加强和改进人民政协民主监督工作研究

张凤玲

（甘肃社会主义学院，甘肃 兰州 730000）

对公共权利进行监督是人类政治文明建设的重要内容。新中国在建立后，在漫长的政治实践中，针对公共权力的健康运行，逐渐探索形成了以党内监督、人大监督、行政监督、民主监督等在内的党和国家监督体系。十九届四中全会提出要打造一个集严肃性、协同性、有效性的全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系，将此作为彰显社会主义制度治理效能的制度建设目标之一。人民政协民主监督在我国监督体系中具有丰富的内涵、独特的作用和显著的监督优势。厘清人民政协民主监督的作用和性质，把握民主监督的内涵，认清监督的优势和劣势，有利于推进制度建设，加强与其他监督的协同合作，提升监督效能，增强国家治理效能。

一、人民政协民主监督的内涵、作用和优势

（一）人民政协民主监督的内涵

中共中央在《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）中将人民政协民主监督定义为“人民政协的民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。协商式监督具有以下丰富的内涵。

1、政治性

政协协商式监督必须坚持党的领导，必须有利于加强党的领导，这是党和国家赋予人民政协民主监督的重要政治意蕴，是人民政协最基本和重要的政治原则和政治规矩。协商式监督坚持党的领导，就能够跳出狭隘的党派和私利之争，凝心聚力，以国家利益和人民利益的实现为导向，达成社会发展共识，推进决策的贯彻和落实，促进社会团结。

2、监督的非权力性

监督的非权力性，是对应于人民政协的性质地位而言的。政协不是决策机关不是立法机关，也不是协商主体，是协商平台协商载体也非协商主体。政协不能以监督主体的地位自居，没有人大一样的监督权、质询权，不对一些具体问题做出集体决议。也就是说，政协不能与人大形成对等地位，民主监督意见和建议是非权力性监督，没有法律效力，不能形成法律性的意向书，也不能以党政文件形式报送，而只能以提案，信息、政协专报等政协惯用的文书形式提交给被监督方。

3、协商性

“协商性”是政协在70多年的发展历程中沉淀下来的民主品性，是政协民主监督区别于执政党、人大、政府和司法机关监督的独特之处。在“调研发现问题——提出问题（协商）——采纳办理（协商）——寻求共识（协商）”的整个监督过程，始终贯穿协商精神，始终坚持相互尊重、平等讨论，坚持理性协商求同存异。“协商性”还意味着要将民主集中制原则贯穿于监督的全过程，将党的权威协调融于其中，在广泛协商的基础上对分散的监督意见加以整合凝练集中，达共识出办法，增感情求团结。

4、问题导向性

相对于政治协商、参政议政而言，民主监督侧重于对“重大方针政策和重要决策部署”的贯彻和落实情况进行监督发现问题、解决问题为主，是“问题导向性”监督。所谓问题导向性，是指带着问题意识深入调查研究，从成绩中反思问题，从经验中寻找不足，实事求是反映不足；既要善于提出建设性的意见和建议，还要善于揭示隐藏的问题；既要肯定成绩，更要找出短板，聚焦关键内容和环节开展调研，发现决策法规贯彻执行落实中的问题，寻求解决之道。

5、合作性

民主监督“不同于一般的社会监督和舆论监督，而是一种以体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督”[1]，以推进和改善公共权力运行部门的工作、巩固党的执政地位为目的，是议政、资政，而非“干政”，因而是建设性、合作性监督，“有利于实现政治体制内的自我修复和调节，避免政治争斗和资源内耗”[2]。这与西方竞争性监督有本质区别。

6、监督的制约性

大凡监督，必然存在如何体现监督效力、体现监督的制约性问题。协商式监督并不因非权力性而失去其制约性。民主监督要体现对被监督方的制约性和监督效力，“最关键的就是制度化、规范化、程序化”[3]。这既能保障协商式监督的实效性，又能遵从国家权力的一元特性，不搞成强制性规定。

