经济宪法学视阈下的住宅建设用地使用权制度研究——基于续期费用问题的分析

汪忠瑞，高志宏

（南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、问题的提出：一场由民法典编纂所引发的争议

建设用地使用权是基于国家所有的土地而产生的占有、使用、收益的权利，本质上属于他物权，具体而言即为用益物权。住宅建设用地使用权则是指在此项下，由公民对住宅建设用地所享有的相关权利。对于公民而言，住宅是安居乐业的前提所在，我国宪法明确将住宅权赋予作为宪法法律关系主体的公民①《中华人民共和国宪法》第三十九条规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。，虽然所保护的是公民享有的住宅不受侵犯的权利，但合理享有对住宅的所有权对于公民而言亦是最为基础的一项权利。根据宪法规定，土地公有制是我国应当坚持的土地基本制度，具体形式为全民所有制或集体所有制。住宅建设用地使用权大都设立于全民所有制土地之上，因而公民对住宅建设用地仅享有用益物权而非所有权。由此产生的问题在于，对土地所享有的用益物权与对其上住宅所享有的所有权之间存在期限不一致的情形。在现有续期规定下，续期是否缴费事关公民切身利益，需要审慎处理。

此前，民法典物权编草案一审稿与二审稿第一百五十二条皆对住宅建设用地续期费用问题进行了阐述，由此引起学界关注并展开了论战。在此之前，《土地管理法》虽然将国有土地有偿使用这一要求落实到具体制度安排中，但未对续期及收费问题作出安排。《城市房地产管理法》第二十二条则规定使用年限届满需要依申请续期，但附带有合同出让流程，《城市国有土地出让和转让暂行条例》第四十一条同样作此规定，《物权法》第一百四十九条则首次规定住宅建设用地使用权届满可自动续期，但未明确自动续期是否缴费的问题。

自深圳、温州、青岛等地出现住宅建设用地使用权期限届满的问题以及2007年《物权法》问世以来，学界便对是否应当自动续期、续期的上限以及续期有偿与否等问题展开大讨论。在是否应当自动续期的问题上，学界意见基本一致，认为出于保障公民稳定享有房屋产权考虑，自动续期是较好的选择[1]。而在续期的上限与续期有偿与否的问题上，学界则是众说纷纭。值得注意的是，对前一问题的认识通常会影响到后一问题的解决。就自动续期上限而言，“即便房屋灭失，只要土地没有灭失，则当事人可以在原住宅建设用地上翻建房屋”的观点颇受支持[2]，即除非有特殊情形发生，土地使用权可自动续期，没有固定上限。另有学者认为，应以建筑物存续期间作为自动续期的期限[3]，即以建筑物使用寿命作为续期上限的统一标准[4]。在自动续期有偿与否的问题上，有偿说与无偿说的观点基本固定。有偿说认为，无偿自动续期会威胁到土地公有制的存在[5]，有违平等保护之原则[6]，致使土地利用效率低下。无偿说则认为，住房问题涉及社会福利，应当保障公民住房权，因而不能在收取出让金的基础上再反复收取续期费用，而是应当依靠房地产税的征收来实现价值补偿[7]。同时，“土地公有制的建立本身就是为了实现全民对土地利益的共享而非政府从民众身上取得租金收入。”[8]

当前，民法典已经正式颁布，但其第三百五十九条依然只对上述问题作出基础性规定。基于此，本文将围绕“如何在坚持土地公有制的基础上，构建科学合理的住宅建设用地自动续期费用缴免制度”这一逻辑主线，从经济宪法学视角出发，依托产权理论与马克思主义地租理论，对住宅建设用地土地使用权自动续期相关问题的内在本质进行探析，再结合现有规范及地方的应对措施，对该问题进行现实考察，结合现有研究构建住宅建设用地费用缴免制度阐述本文对此问题的观点，以期推动产权保护相关理论的进步与发展。

