基于治理现代化的贵州农村产业革命深入推进研究

丁 胜

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

2018年2月，中共贵州省委书记孙志刚在农村工作会议上号召“来一场振兴农村经济的深刻的产业革命”，这是在深刻认识贵州“三农”主要矛盾基础上作出的重大部署，旨在通过组织化推动与市场化导向的有机结合，推动农村产业实现现代转型，继而推进农村经济社会实现持续稳定健康发展。农村产业革命启动以来，贵州贫困治理取得了显著成效。2018年，第一产业增加值位居全国第一，33个摘帽县共有4507个村开展清产核资，417个村集体经济收入超过100万元。①数据来源于贵州省扶贫办调研报告2019年，贵州种植业增加值增长8.3%，农民合作社达到6.81万户，“黔货出山”农产品销售额320亿元、增长8.3%，全省贫困发生率下降到0.85%。［1］2020年，经严格地评估验收，全省贫困县全部脱贫摘帽。

一、贵州农村产业革命对贫困治理的主要经验

党的十八大以来，贵州以易地扶贫搬迁、农村产业革命以及“四场硬仗”等为突破口，书写了脱贫攻坚壮丽答卷，展现了中国减贫奇迹的贵州篇章，被习近平总书记赞誉为“党的十八大以来党和国家事业大踏步前进的一个缩影”。贵州农村产业革命作为其中关键一招，具有以下经验启示。

（一）以农村产业革命为导向不断夯实贫困治理基础

贫困治理是经济问题，也是社会问题，更是政治问题。贵州农村产业革命正是站在政治高度，直面农村的社会问题，旨在解决农民经济问题的重大举措。脱贫攻坚以来，贵州聚焦农村基础设施建设、组织力量建设、特色产业和集中连片坝区建设，不断夯实贫困治理基础。基础设施方面，累计实施农村公路改造12.2万公里，在全国率先启动“组组通”三年大决战并完成7.87万公里建设任务，实现全省39110个30户以上村民组通硬化路，91%的乡镇有等级客运站，60%的建制村有招呼站，［2］打通了产业发展“最后一公里”。十八大以来，全省共投入水利建设投资1472.08亿元，解决了1326.9万农村居民和学校师生饮水安全问题。［3］仅2018年，全年下达贫困地区省级以上水利资金131.6亿元，完成“小康水”投资45.64亿元，建成耕地灌溉面积87.93万亩，解决88.41万建档立卡贫困人口饮水安全问题，为产业发展注入了“源动力”。［4］在不断增强基层党组织力量的基础上，按照“尽锐出战”要求选派干部充实基层力量。2019年以前摘帽的33个县中，共有3264名第一书记和14915名驻村干部继续留驻，打造一支永不撤走的扶贫工作队。特色产业和五百亩坝区方面，辣椒等成为全国范围内具有话语权的优势产业，2019年全省1725个坝区实现平均亩产值5861元，超过2018年全年平均亩产值约200元。［5］

（二）以农村产业革命为理念引领贫困治理思维

一种理念的提出，只有在多数人认同并被实践印证的基础上才会有生命力。农村产业革命提出以后，贵州广大干部群众迅速把思想和行动统一到省委部署上来，从上到下掀起了一场以转变思想观念为引领、调整产业结构为抓手、推动产销对接为保障、建立利益连接为目的和夯实组织建设为保证的产业革命。事实证明，中国特色社会主义制度的治理优势和贵州农村发展实际相结合的农村产业革命，不仅很快成为贫困治理的共识理念，同时在实践中取得了丰硕成果。比如毕节市农村产业革命的“专班模式”，即围绕玉米调减目标采取领导专班抓示范点的方式推进农村产业革命，探索集中连片规模化农业发展道路；兴义市敬南镇的“五股合一”模式，即探索村集体资金控股、财政资金持股、非财政资金参股、村干部入股以及贫困户占股发展模式，有效绑定并激发村干部发展产业的信心和决心；赤水市的“三权分置”经验，即明确产业扶贫项目经营主体选择条件和程序，开展价格指数保险，有效分担养殖业市场价格波动风险，等等。农村产业革命理念在贵州的实践，铺就一条贫困治理的大道，“农村产业革命”也因此成为地方干部群众口中的高频词，并内化成为指导发展的自觉思维。

