党建引领城市小区治理立法实践的“三个有利于”价值——以深圳为样本

朱玳萱

（中共深圳市委党校，广东 深圳 518021）

党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。[1]当前，城市小区由于群体庞大、主体多元、利益广泛、治理缺乏抓手等问题，已成为社区治理突破“最后一公里”的难题和掣肘。党建引领城市小区治理是社区治理的创新探索，是落实报告精神和破解时代难题的有效路径。目前，党建引领的试点工作已在全国遍地开花、成果丰硕，但其立法实践相对滞后，这既不符合《宪法》修正案对于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的新精神，[2]又未能落实党的十九届四中全会强调的“健全党的全面领导”及“要把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的制度安排。[3]为此，深圳市在推进先行示范区建设的新起点上，以特区立法权率先“破冰”，通过修订《深圳经济特区物业管理条例》（以下简称新《条例》），将党的政治领导力、组织号召力、广泛执行力、核心凝聚力嵌入城市小区，彰显了党建引领城市小区治理的“三个有利于”价值。

一、有利于公共利益的实现

有利于公共利益的实现是社会治理相关制度设计的逻辑起点和价值终点。在法律语境中，公共利益是不特定社会成员的利益。[4]不特定意味着矛盾的普遍性和特殊性并存。投射在城市小区领域，供给主体多元、利益诉求广泛和外部因素复杂成为制约其公共利益实现的主要问题。

（一）供给主体多元。街道和社区、物业服务企业、业主委员会（以下简称业委会）和全体业主共同构成了公共利益最为广泛的小区治理多元供给主体。截至2020年1月，深圳市约有3641个住宅小区，居住约1300万常住居民。有物业服务企业约1500家，从业人员近50万人。已选举业委会且备案的小区有1670个，业委会成立率约占45.9%。[5]促使街道和社区、物业服务企业、业委会、业主等多元主体形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协调、公众参与、法治保障”的城市小区治理新格局，是城市基层治理改革的探索路径。

（二）利益诉求广泛，矛盾突出。供给主体的多元导致利益诉求广泛且不可控。实践中，一些住宅小区由于公共面积权属不清、停车位严重不足、业委会换届混乱等历史遗留、客观条件限制和体制机制不畅等问题，使得业主、业委会及物业服务企业等多主体之间矛盾频发。据统计，2019年1月至2020年2月，深圳市各级人民法院审理并判决涉及业委会的物权纠纷案件多达约100宗。[6]部分案件在信访部门缠访多年，深圳市近三年受理物业管理信访投诉约11000件，平均每年约3666件。

（三）外部因素复杂。党的十九大报告强调，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[7]然而，深圳市地处改革开放和意识形态的“两个前沿”。因此，复杂的外部因素成为深圳推动社会组织有序发展的难点和痛点。由于“官方”组织体系长期缺位，夹杂私利的“民间力量”已成为矛盾突出小区的“地下代言人”。其凭借其丰富的“维权经验”和成熟的运作模式，主动帮助业主进行一些物业权益的争取活动。诚然，从促进社会民主法治和提升业主自治能力的角度看，该组织的成立有一定积极意义。但从深层次分析，此类组织已成为社会不稳定的“放大镜”和“助推器”，甚至有以民意“绑架”政府之嫌。

党建引领城市小区治理，其首要价值在于能够推动治理对象（小区）在多元主体的差异诉求中寻求利益的“最大公约数”。为此，新《条例》明确“业主大会、业主委员会、物业服务企业在中国共产党社区委员会的领导下依法依规开展物业管理活动。”[8]其目的在于通过加强党对城市小区多元主体的价值引领、广泛服务、统筹协调、组织动员等多方面作用，聚力实现对整个城市的精细化治理，最终达成社会的稳定与包容性发展。

二、有利于补强社会自治能力的不足

一般而言，社会是相对于国家的独立领域，以自治为基本特征。社会的载体——非政府非营利组织，主要生产公共品。因此，若社会某些领域自治能力不足，必然导致该领域的混乱无序和公共品缺失或瑕疵。目前，城市小区治理需面临因业委会自治能力不足带来的三重压力：

（一）公共意识欠缺带来的成立难压力

业主的公共意识欠缺主要有文化、现实和制度三方面原因。一是文化冲击。“和”是中国传统文化的精髓之一，“以和为贵”是中国人处理矛盾的第一选择。因而，业委会作为直面争议和冲突的自治组织，在多数业主眼中是吃力不讨好的“苦差事”。二是现实制约。中国的市民社会（Civil Society）发展不足四十年，绝大多数业主对自身权益比较漠视，不懂得如何表达公共意愿和诉求，“搭便车”心理较重，怕违规，怕担责，怕猜忌攻击，怕打击报复，造成热心公益、愿为集体利益服务、有担当精神的业主越来越少，许多小区甚至出现无人愿意担任业委会委员的情况。深圳福田区某街道有宅小区113个，成立业委会的有81个，正常运行的仅55个，近1/3处于停摆的“僵尸”状态。三是制度限制。业委会属公益性自治组织，其委员属公益岗位。根据法定要求，业委会委员不领取劳动报酬，只可适当给予津贴。[9]此外，新《条例》为了确保业委会委员不滥用权利，还规定了一至三万的罚金。[10]该制度设计虽出于公心，但杯水车薪的津贴并不足以冲抵责任的艰巨和对担责的“担忧”。因而，一定程度上也限制了小区业主参与公共事业的热情。

