国家治理现代化视域下水利系统腐败问题与治理——基于贵州省R市的调研

李 雪 李 剑

（毕节市党员教育服务中心，贵州 毕节 551700；毕节市人民检察院，贵州 毕节 551700）

全面从严治党，以执政党治理推动国家治理的发展，是国家治理现化代的重要课题。十九届中央纪委四次全会明确提出，坚决惩治腐败、纠治不正之风，坚决清除影响党的先进性和纯洁性的消极因素，一体推进不敢腐不能腐不想腐，努力提高治理腐败效能，推动制度优势转化为治理效能。文章围绕“区域性腐败和领域性腐败交织”这一主题，对贵州省R市水利系统在新形势下反腐败斗争严峻性复杂性的表现，呈现出的特点和痛点进行理性思考，并提出治理对策。

一、案件特点与趋势

（一）案件特点

反腐败斗争永远在路上。必须坚持重遏制、强高压、长震慑，既严厉惩治又有利于稳定，既合乎民心民意又激励干部担当作为，努力提高治理腐败效能。以R市水利系统为例，近年来相继查处市局原局长C，Q区局原局长F，原副局长G，原党组成员M；D县局两任原局长L、J，三位原副局长Z、X、Y；P县局三任原局长Z、X、L，原副局长N；W县局原局长T、Q，区水投公司原总经理S，原副总经理P等。［1］通过剖析，腐败呈现的案件特点是：

1.涉及面广，关键岗位集体沦陷

2009年至2014年，该市查办水利系统职务犯罪案件11人，其中县局长3人、经理2人，副局长2人，中层负责人2人，局（站）职工2人。涉案人员集中在对水利项目有决定、监督、管理等权力的关键岗位，单位一把手、掌握实权的副职及部门负责人是腐败高发群体。一个水利工程项目从招投标到款项拨付，需多次经过一把手签字审批，一把手成为工程老板首要的公关对象。如2011年至2016年间，M利用担任W县局局长的职权，为Y、X等人在该县承接水利工程、拨付款项等方面提供帮助，收受贿赂261000元。从区域来说，市局及辖区6个县的原局长、一个新区水务股原股长Q等人分别被查处。从职级来说，涵盖了参与水利工程的相关人员。以某区局为例，原局长C，原副局长G，原党组成员M、农村水利股原股长Y、防汛办原主任H、规划计划股负责人K等均被查处。调研显示，某县局窝案与该县223个“半拉子”水利工程有关，前后两任局长L、J和副局长Z、X、Y等均被查处，6名工作人员受到处分。某县农村饮水工程问题发生后，三任局长Z、X、L、副局长C等人被查处；副局长H，支部书记M，工程管理站站长L等10余名水务系统干部职工分别受到处分。

2.贪贿突出，违规违纪形成贪腐圈

从犯罪罪名看，集中在贪污、贿赂犯罪上。在贪污犯罪中，有的涉案人采取虚增工程量、申报虚假项目等方式套取资金，有的采取虚列工程款、虚假发票等方式套取款项，以发放“绩效工资”等名义进行私分。为掩人耳目，虚列的工程款项和假发票名目复杂，包括虚报民工工资、水库勘察设计费，钻探、工程款等。在贿赂犯罪中，有的涉案人采取入“干股”方式分红受贿；有的违规成立水利水电工程公司，通过围标串标等形式，将项目内定给实际掌控的公司中标，后由公司分包给预定人施工，从中收受好处费。而行贿人为打通水利项目建设各环节，用钱“铺路”。调研发现，腐败呈现多重受贿、多头行贿并存，“收少频收”等特征，单次受贿金额少、累计受贿金额多，作案次数多、持续时间长，因此一人插手多个工程、一人接受多人贿赂、受贿金额积少成多、非法交易结成利益同盟等现象较普遍。

3.“前腐后继”，呈群体性塌方式态势

“前腐后继”现象显著，某县局前后两任局长L、J尤为典型。L是2006年从乡镇调任县局的第一任局长，当局长5年，在工程老板的“围猎”下，先后40余次收受400余万元。J接替L任局长后，当局长3年，收受198万余元。其他三名副局长Z、X、Y“划片负责”水利项目实施，拥有一定的项目审批、工程验收、签字拨款等权力，分别受贿96.7万元、70.5万元、46万元。同时，在一把手权钱交易的影响下，分管领导上行下效，上下已结成利益“链条”，犯罪易发、多发、继发现象突出，重复发案的态势较严重。如某县局连续三任局长Z、X、L在实施农村饮水安全工程中，利用职权为他人谋取利益，多次受贿，相继被查处，8年时间有3任水利局长涉腐，影响恶劣。另外，水利系统群体化、塌方式腐败的动向更明显。如某县在农村安全饮水项目专项监察时给予党政纪处分的38人中，乡科级干部12人，水利系统职工12人，其他14人，涉案人包括水务局领导、乡镇水利站站长、水利设计单位、工程承包商、工程监理单位。