（三）以农村产业革命为链接促成贫困治理实践

中国的贫困治理是党领导下的权力分工治理。由于贫困是广泛存在的社会现象，因此在发挥党政公共职能基础上，需要市场主体、社会组织、贤能人士等多元力量的加入。随着农村产业革命的纵深推进，特别是在政策、资金、用地等支持力度加大的“红利”激励下，农村产业发展营商环境进一步优化，增强了以龙头企业为主的市场主体参与贫困治理的信心。以丹寨县为例，在茅台生态农业公司、万达集团等龙头企业带领下，丹寨集中力量推进的1万亩蓝莓、1万亩中药材、1万亩蔬菜、1万亩高标准低产茶园改造、10万头土猪、100个土鸡山鸡养殖场的“六个一”产业布局，为贫困治理打下了坚实基础。以纳雍县为例，贵州金蟾大山生物科技有限责任公司在投资3.5亿元的基础上，计划再投资6.6亿元用于扩大食用菌生产规模。以习水县为例，上海牙科医生杨泽卖掉上海的三套房产、无锡的一家医院，先后投资9500多万元，在习水县成立贵州黔道食品有限公司开发“黔滋味”系列羊肉加工产品，产品远销北京、上海、广州等市场，年销售额达到4000万元，等等。“农村产业革命经济效益和社会效益的持续发酵，产生了虹吸效应，上海蔬菜集团等10多家国家级龙头企业和上市公司纷纷来黔考察洽谈，共赢式协作治理方兴未艾”。［6］

（四）以农村产业革命为共识改变农户的传统观念

农村产业革命近三年来的实践表明，干部群众的思维方式和传统习惯正在悄然发生变化，由以往的被动发展变为当前的主动作为。比如在调减低效农作物等方面，主动对接市场和种植高效农作物的行为蔚然成风。贵州省农业农村厅统计显示，2019年一季度，全省完成调减籽粒玉米种植替代作物任务80.2%，种植业增加值增长8.5%；第一产业投资快速增长，达到29.5%，增速居一二三产业第一位。①数据来源于贵州省农业农村厅调研报告可以说，在产业结构调整政策激励、投资拉动和效果映衬下，农村产业革命正逐渐成为干部群众的自发行为并产生持久性影响。在兴义市敬南镇菜子湾村，75岁的苏朝方拉住产业结构调整宣传组同志的手反复问“你们对我们为什么这么好？”并表示“如果我们和儿女不好好发展，对不起自己，也对不住政府”；召开村民小组会时，村民表示“政府搞农村产业革命，村里发展种桑养蚕项目和种草养牛项目，比种苞谷强多了”。安顺市平坝区天龙镇高田村和合旺村得知龙头公司在村里发展蔬菜产业，500余户农户自觉将1475亩土地集中流转出来，同时将160多座祖坟迁出坝区，建成“沟相通、路相连，旱能灌、涝能排”的成片高标准生产基地。用老百姓的话说“不怕迁祖坟，就怕产业干不成”，农村产业革命正成为新时代贵州解决“三农问题”的重要抓手。

二、基层推动农村产业革命中存在的主要问题

近三年的实践探索表明，贵州农村产业革命是社会主义制度优势的集中体现，对贵州的贫困治理具有重要推动作用，需要持之以恒一以贯之。但在顶层设计行稳致远的同时，基层实践中也还存在一些问题，需要加以重视并解决。

