，导致政府在购买服务时没有耐心和信心培育服务市场而是急功近利，兄弟科技社团往往陷入低质化竞争，很难形成各自的特色服务和优势。

2.受制于政府职能部门过多

首先，从科技社团的角度看，存在不愿脱离政府职能部门、不愿“断奶”的现象。我国早已明确“政社分离”是发展社会组织的基本原则。河南省土木建筑学会、河南省机械工程学会、河南省汽车工程学会等一批社会需求强劲、活动内容丰富、创收能力较强的科技社团在处理和政府的关系方面通常更加主动也更有成效，基本实现了政社分离又密切合作的和谐关系。然而自身发展能力较弱的科技社团，持续需要政府公权力提供背书或者财政支持，自然没有信心摆脱政府而独立自主发展。其次，从政府角度来说，自2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》发布以来，尽管推进落实的工作始终没停，但也确有一些政府部门主动放权、限权的动力不足，加上打击非法社会组织、加强信用监管等成为阶段性主导任务，导致河南省域内政府和科技社团的脱钩问题还处于试点阶段和等待国家具体政策的状态。这从河南省社会组织管理局依然把社会组织和政府脱钩列为2019年工作要点中可见一斑[11]。

3.经费筹集渠道狭窄

发达国家的社团组织主要以会费为主要经费收入，此外发行出版物、广告、会议、咨询、培训以及接受捐赠等也是重要的经费来源[12]。《关于上海市社会团体经费管理暂行规定》列举的社团经费收入来源也把会费列为首位，后面依次是行政事业性收入、“四技”服务收入、捐助收入，最后是拨款收入[13]。反观河南省科技社团的经费来源，则主要依靠拨款收入。以河南省科协为例，从2016年到2018年，收入从5 920万到7 564万再到9 758万元，收入增长主要是由于河南省科技馆筹建、人员费用提高以及科普专项资金转移支付方式改变等因素介入。每年的收入中90%左右都来自财政拨款，事业性收入约占6%-8%，经营性收入约占1%-2%，其他收入更少并且时有时无，会费收入和捐助收入几乎没有[14]。河南省一些工科、理科等科技社团的经费筹集能力更弱，有些社团的收入主要集中在政府或挂靠单位拨付的人头费和办公费，此外别无事业性、经营性或者捐助收入，甚至连组织年会的经费都要依靠临时筹措，成为制约科技社团投入创新的重要因素。

4.缺乏有利于创新发展的法制保障

首先，我国社团发展主要依靠政策保障，法律供给稀缺。在法律制度层面，缺少涉及社会团体的立法。宪法规定公民有结社的自由，《社会团体登记管理条例》自中华人民共和国成立以来也几经修订脉络清晰，但是始终没有针对社会团体的立法。保障社会团体创设和运行权益的条款，主要是宪法关于结社自由的基本权利规定和行政法规对社会团体登记的程序性规定，实体法针对社会团体的法律规定相对匮乏。《社会团体登记管理条例》的立法目的主要是便于登记管理，基本没有鼓励社团投入创新的条文。其次，法律之外的规范性文件或者规划文件中，促进科技社团投入创新发展的相关规定不全面。中央层面从2015年《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》开始，主要是从提升科技服务品质、促进科技成果转化、做好科技人才服务、搭建创新创业资源对接平台、引导各界“双创”热情、营造创新创业良好氛围等方面对科技社团提出要求。中国科协2017年《关于进一步推进创新驱动助力工程的指导意见》提出，从聚焦国家重要战略区域和重点产业发展领域、聚焦科技成果转化和专利信息推送工作、搭建产学研用综合协同创新平台、建立合理的知识价值的利益分配机制等方面努力，切实解决对接精准度不高、跟踪落实不够、服务水平不均衡、内生动力不足等问题。河南省尽管从2016年实施意见到2019年提质增效工程方面，对科技社团持续提出了对创新主体的汇聚培养、对产学研用综合平台的组织构建、对创新载体联动发展的推动等重点任务，但河南产业发展的状况以及对科技社团的保障程度还差强人意，不同规范性文件的关注重点和保障措施还很难协调，河南科技社团投入创新驱动发展战略的路径不够清晰。

三、拓宽科技社团助推河南创新发展路径的建议

(一)提升科技社团的发展能力

1.明确自我定位

科技社团定位为“第三部门”是必要且可行的。首先，科技社团必须满足志愿性和自治性要求。和政府职能改革相辅相成，逐步确立以治理主体多元参与、治理方式协商民主为特征的新型社会治理模式，在政府和市场这两大类主体之外，需要一个第三部门作为协调关系、沟通意见、参与治理的重要主体，并且这一主体要摆脱传统“官本位”观念的深刻影响。其次，科技社团必须坚持专业性和公益性特征。在市场经济发展的过程中，个别社团滥用自己的专业性、公益性优势私自牟利的现象屡有发生，科技社团参与组织的科技竞赛或科技创新评比活动也时常爆出变相买卖获奖证书、荣誉称号等丑闻，科技社团的专业性和公益性备受质疑。综上，科技社团既不能附属于政府机关，以牺牲独立地位换取行政支持；也不能迷失于市场机制而沦为逐利工具，必须明确定位为政府和市场之间的“独立部门”，对内实行民主和自治，增强对会员的管理能力和服务意识；对外建立公开透明和广泛参与的评估和监督机制，成为信誉卓著、深孚众望的独立第三方。

