党组织引领下的乡村治理创新——基于宁乡陈家桥村的调查研究

王立娜

（中共长沙市委党校，湖南 长沙 410000）

党的十九届四中全会明确指出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”［1］乡村治理是国家治理的基石，在国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着不可或缺的作用。近年来，随着党中央、国务院一系列重大战略决策部署的出台与落实，乡村治理体系和治理能力现代化取得显著成效。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理内容逐步充实，乡村治理手段不断创新，乡村治理体系进一步完善，农村基本公共服务显著改善，农村社会保持和谐稳定，广大农民的获得感、幸福感、安全感不断增强。［2］然而，伴随乡村治理的深入，特别是在当前脱贫攻坚向乡村振兴过渡转型的任务叠加期，内生动力不足、治理生态失衡、治理负担加重等乡村治理内卷化问题已经成为基层治理中的难点问题［3］。鉴于乡村振兴战略的推进和国家治理现代化的要求，深入研究当前乡村治理创新典型案例并总结其经验做法，己成为研究乡村治理的关键性理论和现实问题。文章基于2019年—2020年间在长沙宁乡市陈家桥村的多次实地走访调研，力图通过总结与探讨陈家桥党建引领乡村治理创新的实践经验与现实启示，为推进长沙乃至全国乡村治理体系和治理能力现代化提供一个可供研究的样本。

一、陈家桥乡村治理创新之缘起

陈家桥地处宁乡近郊，位于宁乡市西北部，交通便利，距离宁乡市区仅有10公里，距离长沙城区也只有50公里的路程。全村总面积8.6平方公里，属丘陵地貌，其中耕地面积3600亩，林地面积12000亩，是一个典型的“七山两田一分水”的自然村。全村有27个村民小组，共1199户，4335人，下设4个党支部，8个党小组，其中党员156人。①文章数据均由宁乡市陈家桥村提供

历史上的陈家桥村，曾经流传着“有女不嫁陈家桥，山多田少是哭形”的顺口溜，穷困二字一度是它感到窘迫的一张标签。由于村集体经济为零，环境卫生和基础设施很不理想，当时在村民间传唱着这样一句话：“出门泥巴路，到处猪粪臭，房子低矮破，耕地无收入，只好奔各处……”所以，“缺人气”“空心村”“撂荒地”“386199部队”是当时陈家桥村的真实写照。为彻底扭转这一局面，2015年，借宁乡市美丽乡村建设的春风，新一届村党支部带领全村干部群众，以农村人居环境整治为主抓手，通过创新乡村治理模式，充分发动群众，对乡村组织、资源、乡风文明和治理结构进行了重构和提质。经过这几年的发展，陈家桥村呈现出了一副新气象，已获评为湖南省美丽乡村建设示范村、湖南省秀美村庄、湖南省幸福村。

二、 陈家桥乡村治理创新之经验

治理有效是乡村振兴的基础，党的核心领导是乡村振兴的基本原则。［4］以党建引领自治，以自治带动共治是乡村振兴战略提出的重要理论命题，也是陈家桥践行乡村振兴战略的重要实践课题。

（一）以党建引领自治

1.建强党组织，打造一支好队伍。一是选好“带头人”。一个好的带头人能够带强一个班子、带大一个队伍，能够鼓舞民心、凝聚人心。而经过村里党员的一致推选和乡党委的考察任命后上任的黄立平书记就是这样一位好的带头人。自2014年上任以来的这几年里，黄书记深入群众，带领村支两委狠抓队伍建设，转变群众观念，加强基础设施建设，优化宜居环境，壮大村级集体经济，村容村貌发生翻天覆地的变化。二是配强“村班子”。为增强班子的凝聚力、战斗力、向心力，更好地发挥基层党组织的领导核心和政治核心作用，陈家桥以村级班子换届为契机，采取“换下一批、选举一批、提升一批”的形式，把年纪偏大、思想陈旧、知识老化、素质偏低的村干部逐步换了下去；把群众认可的好人、能人、热心人、正派人、威望高的人“五种人”选任为村支两委成员；同时，通过“三会一课”、每月集中学习，重点加强新时代农村改革、现代农村建设、实用技术以及依法办事、乡村治理等方面知识技能的培训，不断提升村支两委成员带领群众致富、促进农村发展的能力。三是培养“预备队”。党员干部队伍的建设和后备人才的挖掘培养一直是陈家桥村建强党组织的重要任务。村支两委力争把更多懂农业、爱农村、爱农民、愿奉献的青年致富能手培养成党员，力争把党员致富能手培养成村后备干部。近6年里，陈家桥村发展党员中已经有2名80后走上了村干部“岗位”，1名80后被聘为村干部全面参与村级事务，形成了村支两委老中青的优化搭配，确保党的基层事业源源不断的有接班人。四是齐心协力干事业。陈家桥村牢固树立“一切工作到支部，一切举措到小组”的鲜明导向，发动全体党员积极参与党员承诺、党员联户帮扶等活动，使党员由“无职”变“有职”，由“无为”变“有为”。现在，陈家桥村的党员已经参与到垃圾分类、小微水体整治、改厕等村级各项工作中，一个个党员变成了一个个专家，一个个党小组变成了一个个专家组，有效地激发了基层党组织工作开展的积极性。