（一）一定程度上存在市场重视程度不够的问题

一些基层政府在面临脱贫攻坚政绩考核和行政问责的双重压力下，存在忽视市场规律、不管资源禀赋、不顾长期效益一哄而上或随意变更产业的现象。产业选择虽然部分源自市场信息，但总体上是主观判断、指令发展和短期效应的产物。尤其在项目资金充裕、产业发展迫切以及可选方案不多的情况下，一些基层领导往往依照主观感受或表面信息做出产业选择。这种罔顾市场周期规律和实际情况，埋头算账的产业项目，不仅精准度大打折扣，同时造成有限资源的极大浪费和新的风险点。调研中，一贫困村发展过水果玉米，由于打不开市场，又改为种植紫薯，但紫薯供大于求导致产业没有产生实际效益；村里引进企业种植玛郎圣果30亩，但需要三年才能产生效益，能否实现预期收益还有很大不确定性。一贫困村在帮扶单位大力支持下，2017年以前种植约600亩无籽刺梨，但此后由于缺少产业规划指引、缺少龙头企业帮助、缺少合作社运营，加之散户之间的价格内斗以及病虫害防治技术跟不上等因素，2018年后铲除仅剩不到200亩。该村先后发展竹鼠、毒蛇以及樱桃等，但小、散、弱情况普遍，市场精准度和规模化效益堪忧；刺梨成为十二大特色优势产业以后，村里对是否调整产业改种刺梨，一直处于矛盾之中。

（二）一定程度上存在农户参与性不足的问题

在脱贫攻坚任务重和民意表达不集中的双重困境中，一些基层政府发展产业往往偏重于组织化推动，群众参与不足的情况比较普遍，以至于经过充分调研的产业得不到群众支持；甚至基层政府越是强调产业的可行性，群众越是不相信。调研中，一贫困村2018年以前先后种植了香椿、核桃以及折耳根等，这些产业的推动几乎没有一样是与村民协商后的产业选择，大部分是包村领导、对口帮扶单位和镇里行政推动的结果。加上水土不服、技术跟不上、市场动态变化等因素，香椿不仅存活率低而且独芽产量极低，不具备市场前景，核桃三分之二不挂果，而安排村里种植的十亩折耳根长不过杂草，导致卖相不好大部分烂在地里，人工费高过市场价值，最终只能采取财政补贴的方式减少农户损失。有群众根据这些“经验”，坦言“政府叫发展什么什么就正确，但发展什么什么就失败”，因此对村里主推的产业不看好，这在农村产业发展中不是个别现象。群众参与不足除了与协商性不足相关，同时还与农户的思想观念保守有关。一些群众普遍市场观念淡薄，市场营销知识短缺，一贫困村的“稻花鱼”远近闻名，但绝大多数农户养殖“稻花鱼”基本上都是为了招待客人和自家吃，为市场而经营的积极性普遍偏低。

（三）一定程度上存在资金使用低效的问题

农村产业革命作为贫困治理制度设计中的重要部分，时效性、稳定性和可持续性至关重要。但基层在推动农村产业革命中也还存在资金使用低效、人为损耗较高以及产业持续性不足的问题。一些地方为了稳妥起见，将产业发展专项资金入股企业分红，在需要发展集体产业时资金不能及时归位，造成资金利用低效与产业延误；一些地方村级合作社核心成员存在专业性、专注性和知识性不足的问题，加上村社关系没有理清楚，存在资金使用不规范的情况，集体负责成为集体不负责；一些地方产业发展中多种资金混合，存在利益分红弹性大和自由裁量空间大的情况；一些地方项目未及时组织验收或项目质量不高导致资金滞拨；一些地方不同程度存在“重项目申报，轻实施、轻效益”现象；一些地方还存在“人走业息”的问题，前一任推动的产业，后一任不予推动甚至调整，造成前期投入浪费。贵州省财政厅调研显示，扶贫资金闲置、滞拨、低效问题占到了资金使用不规范专项治理中发现问题的49.56%。