4.弊端集中，社会危害性极大

农村小水利建设工程点多面广，比较分散、工程规模小、资金数额少，大型水利工程公司通常“不屑一顾”，一些资质差的小公司便独霸这一领域。腐败分子利用此种情形，在每一个小水利工程上“小宰一刀”，每个项目都可以“小赚一笔”，因作案时间长、次数多，单次受贿少、累计受贿多，最终异化为“巨贪”。调查发现，R市某水利公司曾承揽某县农村饮水安全工程59个，但被水务局领导和干部职工插手转包或直接转包的就有23个，19个工程成了“半拉子”工程。这其中，有局领导插手工程，从该公司那里“转手”照顾亲戚朋友实施的，还有一部分是局领导出面给公司打招呼，将工程交给部分干部职工，再由他们找“游击”工程队实施的。这些干部职工，均经常向局领导“进贡”。由于贪腐等原因，水利工程建设资金流失较大，一些水利工程质量下降。据统计，某县2008年以来的400个工程中，223个是“半拉子”工程，36个验收交付后不能通水，有的工程时间跨度长达10余年依然“烂尾”，群众多次反映水利工程质量、饮水困难等问题：水窖补助款被克扣，工程开工后“没下文”，有水池没水源，“豆腐渣”工程，严重影响了当地群众的人畜饮水和农田用水。

（二）案件发展趋势

腐败的逐利性决定了哪里有资本，它就往那里去。水利系统的腐败与水利政策相关，某个政策持续多久，腐败过程就会延续多久，呈如下发展趋势：

1.腐败易发多发、高位运行的状况将在一定时期内持续存在

近几年，国家加大水利基础设施投入力度，仅2018年，R市水利水务投资完成固投65亿元，水利项目投入持续增加，水库除险加固、农村安全饮水工程全面铺开，防洪、灌区等项目大量上马。而建设项目的公益性、建设环节的复杂性、巨额资金支出的分散性等特点，决定水利系统工程建设管理控制、质量控制和资金控制、廉政控制任务十分艰巨，在短时间内遏制腐败行为易发、高发势头的任务十分艰巨。未来几年是水利建设新一轮高潮期、水利行业监管持续攻坚期、水利发展方式深刻转型期，若不能进一步完善健全相关监管配套制度，水利行业依然会成为以权谋私、贪污受贿等腐败多发领域。

2.职务犯罪可能出现贪贿犯罪高发期与渎职犯罪高发期双重叠加态势

仅“十二五”期间，贵州省就有4座中型水库、66座小型水库、410座重点小型水库纳入国家病险水库规划。2018年至2019年，R市需要完成病险水库除险加固的有13座。调研显示，腐败的钱来源于水利项目资金本身，水利工程标的额3%至5%被用于公关已经成为行业“潜规则”，有的虚增工程量或搞虚假工程，从工程中套取资金用作其他开支；有的把“大项目”建成“小项目”，套取资金用于发放职工福利；有的按“标准”申报资金不按“标准”使用资金，款项没有用到工程上；有的违反规定插手干预水利工程建设项目谋取私利、索贿受贿；有的虚报水利项目，骗取挤占挪用专项资金和挥霍浪费水利资金；有的主管部门和监管部门工作人员渎职侵权，工作失职失责，造成部分水利工程项目未发挥实际效益等，这些腐败行为导致用于水利工程建设资金减少，工程质量受到影响，而水利工程一旦成了“豆腐渣”，造成危害巨大，会形成渎职和贪贿犯罪相互交织的案件。

3.水利系统职务犯罪可能会与社会问题交织，惩治和预防难度大

水利事关经济、生态和农业安全，水利系统的腐败问题直接损害群众利益，容易成为引发群体性事件、激化社会矛盾的导火索。W县多个乡镇都存在农村饮水工程久拖不能完工，或者完工多日却仍未正常供水的情况，有些已验收的工程因无法投入使用，成了烂尾工程。在H县调研发现，从2008年至2015年期间，国家投入了2.4亿元资金，修建水池和水窖等用于解决全县48.18万农村群众的饮水难题，但直到2017年，某乡某村农村饮水安全工程从建设以来从未使用过，经查，没有进水管道；某镇某村农村饮水安全工程设计有提灌设施，但实际未安装；设计图纸上应建取水池5个，实际未安装；应安装输配水管道8600米，实际未安装等等，水窖补助款被克扣，水利工程开工后“没下文”，有水池没水源……近年来，D县群众相继到县、乡相关部门反映水利工程质量、饮水困难等问题。这些现象极容易使腐败问题与社会问题相互影响，一旦爆发，处理起来将愈加艰巨复杂。