（二）人民政协民主监督的作用和优势

1、政协民主监督的作用

一是推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实;二是促进国家机关及其工作人员依法行使公共权力，树立正确的权力观，改进工作作风；三是通过制度化的渠道，反映各方面的利益诉求，推动解决人民群众关心的实际问题；四是作为党外人士发扬民主的一种形式，表达党外人士对执政党治国理政之意见和看法，达成共识，推进党外与党内的政治团结。

2、民主监督的优势

一是监督主体的广泛性专业性优势。民主监督的主体是政协委员，多是具有卓越才干的行业精英和界别精英，其利益代表具有广泛性，献策具有专业性，修正纠偏决策，推进其更好地贯彻和落实。

二是协商式监督的制度化优势。人民政协民主监督严格按照制度化要求进行，这是其他监督所不具备的优势。而且随着社会主义协商民主制度的整体完善和发展，以协商民主为理念的政治文化也将得以创建，这将为政协监督创造良好的文化条件。

三是民主监督以协商的方式推进，不仅体现了社会主义民主的真实性，推动了我国民主政治建设，还增进了政治共识，既加强和改进了党的领导，又促进了政党合作团结，增强了体制内聚力，能够有效避免西方政党竞争、三权分立造成的恶性竞争和社会分裂弊端，为世界政治文明建设贡献了中国智慧。

以上分析表明，协商式监督是党外人士参与政治发扬民主履行职责的特定方式，党外人士履行监督职责，既达到了建言资政的目的，又达到了凝心聚力增进团结的目的。由此，开创了权力监督的新局面。换言之，对权力进行监督，不一定非要通过强制性的监督来实现，以协商式监督推进权力的依法行使，不失为一种好的方法。

二、民主监督工作的实践现状之考察

民主监督功能的发挥和目标的达成是权力与权利良性互动的结果。至少从政协层面上，可以抽取出最能揭示和反映政协民主监督全貌的三个指标——监督主体、监督过程、监督结果。为此，本文将从反映协商式监督运行全貌的三个指标——主体、过程和结果来分析人民政协的协商式监督，揭示和反映政协民主监督的实况，以期找到推进政协民主监督工作的着力点。

所谓主体，是指发起监督行为的政协委员；所谓过程，是指支撑政治行为的一系列制度体系，在本文中是指围绕政治监督工作所形成的制度化体系；所谓结果，是指政治行动的结果，在这里是指政协协商式监督达成的目标和追求的监督价值。政协工作的目的在于建言资政和凝聚共识，鉴于此，笔者将民主监督的目标和最终价值定位于此。

（一）主体因素：委员的产生与履职考核

政协委员是政协履职的主体，在政协这个平台上代表所在行业或界别反映相关问题，履行监督职责，一要有代表性，即“在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力”[4]；二要有监督意识、监督积极性和监督责任，这是委员职业道德之要求。政协民主监督是政协委员监督能力与监督责任相统一的结果。

然而，实践显示，作为政协经常性工作的提案监督数量较少，这从各地每年提案工作报告就可大体看出。几乎各地政协的提案工作报告都以建议型提案为主，即偏重于以建言献策促使某一政策的出台，而对如何推进党政决策贯彻落实情况的反映则较少。此外，视察监督走过场不深入①；专项监督的监督性不强②。种种情况表明委员监督职责发挥不到位，监督意识不强。就监督主体的产生看，委员的产生选拔过于注重政治标准，注重其统战性要求，而忽视其代表性和责任能力的要求，特别是没有专门对委员履行监督职责做出硬性考核规定，造成委员监督意识不足，不能倾其全力履职监督。

（二）过程因素：民主监督内容形式、监督程序机制之现状考察

近年来，在各方推动下，民主监督的内容形式、监督程序、机制建设取得初步成效，规范性进一步加强。这集中体现在《中共中央关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》中。制度建设没有最好，只有更好。从实践看，民主监督在内容、形式和程序机制建设方面尚存在着需要加以明确或强化、改进的问题。