（四）一定程度上存在内生动力不足的问题

没有组织化推动、市场化导向和自发性参与相结合的产业革命难以具有持久性。调研显示，农村产业革命中也还存在内生动力不足的问题。一是城镇化背景下，很多村庄人口结构空心化导致产业发展后继乏力，比如一贫困村人口2163人，常年在外的劳动力近700人，留在村里的绝大多数为老幼妇孺和鳏寡孤独，他们难以有效参与到产业发展当中。二是基层党组织结构性问题凸显，干部老龄化、文化程度低、治理水平弱以及贤能人员补充难的情况比较普遍，产业组织带动能力由此可见一斑。调研还显示，一些村干部认为推动产业需要耗费大量的时间和精力，却没有绩效奖励，因此在事务性工作繁重情况下，兼顾思维较为明显；一些村干部由于能力水平不足，存在畏难情绪，怕承担产业发展失败的责任；由于产业发展涉及资金的使用，一些村干部担心闲言碎语，尤其是担心发展失败无法向政府和村民交代，因此推动产业发展的内生动力存在不足。三是部分群众参与产业发展的积极性不高，长期持观望态度，“扶贫不扶懒”在实践中不易操作。2018年国务院扶贫办等13个部委出台了《关于开展扶贫扶志行动的意见》，但调研显示，基层干部群众知晓率不高，在激发贫困户内生动力方面缺少行之有效的方法。

（五）一定程度上存在绩效考核乏力的问题

农村产业革命的组织化特征，实践中表现为推动主体一般是基层政府、各级机关选派的公职人员或者村干部。但由于他们当中有一些人并没有产业发展的实践经验，加上财政资金投入的产业对市场不具敏感性，对产业失败没有压力，以及不能享受产业发展激励等因素，因此容易造成产业选择上只注重“显绩”的“短视行为”，有时导致有限资金和资源的错配。让人担心的是，全省近两万个行政村如果没有产业规划或信息引导，产业发展的无序或一哄而上，不仅对相同产业的民营经济带来冲击，同时可能造成市场混乱或供给过剩。当前来看，由于实现全面小康目标的时间节点逼近，因此扎堆推动短平快产业的部署有其合理性和必要性，但并不是不需要考量投入与产出、权力与责任之间的关系，各种类型的扶贫资金不能一投了之，其使用的安全机制和责任分担机制需要加以重视。调研中，个别贫困村不计成本发展产业的情况有之，尤其是派驻人员推动的产业，资金来源大多是选派单位划拨、职能部门支持、市场主体赞助以及社会组织赠与等，由于这些资金使用的责任边界模糊或者没有明确的责任规定，因此推动的产业更是存在缺乏监管、不问成效以及无法问责的问题。

三、以治理现代化助推农村产业革命行稳致远

国际经验表明，国家能力是维护并推动社会发展的关键因素。解决发展不平衡不充分的问题重点在于缩小城乡之间的差距。基于贵州农村贫困治理的系统性、综合性和动态性，除了强大的国家能力之外，还需要充分发挥市场要素的作用以及盘活“沉睡”的扶贫资源，需要提升治理现代化水平。责任性作为治理现代化的主要内容之一，与法治性、透明性、有效性、参与性以及稳定性等一道，被学界认为是实现国家利益最大化和公共利益最大化的重要保证。在此基础上，治理现代化的内涵要义要求农村产业革命在以下方面加以重视。

（一）稳步发展——农村产业革命需要聚焦主体作用的发挥

有学者认为，西方民主主导下的世界秩序里，“中国模式”或其他道路的兴起和成功在于对意识形态“突围”的努力。［7］事实上，作为世界上最为重要的文明古国之一，中华文明蕴含的丰厚治国理政思想不仅在历史上长期稳定深刻地影响世界文明的秩序，更是在“民主”乱象丛生的当今世界有着越来越大的影响力，“中国之治”的“突围”日益呈现“回归”的趋向。可以说，无论横向比较还是纵向比较，中国的贫困治理在世界范围内绝无仅有，不仅是政党权力自觉的高度体现，也是国家履行公共职能的世界标杆。总的来看，贫困治理的稳定性表现在主体方面，要求农村产业革命在以下方面加以重视。