二、案发原因

（一）贪欲膨胀，“潜规则”促发“青蛙效应”

调研发现，部分干部职工放松政治理论学习，忽视党性锻炼，对党纪国法不管不顾，导致个人私欲膨胀。一些工程老板缺乏必要的法律知识，认为送点钱就拿点工程是“潜规则”。一些水务站站长认为事情是领导安排的，出了事有领导担着，不会影响自己。有的以所谓“奖金”为名，私分公款。一些领导干部存有侥幸心理，面对“潜规则”，不能正确对待，看到老板每做一个工程获利很多，就内心失衡，面对贿款，由“半推半就”到“欣然笑纳”。从骨干、先进堕落成腐败分子，部分落马官员犹如“温水煮青蛙”。

（二）缺乏约束，“一把手”权力运行不受制约

被查办的市县水务局一把手，工程项目建设基本都是一人说了算，呈现一言堂，监督缺位等现象。有的领导班子成员之间明知程序不合法、操作不规范，也不提醒纠正，相互之间没有形成有效监督约束。部分县（区）一级水务部门在工程招投标、物资采购、设计、监理、验收、资金拨付等环节权力较大，且集中在少数领导手中，缺乏有效的制约，形成主要领导说了算，班子成员互不“插手”，相互监督成摆设的状况，加之上级监督偏重于业务指导，外部监督措施又跟不上，使权钱交易成为可能。有的县局在工程招投标、款项拨付等方面的权力没有受到约束，也缺乏应有的监督，具有相对独大的权力，导致相关党内民主制度没有得到真正贯彻落实，一些苗头性、倾向性问题没有引起重视。

（三）近亲繁殖，多环节出现“体内循环”

当前，水利建设市场还处于转轨阶段，水利“投、建、管、用”主体未真正分离或关联依旧密切，权力运行错位，多个环节“体内循环”，内部操作，客观上为权力寻租提供了空间。一是规划设计环节存在“体内循环”空间。水利工程立项后，要由专业的水利工程设计机构进行规划设计，这本应属于市场行为，但是受困于水利工程的专业性，多选择原隶属于水务局的设计院、水利工程公司，而一些水利建设项目的规划设计方的选定，大多由这些下属的设计院、水利工程公司负责，存在体内循环的操作空间。二是施工环节存在“体内循环”。水利工程承建主体的选择，应由市场调节，但是原来的水务局下设有不少的设计院、水利工程公司，因此给体内循环带来了机会。这种体内循环的现象给腐败预留了空间，在查办案件中，发现有不少水利工程项目有意向性地安排给水务局下属的设计院、水利工程公司中标，然后又转分包给挂靠的个人施工，收取挂靠费用。

（四）监督虚设，对工程的监管严重缺位

水利项目点多，面散。据统计，R市2013年至2014年实施的1043个水利工程中，计划资金200万元以下的946个，占总数的90.7%。在实践中，这些项目一般由地方水利部门运用竞争性谈判等方式来确定工程承建方。对这种大量用非招标方式进行确定承建单位的情况，尚未形成较为具体有效的制度进行规范，极容易为权钱交易提供方便。有的案发单位领导干部对规章制度置若罔闻，在执行时另有盘算，特别是在工程项目发包制度上。在监督中，同级监督、下级监督形同虚设，财务人员、办事人员不敢监督。

三、治理路径与对策

习近平在十九届中央纪委四次全会上指出，要以严格的执纪执法增强制度刚性，推动形成不断完备的制度体系、严格有效的监督体系，加强理想信念教育，提高党性觉悟，提高治理腐败效能。反思水利系统的腐败，建议从如下方面加以堵漏建制。

（一）宗旨铸魂：注重预防警示教育

一是运用已查办案件的资源开展“一案一整改”。对水利系统的涉案腐败人员宣布处分决定时，通过召开警示教育会，宣读处分决定，违纪人员现场检讨、深度剖析案发原因等方式，以案示警、以案明纪、以案明法。运用典型案例“活教材”，将忏悔书和拍摄的警示教育片汇编警醒身边人，加强对党员干部的理想信念教育，做到“查办一起案件，教育一批干部，完善一套制度，解决一类问题”［2］，坚持集中教育与日常教育相结合、正面教育与警示教育相配合，持续加强反腐倡廉教育。二是剖析水利系统腐败案件性质、案发单位政治生态等情况，提出整改建议意见，用好纪检监察建议的武器，督促各类问责主体齐抓共管，对症下药、精准施策，定期组织水利系统的关键岗位、重点人员以及新录用、新提拔人员开展有针对性的教育和约谈。查找涉水系统中典型案件暴露出的问题，通过发出纪律检查（监察）建议、推行“一案一建议”，堵塞漏洞。