1、监督内容需要进一步明确

一是建议性与批评性监督有失均衡。民主监督多以“建议”表现，“过去人民政协的民主监督工作不是没做，而是大量地湮没在政治协商、参政议政履职活动之中，既不为人所知，更显示不出独特作用”[5]，较少以“意见、批评”的形式体现。而“批评是形成监督压力、产生监督效果、达到监督目的基本途径之一……批评性是民主监督区别于政治协商和参政议政的显著标志，也使民主监督能达到政治协商和参政议政难以达到的工作效果和政治功能”[6]。这就使监督显得软绵绵，给人以无力之感，其制约性、警示性也随之降低，无法直接凸显监督力道。

二是针对国家权力机关及其工作人员行使公共权力的监督较少

《意见》要求民主监督既要着眼于决策的执行和落实，还要监督国家机关及其工作人员。但实践显示，近年来民主监督的着力点多集中前者，对公权力的运行情况疏于监督。在反腐倡廉工作中，政协监督明显是缺位的。

2、监督程序不完善不规范

一是会议监督的程序不够完善、规范。由于会议监督刚刚起步，许多协商互动环节尚在探讨当中，包括对如何确定发言人选、如何发言、如何互动、如何提出异议等缺乏明确规制，缺乏规范的“问”“答”“辩”交流互动程序，且容易受到传统协商议政风格的影响，导致互动协商不足，监督往往沦为一般的政情通报会、工作述职会、协商座谈会等，无法生动展示其真实场景。

二是与提案相比，视察监督、专项监督尚未形成相对成熟的监督流程。从确立监督议题、展开监督性调研、发现问题互动协商，进而完善问题、提出成熟的监督意见、报送监督意见、办理监督意见等方面，从中央到地方均没有制定统一的监督程序。实践中这两项监督多是根据政协政治协商的流程开展，协商监督成果转化程序的规范性不强。

3、机制建设规范性不足

《意见》将民主监督工作机制进一步规范化，即“知情明政——协调落实——办理反馈——权益保障”，其目的是保证政协内部及政协与党政部门的协同性。各地党委也依据《意见》制定出了相应的实施意见，但相对而言，较为笼统、不具体，大多是对《意见》相关规定的重复叙述和转发，并无实质性突破。比如，“知情明政”的具体范围和方法途径不明确，规定较为模糊，容易使知情明政流于“视情况而定”。在“办理反馈机制”上，不同的民主监督形式，具有不同的办理反馈机制，但这些并没有规范化。尽管有些地方党政部门在工作中形成了一些好的经验和做法，但相到之间缺乏交流、整合和借鉴，没有上升到顶层设计的层面，制度建设的规范性不足。

在“权益保障机制”建构上，只是表态性提出“要保障政协委员民主权益”，对如何保障委员权益缺乏具体的制度保障措施。尽管政协监督实效有赖于党委、政府的重视程度，但这需要用制度来担保。因为任何政治承诺、口头表态都不能代替制度的约束力。

此外，中共中央《实施意见》和《意见》的两个文件的“办理监督意见”和“完善协商成果采纳、落实和反馈机制”规定均没有提及对党政办理、采纳、落实监督意见进行“考核”。实践证明，“考核”是推进协商监督意见办理落实的关键之处。在我国的干部管理体制中，“考核”是“干部激励和监督的平台，以规范非直接选举产生的官僚的政治行为”[7]，“考核”是让党政部门和官员“行动起来”的政治利器。显然，制度的完善性不足。

4、人民政协民主监督与其他监督形式形成“联合联动”的问题

政协民主监督与其他监督在监督内容、监督目标上具有一致性，存在着“联合联动”的可能性[8]。近年来，一些地方政协在实践中做出了新的探索。比如广东省政协将民主监督与新闻舆论监督有机结合；绍兴市政协民主监督与其他几种监督形成联合联动等，监督实效较强。然而，并没有落实到制度建设上，政协民主监督与其他监督的衔接缺乏制度保障，配套性、联动性不够[9]。

（三）产出结果：增进共识、增进团结

我国民主政治注重以共识促团结。共识有利于增强我国政治体系的协同性合作性,增强体制内聚力。在党的领导下，以共识达成的决策有利于提升社会公信力，促进社会团结。协商民主贯穿民主集中制的根本原因和优势也在于形成共识。因此，谋求共识增进团结是政协工作的必然要求。由此看，衡量政协履职成效的重要标准，不在于形成结论性的意见，而在于求同存异增进共识。将民主监督定性为协商式监督，在协商中开展监督，也是出于对增进共识增进团结的考量。