一是党的领导是农村产业革命的底色。要在坚持不懈推动“八要素”“五步工作法”“专班制”等基础上，重点谋划产业发展规划和实施方案的制定与落实，避免出现产业发展上的“睁眼瞎”或“近视眼”。坚持按照特色化、规模化、标准化、品牌化、绿色化的发展思路，推动“优势产业优先发展、优势品种率先突破”，形成农村产业发展的“贵州品牌”。二是产业结构稳定。在坚持十二大特色产业布局和推动五百亩坝区产业规模化发展基础上，要尽量盘活现存产业并保持稳定性，不能临时起意另起炉灶，用新产业否定老产业，导致资金资源的无形损耗。［8］三是主体结构稳定。推动农村产业革命除了党政力量，最为重要的还是村社和农民，任何剥离或者忽视群众主体的做法都不具有持久性。或者说，基层党组织是推动农村产业革命的重要主体，需要按照打造经济带头人、组织召集人、文化推广人、道德引领人“四个精英”的目标加强基层党组织建设。在此基础上，针对一些村干部发展产业经验不足、能力不够或畏难情绪的实际，在培训提升基础上，推行产业发展利益共同体建设，同时创新激励机制，根据合作社法将部分盈余作为奖励性绩效进行合理分配；针对一些群众缺乏市场意识的实际，需要提高农民的组织化程度，降低参与市场竞争的风险。

（二）明确责任——农村产业革命需要聚焦绩效考核机制的建立

贫困治理中的责任尤为关键，因为只有权力动力机制和权利目标指向的贫困治理，现实中难以有效形成“权责利”相统一的高效运行机制，甚至由于“责”的缺失或弱化而可能形成中梗阻和权力真空，导致组织资源耗散和群众利益受损，需要责任倒逼机制的有效融入。绩效考核作为推进权责利“帕累托最优”的组织方式，对于农村产业革命具有现实意义，需要在以下方面加以重视。

一是探索资金使用责任分担机制。财政资金不能一投了之，也不能产业失败财政兜底，不仅要制定利益连接与激励机制，同时还要制定财政资金使用安全责任分担机制，避免产业选择的盲目性和随意性。用于农村产业发展的非财政资金也不是法外之地，应探索政府主导型绩效考核或社会组织型第三方评估，确保资金使用的安全和高效。二是完善资金使用考核机制。针对资金使用不精准、闲置滞留等问题，在清查已入库项目和资金绩效考核基础上，按照“零基预算”要求做好产业方案并组织实施。［6］建立健全资金效益考核机制。按程序在规定时间内将扶贫资金拨付到位，同时对资金使用的溢出效应进行评估和考核。加大对贫困地区的指导力度，将审核工作前移，保障贫困地区以相对规范的整合方案提前开展统筹整合工作，行业主管部门不得对纳入统筹整合使用的涉农资金进行干预或软抵制。三是加强村级合作社资金管理。鉴于一些村级合作社存在不够专业不够专注的问题，为确保扶贫资金使用的安全和高效，需提高资金使用的透明度和群众参与度，乡镇还需统一聘请专业人员，对所辖行政村合作社进行业务指导和财务审计。值得一提的是，针对合作社资本金来源多样化，需明确资金属性并进行利益连接和考核，应该积极探索“五股合一”产业发展经验，以此避免不同属性资金使用边界不清和利益连接范围模糊方面的问题。［9］