（二）制度筑基：扎紧招投标的“篱笆”

一要完善水利工程的配套政策。在招投标法的框架下，健全水利工程招投标工作，进一步量化细化邀请招投标、不实行招标等标准，全方位对具体操作程序予以规范；面对很多水利项目属于限额以下无须公开招投标的特殊情况，进一步规范发包工作，健全200万元限额以下工程发包的相关制度，强化对直接发包工程的机制控制、程序控制、节点控制和风险控制。二要形成规范严密的选择招投标代理公司的程序，防止个别决策。针对当前水利项目选定招投标代理公司程序不规范的实际，进一步细化量化选择招投标代理公司的配套机制，探索将选定招投标代理公司的权力与负责招投标的权力适当分离，形成招投标环节的多方权力制衡，防止利用对招投标公司的影响力实施腐败的现象。出台可量化的标准，加强对招投标代理公司监管，加大其违法成本，杜绝违规操作。三要建立水利建设市场信用机制。对《水利建设市场主体信用信息管理暂行办法》《水利建设市场主体信用评价管理暂行办法》等进行修订，以加强信用监管为着力点，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，不断提升监管能力和水平；要进一步规范水利建设市场秩序，优化营商环境。

（三）问题导向：完善项目监管制度

一是健全重大水利建设项目专项稽查制度。针对水利项目资金巨大，项目多且分散的实际，建立健全由财政、水利、审计等部门参与的水利项目专项稽查机制，根据水利建设发展形势和重点变化，加大稽查力度，从人财物等方面予以稽查工作适当倾斜，加强随机抽查、专项检查、交叉互查、重点稽察等工作，开展经常性监督检查。二是运用技术手段加强监管。要运用信息化手段，搭建一个覆盖水利各业务领域的信息互通平台，实行问题清单管理，实现发现问题、认证问题、整改督办、责任追究的有效衔接和闭环运行。建议通过GPS技术，ERP信息化模式进行管理，建设水利系统各级用户使用的资金监管平台，实现项目从立项到竣工验收全过程的资金使用情况全程监控，使每一个水利工程建设项目一系列过程和环节的文件、规模内容、地理定位、实物图片，都能通过电子网络对外公开，对建设进度、资金拨付时限、投资完成等进行在线预警，对关键环节实时监督，流程控制。三要完善权力运行监督制约机制。开展水利扶贫领域作风问题专项治理，探索在农村饮水安全工程建设中做好廉政风险防控，建立水利工程建设同步介入机制，推行水利权力清单制度。以资金流向为主线，对水利资金分配、拨付、使用的全过程实行监管。加大财务专项监督力度，跟踪掌握水利建设资金拨付、使用等情况。扩大引入第三方监督，运用信息化手段，确保资金安全高效。

（四）目标牵引：强化权力运行监督

一要以业务流程为抓手，围绕资金使用、资产监管等重点领域，梳理内部管理流程，分析廉洁风险点，查找内控薄弱环节，加大廉政风险防控手册执行力度，深入查找关键领域、关键环节、关键岗位的廉政风险点，有针对性地加以防范。坚持既抓水利业务，又抓行风建设，强化对水利基层单位党风廉政建设的监管和指导。制定出台水利国有企业坚持党的领导加强党的建设的指导意见。进一步完善日常干部监督管理机制，严格执行述职述廉、诫勉谈话、个人有关事项报告等制度，完善权力运行的监督制约机制，做到关口前移，防微杜渐。二要建立社会公众参与水利工程项目监督的机制。针对项目监管力量薄弱的现实，充分利用群众利益与水利工程项目紧密联系的关系，发动群众参与水利工程监督。把社会公众参与水利重大项目监督的相关制度纳入农村小型水利工程管理体制改革，为公众参与提供更充分的制度保障。在水利工程受益地推进决策公开、管理公开、服务公开和结果公开。三要加强对水利工程的监管。在抓好水利工程建设进度、质量、安全生产等方面监管的同时，以中小水库、农村饮水等工程为重点，加大对工程安全规范运行的监管。抓好水利工程建设监管，压实项目法人、参建各方的责任，强化前期工作、设计变更、“四制”执行、质量管理、工程验收等环节的监管，同时推行“双随机、一公开”动态化监管模式，引导水利建设市场良性发展。抓好水利工程运行管理监管，完善水利工程运行管理制度和技术标准，全面开展水利工程安全鉴定，摸清工程运行现状，消除安全隐患和腐败风险，确保水利工程安全运行。