2.抓住牛鼻子，解决一堆老问题。 习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。我们党要巩固执政地位，完成执政使命，就必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”［5］陈家桥村支两委在上任之初，通过深入田间地头、与群众促膝长谈，对群众最关心、最直接、最现实、最迫切需要解决的问题进行收集整理后形成了一份问题清单，并从中找出了群众反映最为强烈的“道路不畅”问题。村干部先捐资投入3万元，在短短的4天时间里将傅家老屋到薄荷冲长约3公里的道路由原有的4.5米拓宽至7米。由此，打响了陈家桥乡村振兴的“第一枪”。随后，之前村级发展中所存在的诸如群众不支持、基层党组织公信力差、村民矛盾纠纷多、乡村环境脏乱差、村集体经济薄弱等问题也成功得到了解决。

3.树立好典型，带动一批老百姓。榜样可以引导人、激励人，做好典型示范是陈家桥村党员们锤炼党性的必修课。陈家桥村明确要求每个党员每年参加志愿服务的时间不少于16小时，每个党员每月走访自己联系的群众不少于1次， 对于村里议决的事情要带头支持，党员参与志愿服务和走访群众工作情况纳入年终考核，不达标的要进行谈话提醒。为了推进美丽屋场建设，党员们带头捐款捐物，带头出工出力出技术，在他们的模范带头作用下，陈家桥村筹资1500万元，筹劳5500多个，在短短几年时间里完成7个美丽屋场的建设；为了推进农村“五治”，党员们率先垂范，有的成了垃圾分类的宣讲员，有的加入了志愿者服务队，有的成了移风易俗的倡导者，由此形成了良好的农村人居环境和共建共治共享的良好氛围。

（二）以自治带动共治

1.健全一套机制，突出群众主人翁地位。陈家桥村建立健全了“五个所有”的制度建设，即“所有讨论都参与、所有决策村民定、所有决定都签字、所有干部不碰钱、所有财务都公开”。具体而言，在陈家桥村，无论是村书记、主任，村两委委员，还是村民代表的提议，都要经村两委会联席会议商议，并由党员、村民代表讨论，在广泛听取意见的基础上，最终都要交由村民大会或村民代表大会讨论，形成决议；形成的决议由参加会议的全体村民或村民代表签名，并向全体村民公示；村两委会负责实施，实施过程接受村监委的全程监督，实施结果向全体村民公示并接受评议；所有干部不碰钱则规定村两委干部及其近亲属不得插手或承接村级工程项目建设，由此保障干部干净干事、公正处事；所有财务都公开则规定村里必须公开所有的收支明细，由此确保群众的知情权、监督权。目前，通过“五个所有”的制度建设，陈家桥村更好地规范了村级事务，实现了村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，形成了“大家的事情大家办，大家的事情大家一定能办好”的浓厚氛围。

2.搭建两个平台，构筑乡村生活共同体。一是搭建诉求疏导平台，为群众表达诉求提供了渠道。陈家桥主要依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成了民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层民主协商格局，使得群众矛盾在村级得以化解、群众诉求在村级得以办理。比如，在人居环境示范屋场的试点工作中，陈家桥通过组建屋场自治理事会、屋场妇女组织和屋场志愿者服务队等三支队伍，实现了屋场建设成果的自主管理和维护。二是搭建特色活动平台，大大增强了群众的参与积极性。成立腰鼓队、广场舞队、乡村戏曲社、乡村乐队等文化活动队伍，村农民文化广场实现了周周有节目，夜夜有活动，以前打麻将的村民也大都成为了文化广场的常客。另外，为践行环保生活理念，陈家桥村打造了“青年之家”综合服务平台（由“团干部+社工+志愿者”三方合力共同维持），既大大增强了村民的环保理念，同时也形成了大家共治环境的良好氛围。