实践表明，政协的民主监督工作，都能达到统一思想、增进共识的目标。但政协所涉足的统一战线领域，是一个多元化的发展趋势，思想观念多元化、参与主体多元化、利益追求多元化...... 这就为一致性与多样性的统一带来了挑战。如何以核心一元统合多元、在一致性和多样化的统一中增进共识，是政协民主监督面临的新问题新任务，必须在更高政治境界中寻求增进共识的方法方式。

三、推进政协民主监督工作的思考

(一)主体筛选：严格委员选拔，加强管理考核

进一步优化委员的协商产生机制，强化委员的代表性和责任性考察。在代表性考察上，要充分发挥统战部门的作用；在责任性考察上，要充分发挥人民政协的组织考察作用，并将这两个方面相统一综合选拔委员。同时，政协组织要强化委员培训效能，引导委员增强政治使命感和责任意识，自觉按照“懂政协、会协商、善议政”和“守纪律、讲规矩、重品行”的要求，提高自身综合素质，增强履职能力；加强委员的管理考核，将委员监督职能纳入其考核管理范围，严格考核，适当奖励。实行委员退出机制，淘汰履职不力的委员；进一步减少政府官员充任政协委员的比例。通过多方面的举措，形成委员产生、管理和退出的科学机制，激发委员履职的积极性和主动性，提升监督实效。

（二）过程导向：内容、形式、程序建设

1、强化对重点内容的监督，增加“批评性”监督比重

一是要对重点监督内容做出硬性规定，凡是“涉及经济社会领域的重大、突出问题，或者与群众切身利益息息相关的全局性问题，国家机关及其工作人员的遵纪守法情况”的监督，必须列入重点监督内容，坚持问题导向设置监督议题展开调研。同时，加大对“国家机关及其工作人员的遵纪守法情况”的监督比重，特别关注权力运行容易出现偏差的地方，使民主监督切实促进决策贯彻落实、促进权力健康合法运行。

二是要善于开展“批评性”监督，增强监督的制约性。正是“批评性”意见，使政协的民主监督与政治协商、参政议政相区别。“有了民主监督的‘批评’这一特殊方式，有助于增强人民政协开展民主监督的自觉性，解决实际上存在的民主监督相对弱化的问题”[10]。要把握“意见和批评”的底线，可以尖锐但不可极端，要防止别有用心的“监督”。提出批评意见时，要秉承公正之心，坚持有事好商量；要掌握协商的艺术和方法，既要敢于发现问题，指出问题，还要善于监督，不能专挑毛病一味指责，要站在被监督方的地位，分析原因，支持帮助被监督者解决问题，推动决策的落实和法规的实施。从而与党政工作形成良性互动，使其主动支持政协监督工作。

2、进一步规范监督形式，提升监督效能

其一、规范会议监督形式，增设“问、答、辩”互动环节，做实会议监督的协商互动，充分发挥会议监督效能。在“问”的环节，政协委员的相关监督意见得以充分体现；在“答”的环节，党政决策部门能够实事求是、坦诚客观地回答相关大政方针、决策、法规的具体执行情况。在“辩”的环节，双方或多方本着解决问题的态度发表真知灼见，理性辩论做出说明解释。由此，可加强协商互动，提升监督效能。

其二、用好监督形式，做到监督内容与监督形式的匹配。

不同的监督内容适应不同的监督形式，不同的监督形式，对应不同的监督内容。对重大决策落实和执行过程中具体问题以及综合性、全局性问题，可以通过会议监督的方式进行；凡是改革发展稳定的重大问题以及涉及民生的重大问题，可应以视察监督的形式进行。凡是法律法规的实施和党委、政府重要决策的落实，应组织政协委员进行专项监督，开展调研，提出改进意见建议，必要时应持续跟踪监督。而提案监督具有严肃性和广泛性，而且在三个月内得到办理答复，那些时效性及时性强的问题，可以提案形式进行监督。此外，在坚持和完善已有的提案监督、视察监督和专题监督等形式的同时，还应积极探索实践新的监督形式。