（三）公开透明——农村产业革命需要聚焦信息技术的运用

公开透明对贫困治理的重要性在于：一是贫困地区的市场融入度往往不够深，对产业发展一般也缺乏全貌性了解，因此这些地方的农村产业革命需要市场信息的汇集和指导，也只有在情况明和可预期的保障下，才能引导和推进产业的良性发展。二是农村是熟人社会，这种以“礼治”为内核、相对独立且进行自我管理的熟人社会，其自发形成的乡村精神有时与组织化的国家精神是相抵触的。具体到农村产业革命，熟人社会形成的保守性可能会在面对外力推动的产业时形成“攻守同盟”，此时如果哪怕有一点意见领袖的不同声音，都可能影响其他村民的选择，加上熟人社会里小农经济意识长期的保守性和观望心态，农村产业革命尤其需要市场透明度以及信息技术的支撑，以获取村民的信心和支持。

一是发挥大数据信息技术在产业前端的引导功能。大数据在产业信息汇集、统计、分析和研判等方面具有优势，对农村产业发展具有十分重要的指导意义。农村产业革命中为避免有限资源和资金使用的低效以及产能过剩的问题，应充分运用大数据技术对当前农村产业发展的总体情况进行摸底，同时分析研判一段时间内全省乃至全国范围内的产业布局和市场饱和情况，形成长中短时间范围内的产业发展趋向信息表，并根据各地实际情况形成产业功能分区，以此指导农村产业的有序和高效发展。二是发挥大数据信息技术在产业中端的矫正功能。［8］由于资本的逐利性，市场主体一般不会选择贫困农村作为发展的重点，这也是农村产业组织化推动的动因。但组织化推动的产业如果对市场不敏感或者没有信息技术的支撑，则容易陷入盲目发展的陷阱，需要进行及时矫正。其中，产业如果没有市场空间，则需要谨慎选择；现有产业如果没有市场预期或没有产销对接作为保证，则需要避免盲目扩张。三是发挥大数据信息技术在产业终端的产销功能。产能过剩不仅损害农户的利益，同时损害基层政府公信力。为此，在争取国内电商平台更大程度支持基础上，需要深化黔货出山的电商平台建设，建立县乡村电商服务中心、站、店三级体系，统筹解决产品销售问题。［8］

四、简短结语

没有产业支撑的贫困治理难以行稳致远，从脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键点来看，重点也都是发展产业。一直以来，党和国家领导人高度重视产业在贫困治理中的重要作用，习近平总书记对此作出过一系列重要论述：在2015年11月27日中央扶贫开发工作会议上，强调将产业扶持和精准扶贫有机结合起来，允许和鼓励地方探索；2017年春节前夕赴河北张家口看望慰问基层干部群众时，指出要因地制宜探索精准脱贫的有效路子，多给贫困群众培育可持续发展的产业；2018年2月12日打好精准脱贫攻坚战座谈会上，强调产业扶贫是稳定脱贫的根本之策，产业增收是脱贫攻坚的主要途径和长久之策；2020年3月6日决战决胜脱贫攻坚座谈会上，要求加大产业扶贫力度，支持扶贫产业恢复生产，促进扶贫产业持续发展；紧接着在2020年9月8日全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上，进一步要求以更大的决心、更强的力度推进脱贫攻坚，支持扶贫产业恢复生产。综上可见，贵州农村产业革命是认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神并立足贵州实际基础上的创新举措，是一项组织化推动、市场化导向和群众性参与的系统工程。其中，从开始的土地托管到生产经营托管再到分工协作发展，都充分证实了基于角色分工和专业化、规模化与集约化基础上的产业发展模式的重要性与溢出效益。可以说，改变农村传统产业小、散、弱、乱的面貌，需要适当集中土地使用权、产品经营权与激发农民参与权，通过代耕代种、联耕联种与共营共赢的模式实现农村产业的跨越发展。贵州一度是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份，事实证明，贵州农村产业革命蕴含治理现代化的典型特征，是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的生动实践，对于落后地区的贫困治理具有积极的启发借鉴意义。