3.整合多元资源，实现自治共治融合化。一是积极寻求乡贤①传统意义上的乡贤主要是指乡绅，而本文的乡贤为新乡贤，可通俗地理解为在政治、经济、文化等方面居于优势地位并且受人尊重的社会贤达助力。寻找新乡贤，借力新乡贤，是宁乡市提升基层治理水平的一项重要举措。陈家桥村的发展同样离不开乡贤的积极助力。在经济方面，有乡贤偶然一次回家看到家乡美丽蜕变，感到由衷的高兴，一次性捐资71万；有乡贤为村里新修和拓宽道路5000多米，修建山塘9口，整修排引水沟、水渠400余米，为村级公路硬化出资27万；在政治方面，有离任村干部不仅在村级基础设施建设中积极做群众思想工作，而且在美丽乡村建设中主动捐款18000余元，并且带领党员，发动家人及群众共30多人共同参与道路的绿化建设。在社会文化方面，有老泥工师傅推掉了每天近300元的活，为美丽屋场建设出工出力出技术，不仅无偿投工，还积极发动村民出钱出力，有力地推动了鸟窝山美丽屋场的建设进度。二是成立合作经济组织。陈家桥村在发展壮大村级集体经济中成立了两个经济组织：泽龙土地专业合作社和薄荷水果种植专业合作社。通过这两个集体经营主体，陈家桥盘活了村里的土地、人才、生态环境等各类资源，召回了一批有能力的村民返乡创业，吸引了金健食品有限公司、长沙健红农业有限公司等前来合作，帮助了一批村民就地解决就业，从而促使越来越多的人参与到了美丽乡村建设中来，形成共治共享的良好氛围。

总体而言，陈家桥村以治理创新驱动乡村振兴，首先是以农村人居环境整治作为主抓手，在环境治理的过程中，通过组织的坚强领导、党员的模范带头、群众的积极参与，形成了“党建引领+自治共治”融合互动的乡村治理新模式。通过践行这一新模式，乡村的环境好了，人心齐了，风气好了，人气高了，从而使得农旅产业融合发展有了现实基础。而通过产业的融合发展，既壮大了集体经济，也增加了村民收入，进一步提升了村民的幸福感获得感。当物质层面的需求得到满足之后，村民则更加注重精神层面的追求，从而推动乡风文明建设持续深化。而乡风文明建设的持续深化又会进一步规范村民的自主行为，提升村民爱护环境的积极性和自觉性，从而进一步推动了农村人居环境的改善与维护。由此，便形成了以“党建+自治+共治”促乡村振兴的良性循环。

三、陈家桥乡村治理创新之启示

为更好应对现代化转型带来的“快速城镇化”和“农村空心化”两大趋势，新时代我国乡村治理需破解传统乡村治理所暴露出的治理主体单一、治理范围有限、治理方式陈旧、治理行为缺乏自主性和协同性等问题［6］。基于陈家桥经验，以基层班子队伍建设为基础，以突出农民主体地位为核心，以营造多元共治氛围为保障，实现“党建+自治共治”融合互动，应是新时代党建引领乡村治理的重要创新。

（一）基础：建强基层班子队伍

党组织是农村基层治理的领导核心，农村基层组织是党组织的“神经末梢”，村干部是乡村振兴战略的直接推动者、组织者和实践者，是党的路线、方针、政策在农村的贯彻者和实施者。［7］一个村发展得好不好，村民是否有较强的获得感，整个村子是否和谐稳定，关键就在于这个村党组织强不强、干部得力不得力；乡村振兴战略能否得到有效实施，新时代“三农”工作各项目标任务能否顺利实现，关键在于是否有一个坚强有力的基层党组织作为根本保障。陈家桥村的发展蜕变，正是得益于选出了一个好的带头人、配强了村两委班子、培养了一批后备人才，从而在“领、帮、带、督”方面发挥了积极作用，为村级各项工作的有序开展奠定了坚实基础。具体而言，“领”就是书记要当好领路人，从思想、思路、方法上引导村级班子勇于担当、勇于创新；“帮”就是帮在点子上，村支两委要从项目建设、技术指导、信息传递、群众困难上解决实际问题；“带”就是发挥支部战斗堡垒作用，书记带头，党员带头发动群众共同参与美丽乡村建设；“督”就是村两委班子带头履行廉洁责任，决不插手或承接村级工程项目建设，并监督好各个项目工程建设的质量。因此，以乡村治理创新推动乡村振兴，围绕增强基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力，建强基层班子队伍是基础。