3、进一步健全民主监督工作机制，增进制度建设的科学性

加强知情明政机制建设。凡属于《政协章程》和《意见》规定的监督范围，其监督内容都应纳入委员和党派成员知情明政的范围。要将目前已经形成的知情途径渠道，如党政相关部门定期到政协通报政情、政协委员列席党政会议等，要以制度形成加以明确。同时，要建立专门的政情发布平台发布相关信息。

健全协调落实机制。充分发挥党委的领导和协调作用，统筹制定党政工作与政协监督有效衔接的相关制度。包括协商监督议题的确立，监督活动的安排、政协各专委会与党政对口部门的对口协商等。

完善办理反馈机制，增加“督办追责”程序，推进监督意见的真正落实。 “办理反馈”并不意味着监督目的的达成和监督行为的结束。很多情况表明，“办理反馈”后的跟踪督办有助于加强办理，推动问题解决。为此，要增加“督办追责”程序，加强监督方与被监督方的协商互动，增进共识，推进监督意见的真正落实。

加强权益保障机制。要在党委的指导下，建立健全政党部门自觉接受民主监督的机制，同时将党政部门及负责人能否接受和支持民主监督纳入其年度考核，将能否支持和保障委员监督权益作为一项党纪规定纳入党的纪律和制度建设中，促使政党部门真正重视和支持民主监督，真正保障委员监督权益。

4、探索“联合联动”监督，提升民主监督效力

政协应积极主动出击，发挥组织的沟通协调能力和优势，寻找与其他监督达成协同合作的有利时机和切口。当然，最为重要的是，要发挥体制优势，加强党的领导权威对我国监督体系的统一领导和协调，消除体制机制壁垒和部门阻隔，形成协同性合作性的“联合联动”监督组合。

（三）结果导向：加强党对政协民主监督工作的领导，以谋求共识增进团结

党对政协民主监督的领导作用，体现为对政协民主监督方向的把握和引导，体现为对制度化监督的加强和推进，体现为对增进共识增进团结的协调统合。为此要将党的领导融于监督全过程，发挥党的领导在把方向、促建设、谋共识中的引导协调统合作用。一是政协党组要及时主动向党委汇报沟通重要监督事项，包括制定年度监督工作计划、确定重点监督议题，以及需要党委加以协调推进的其他监督问题等，积极争取党委的积极领导和支持配合，在党委的统一领导和整合协调下推进监督工作。特别是要善于发挥党委在民主监督制度化建设过程中的协调统合作用，推进各项协同性联合性监督制度的建设，提升监督实效。

二是要贯彻民主集中制原则，将此作为一种政治要求、政治原则和协商方式加以坚持。首先是党的领导下的协商，政协与党委协商确定监督议题，进行调研，发现问题，表达监督意见。其次，在党的领导和统合下，求同存异，弥合分歧、化解矛盾，“集中”整合监督意见，将其转化为党的意志，从而有效实现了党的领导，为监督意见的最终落实提供了政治保证。从此看，协商式监督贯彻民主集中制原则，是关于坚持党的领导和实践协商（民主）的方式，能够有效避免“有协商无共识”，形成整体利益上的共识，增进团结。

注释：

① 据笔者在某一基层政协的调研时一位党派成员反映。

② 笔者从某省党派机关开展脱贫攻坚民主监督的内部资料中获悉，民主党派开展脱贫攻坚民主监督主要集中于“献计献策、智力财力帮扶”上,以促成一些扶贫项目的落实和相关问题的解决,比如《关于进一步培育和发展农村新型经营主体的提案》《关于实施××中部生态移民扶贫开发供水工程的建议》等，而专门针对党政部门扶贫工作的具体情况进行监督的情况是较少，不少参与脱贫攻坚民主监督的党派成员反映“扶贫难度大”“开展监督缺少抓手”“心有余而力不足”“协调与帮扶的难度大”等问题。对脱贫攻坚中出现的形式主义、官僚主义现象，明显存在监督不力。