（二）立场态度对立带来的消极应对压力

对于成立业委会，物业服务企业持消极态度。一是态度疑虑。一般而言，开发商开发项目多少会遗留问题，由开发商指定的物业服务企业担心业委会成立会形成监督和维权压力，因而不支持也不配合。[11]二是制度疑虑。物业服务企业普遍对如何约束业委会、业委会侵权后由谁起诉、谁来监督业委会行使权力等一系列制度设计细节问题存在疑虑。三是自管疑虑。新《条例》强化了业主自治，允许业主自管物业。多数物业服务企业表示不赞同。企业认为物业服务是专业服务，且在现有的治理框架下物业服务企业还承担了治安、消防、维稳、计生等多项“半官方”的社区延伸工作。业委会既非专业团体，更无专业背景，在毫无经验可借鉴的前提下难以真正替代企业，无形中增加了政府管理社区的难度。另，企业在当下实际承担了矛盾缓冲的社会化作用。当业主有物业矛盾或需求时，首先向企业提出，若物业事项由业委会统筹后，缓冲作用将不复存在，业主间将直面利益冲突，增加社区不稳定因素。

（三）道德信任消解带来的治理困境压力

街道和社区、业委会、业主、物业服务企业等四方主体相互间在一定程度上存在道德信任的疑虑。街道和社区认为业委会选人机制和条件过于宽泛，别有用心之人有可乘之机；业委会认为在物业纠纷的处置中，街道和社区较为偏袒物业服务企业，中立地位失衡，引发诸多维权和上访；业主认为相对各方势力，业主始终是弱势群体，希望成立更有话语权的业委会制衡各方；物业服务企业认为业主专业水平较低，不足以实现自治。四方主体相互间的不良预设，造就了道德信任危机，而危机的爆发口皆指向处于中间环节的业委会。而如前文所述，业委会本身自治能力有限，高素质、可信任、有公益心的业委会队伍“可遇不可求”。

为此，新《条例》一方面鼓励和支持有条件的社会党委委员可通过选举担任业委会委员，从而实质性提高业委会的履职能力；另一方面赋权街道主导业委会的组织管理和日常监督，及时消解各方主体间的不良预设和矛盾，与业委会形成既支持又制衡的联动机制，切实保障业主权益。二者实质是通过党的核心引擎作用补强小区自治能力的“短板”，从而使社会更加团结、有序。

三、有利于党的领导力的落实

习近平总书记强调：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。”[12]群众路线既是思想方法、工作方法，更是政治立场、价值理念。无论是革命战争年代，还是和平建设年代，党都应当始终坚持密切联系群众、服务群众，并通过“鱼水情”的作用夯实党的执政基础。新《条例》在制度保障和凝聚共识两个维度中嵌入“党”的元素有利于党的领导力在城市小区治理中的落实。

一是制度保障。目前，社区党委对业委会和物业服务企业的监督缺位是一种普遍现象。由于缺乏使党委能够把控基层矛盾走向的明确的制度设计，以至于经常是物业纠纷引发业主上访后，社区党委才“后知后觉”，匆忙“补漏”。从国内一些地区的成功经验来看，在业委会中建设和加强党的领导，构建党委引导下的事前预防、事中干预、事后随访制度，有助于增强基层工作的主动性，把矛盾纠纷解决在初始阶段。[13]目前，深圳市业委会委员人数约7800人，中共党员1382人，仅占18%。2019年中央印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出“通过选派党建指导员等方式，加强社区物业党建联建”。新《条例》落实中央精神，提出“业主委员会、物业服务企业应当依照中国共产党党章的规定设立中国共产党的基层组织，开展党的活动”。目前，深圳市已着手推进该项立法全面落地。福田区率先出台住宅小区“党建+物管”的试点改革意见，投入11亿元专项资金开展“社区党建指导员赋能计划”，第一批选取14个试点小区推动改革：一方面在正式党员达到3名（含3名）以上的住宅小区推动建立小区党支部，在物业管理中主动履职、发挥作用；另一方面在暂不具备条件成立党支部的住宅小区，由街道党工委指导社区党委向物业矛盾纠纷多发的住宅小区选派党建指导员，设立党建指导员办公室重点防控，化解矛盾。[14]这是从立法到实践层面明确支持和巩固党的领导基础和领导力在城市小区治理中的全面实现。

二是凝聚共识。目前，城市小区的治理群体和成员在思想和观念上对规则之治难以达成共识。部分业委会认为，在物业矛盾和冲突中，政府只需做监督员，而不要争着当业主的“婆婆”。即，倾向于物业管理中的“有限政府”概念。但现实问题远比设想复杂。以珠海市香洲区某矛盾突出小区为例，新旧业委会约定的交接日已至，前任委员以居委会没权力收公章为由拒不交出公章，导致新业委会就任近两年仍无法接收公共资金，致使小区各项工作全面停摆，业委会名存实亡。[15]反观南京市将物业服务企业纳入社区党委管理，试点打造“红色物业”，不但通过组织的力量化解多主体间矛盾，更以此为契机解决了老旧小区、安置房小区、回迁房小区失管、缺管的城市难题，真正通过“补位”和“兜底”实现民生改善。[16]这为我们认识党委在城市小区治理中的作用也提供了一种新的思路和借鉴。

综上，笔者认为，改革开放已跨入2.0时代。我们在衡量某项改革的理念和举措时不应囿于专业的理论逻辑，而应更多考量历史情境、国家处境和时代路径给予我们的实践逻辑。我们要紧抓党的领导这一推进先行示范区建设的“金钥匙”，在立法中始终把握有利于公共利益的实现、有利于补强社会自治能力的不足、有利于党的领导力的落实的“三个有利于”价值。把党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势通过特区立法权转化为国家治理效能，以尖兵精神勇担改革的探路者，大胆假设，科学求证，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供深圳样本。