（二）核心：突出农民主体地位

农民是乡村振兴的主体。［8］只有激活农民的内生动力，让农民在乡村振兴中成为受益主体、建设主体和治理主体，乡村振兴才是可持续的。一方面， 农民对美好生活的向往就是乡村振兴的根本动力。陈家桥村一直坚持的发展理念是“以人民为中心”，在解决村级突出问题时，最先解决的是群众反映最为强烈的“道路不畅”问题；在美丽乡村建设中，坚持的原则是“尊重自然原生态，保留原汁原味，绝不做形象工程，绝不搞重复建设”，目的就是要让村民在享受城市基础设施和公共服务的同时依然能够“看得见山、望得见水、记得住乡愁”……这其实就是对农民美好生活需求的尊重与满足，是对农民主体地位的坚持，也是陈家桥村能够一直以来得到村民支持，从穷困村蜕变为美丽宜居村的重要原因。另一方面，农民有创造性。纵观中国农村改革的42年历程，可以发现，无论是搞家庭联产承包，搞乡镇企业，发展小城镇，还是农民工进城，搞土地流转再到现在的土地“三权分置”，这些都源于农民的创造。而对于陈家桥村的村民来说，要集中处理厨余垃圾，就想到在沼气池的基础上自主创新设计出一个厨余垃圾综合处理设施；想要跳广场舞，就一起筹资筹劳建设了农民文化广场；为维护宜居环境，就探索并建立了屋场自治理事会、屋场妇女组织和屋场志愿者服务队等三支队伍，逐渐形成了以屋场为单元的群众自治体系。所以，乡村振兴要坚持农民主体地位，要把农民的内生动力给激发出来，让农民来积极推动。一是要不断提升农民能力，通过教育、培训、宣传、典型引导、边干边学等方式，帮助农民了解、熟悉参与村级事务决策、协商和监督的权利、规则和技术，提升农民作为农村基层社会建设主体、治理主体和受益主体的能力。二是要充分考虑农民的利益，在经济、政治、文化、社会、生态等各个方面让农民共同分享改革发展成果，不断提升他们的获得感、幸福感、安全感。三是要让农民积极参与到乡村建设中来，充分调动和激发他们的积极性、主动性和创造性。

（三）保障：营造多元共治氛围

党的十九大报告明确提出，“要打造共建共治共享的社会治理格局”。［9］乡村治理是一个系统工程，在促进村民积极自治的同时，还需要党委和政府以及党政机关、企事业单位的齐抓共管，需要社会组织、民间机构的积极参与，需要各种社会资源的深度融合，只有这样，才能形成多元共治的乡村治理格局。陈家桥村就是在党建引领下，通过“政府引导治理、社会广泛参与、村民积极自治”的良性互动，打造了一个集基层政府、村两委、村民、乡贤、社会组织等多种力量于一体的共建共治共享的乡村治理格局。而要营造多元共治氛围，则需要从搭建平台、完善制度和培育文化三个方面来把握。首先，要通过媒体的宣传、政策文件的落实或是一些具体的实践活动，为各社会主体提供一个参与的平台或渠道。其次，要有制度的规范和保障，以确保各社会主体真正发挥效能。在规范方面，要通过制度来明确各社会主体的定位，对他们可以做哪些事情、不可以做哪些事情作出相应的规定；在保障方面，要通过制度来满足各社会主体的一些基本诉求，比如新乡贤群体中有一部分已经是城市户籍，其在农村没有土地，他们如果要留在村里，就需要有一个好的医疗保障和居住环境，这就对城乡医保制度、农村土地制度等的健全完善提出了要求。最后，要培育文化。依据社会角色理论，当一个人面对的环境或者是群体发生变化时，就需要有一个相应的角色转换。遵循此学术逻辑，无论是对于参与乡村治理的各社会主体来说，还是对于村民和村两委干部来说，都需要经历一个角色的转换。而要实现角色的快速转换，就需要有共识文化的培育，让大家在这种文化中达成一种共识，使得自己在村里既能自处也能与他人相处。陈家桥村通过拟定“陈家桥是我家，美丽乡村建设靠大家”“大家的事情大家办，大家的事情大家一定能办好”等口号来形成共建共治共享的浓厚氛围，其实就是一种共识文化的培育。