2.优化组织运行

首先，组织体系方面，应改变当前科技社团组织畸形和结构失衡的现状，实现会员的年轻化、多元化、社会化，实行社团领导职位民主选举、定期轮换，以保证组织成员充满生机和活力，保证组织体系的结构齐全、功能完善。其次，运行机制方面，应改变内部管理机制行政化、外部活动机制单一化的现状，完善社团的内部管理和民主自治，明确社团秘书长和领导成员的职责权利，探索建立社团领导的问责机制，强化对资源汲取和配置效率的绩效考核。

(二)创新和政府的合作模式

1.充分肯定自身的存在价值

改革开放以来，以企业为主体形成的市场力量在经济、社会的许多方面已足以和政府力量分庭抗礼，两者的冲突导致市场失灵和政府失灵的风险持续累积，以非政府性、非营利性为重要特点的第三部门日益凸显了其重要性。为了弥补政府和市场两者的不足，同时应对经济市场化、政治民主化带来的社会主体参与意识勃兴、社会力量在社会治理中希冀崭露头角的需求，就必须确立社会组织作为政府、市场之外第三部门的地位，发挥科技社团具有层级弹性和调整性强的优势。

2.主动调整和政府的关系

针对某些政府职能部门不愿放权或限权的问题，应从深化政府职能改革、理顺监督管理体制入手，消除行政监管中存在的条块分割、利益部门化以及选择性执法等问题。政府职能改革必须坚持政府治理和社会治理统筹协调的方向，将政府不应管、管不好又不应由市场调控的事项和职能，坚决地转移给各类社会组织，奠定社会治理体系和治理能力发展的前提。同时，完善对科技社团的监管，从制度上促进科技社团自主发展、独立活动，从过去的直接业务管理和具体事务监督，转变为针对科技社团的各方面绩效的综合考核，将政府监管和行业监督、社会监督、群众监督等有机结合起来。

(三)拓宽科技社团的经费来源

为了改变科技社团经费匮乏、经济不独立的状况，更好地发挥其公益性、非营利性的特征，应充分利用税费政策，增强科技社团汲取经济资源的能力，比如，在科技社团所得税税率方面尽力争取优惠政策等。更重要的是，应大力开拓经费来源渠道。

首先，应在提升会员服务的前提下，吸引会员按期足额缴纳会费，使会费收入成为社团的基本收入。其次，应主动理清承接政府职能转移的计划、实施方案和服务标准，提供更多更优质的服务项目供政府选择购买，将科技社团的财力建设和服务能力建设有机结合起来。再次，应提高向社会募集经费的能力，甄选和社会需求结合紧密的项目，在坚持科技社团促进学术研究的特征之外，逐步发展为学术研究、科学普及、社会服务为一体的综合型社团，通过组织编写出版物、开展科技咨询服务等形式，提高从社会筹集资金的能力；也可以通过接受社会捐赠、组织公益性义卖等活动，加强资金自筹能力，维持日常经费。当然面向社会筹资时，一定要严格限制收费项目，审核收费标准，不得违背科技社团的公益性原则。

(四)完善科技社团创新的制度环境

首先，应提高对科技社团参与创新的社会认知水平。由于我国不具备西方长期延续的多元主体分享权力并相互制衡的传统，社会公众对弥补政府和市场不足的第三部门缺乏感性认识。因此，必须广泛宣传社会组织和政府、市场共同构成治理三角结构的重要性，充分强调科技社团在承接政府职能转移、弥补市场机制不足方面的独特作用。

其次，应提高社团成员参与创新的志愿性程度。“科技社团凝聚力不强、科技工作者对科技社团的认可度较低”[15]，社团成员的志愿性特征不足，成为影响科技社团社会形象的重要因素。科技社团在响应成员诉求和内部治理运行中，应摈弃行政机关的作风，将增进成员利益作为安身立命的根本，严格按照自治精神和自治规范实现共同体的民主治理；同时，科技社团应明确各自的发展方向，增强社团吸引资源的能力，有效满足社团成员的需求。

再次，应稳定政策方向并强化政策的协调性和可操作性。对社会组织的认识，我国理论宣传中经历了显著的起伏，导致政策对科技社团的鼓励和扶持也出现了相应波动。亟须阐明科技社团是协调政府和市场的第三方这一地位，对发展初期的科技社团以培育和扶持政策为主，对稳定运营的科技社团以维持公平竞争环境和规范监管政策为主。同时，还应加强中央政策和我省政策之间的协调性，随时根据提质增效工程的进展，调整或补充河南省相关政策的内容和强度，使党和政府的战略意图能有效落实，使各级政策能顺利落地、切实有效。

最后，应完善相关程序法、适时制定实体法。对《社会团体登记条例》可以借鉴日本的经验[16]，对于承担政府某些职能、公益性质显著的科技社团赋予公益社团法人身份，对于市场需求比较旺盛、经营属性明显的赋予企业社团法人身份，从立法上扫清政府职能转移承接主体混乱的障碍。同时，还应改变我国长期只有程序法规范社会团体的状况，适时制定《社会团体法》或《公益社团促进法》，为科技社团的发展提供更坚实的实体法律保障。