二、理论皈依：续期费用问题的公有制宪法根基

《中华人民共和国宪法》第十条第一款明确规定，“城市的土地属于国家所有”。自1982年宪法颁布以来，土地公有制的特征已经深入到我国各项建设事业的方方面面。对费用问题的研究，必须明晰土地制度相关问题的经济宪法特征，着眼于本国语境下对土地制度相关规定以及实施现状进行展开。在此前提下，引入经济学相关理论进行探究，以产权理论解释土地公有制的深层内涵，分析土地所有权与土地使用权的产权分离特征，在此基础之上，依托马克思主义地租理论阐述住宅建设用地自动续期费用缴免制度设计的正确导向。

（一）土地公有制与产权理论

根据宪法规定，我国现阶段施行的是土地公有制，包括国家所有与集体所有两种形式。在诸多学者的论述中，如何阐释土地公有制，往往影响着土地制度所涉及的诸多问题。对土地公有制进行不同的解读，会促使相应问题的研究产生有差异性的结果。土地公有制的存在是社会主义经济制度的一项基础特征，亦是土地立法与国内土地制度研究的根本遵循。“公有制的经济关系是由生产资料所有制所决定的，而生产资料的所有制的核心是产权。[9]”产权既是经济学概念，也是所有制经济关系的法律表现形式。与所有权强调对客体的归属关系有所差异的是，产权所强调的是归属意义上所产生的多方面权利。对土地公有制的认知需要建立在相对稳定的产权理论上，同时需要考量土地制度以外的各项外部制度的内在统一性。

西方产权理论的构建植根于资本主义私有制的基本框架内，因而诸多西方学者多强调私有制的优势而否定公有制。具体到企业竞争领域，传统的西方产权理论认为，私有产权所有者更具创造力。置眼于企业经营领域，“国有企业由于其经营者……基本不存在利润的激励，因此私有企业会……有更高的绩效表现。[10]”进言之，其对私有制的辩护主要有以下几种观点。第一，在著名的科斯定理的支撑下①科斯定理的主要观点为只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕累托最优。，若产权界定明确且相互间的交易费用极低甚至近乎于零，那么私人成本与社会成本趋于一致[11]，无须国家插手即可解决外部性问题②外部性是指一个人的行为直接影响他人的福祗，却没有承担相应的义务或获得回报。。在土地制度上，若前述条件达成，将产权赋予私人或社会皆可。第二，共有产权条件下，个人价值受到限制，否则可能会影响到其他成员利益，而私有产权条件下，收益或负担皆由个体来承担，私有产权可产生更有效利用资源的激励[12]。（3）奥尔森认为，公有制度资源利用效率低，私利性促使成员想要分享公共财产利益而不愿付出成本。上述西方产权理论对私有制的维护在我国经济学界产生了一定影响，“科斯定理”更是充斥于各类经济学教义与研究中。在土地公有制条件下，西方产权理论认为，个体充分利用土地的积极性受到限制，承担土地维护成本的责任最终会回归国家，不利于制度的长久存续。

马克思主义产权理论则认为，资源配置是以物的依赖为基础的社会性的人的经济关系良性发展的基础，是公有制经济运行的保障[13]。西方产权理论与马克思主义产权理论所依赖的理论基础是对立的，制度背景也有差异，因而将二者进行比较殊为不妥。产权理论对土地经济制度影响巨大，而马克思主义产权理论推动了对我国土地制度的确立与发展，土地公有制内在的根本发展动力就是产权这个作为所有制核心的一种经济发展手段的动力因素。

（二）土地使用权与产权分离

在土地公有制项下，如何处理土地所有权与使用权之间的关系是马克思主义产权理论关注的重点。土地产权具有排他性、可分解性、可流转性、有价性以及时效性等特征[14]。排他性是土地产权赖以存在的基础属性，有价性是土地产权价值产生的首要前提，可流转性则是土地产权的价值得以实现以及土地资源有效利用的内生动力，而可分解性以及时效性是本文研究所需厘清的关键点，亦是社会主义土地公有制存在及有效运行的突破点。

在土地公有制的背景下，住宅的原始所有权一般归属于拥有土地使用权的房屋建设者，后续经过交易，住宅一般为公民个人所有。但是，住宅所依附的住宅建设用地却归属于国家所有，如何处理好土地所有权、土地使用权以及地上建筑物所有权的关系是一段时间内学界所关注的焦点。在现有土地所有制条件下，对续期费用相关事项的研究必然需要厘清上述问题。《土地管理法》第二条第一款强调了土地的公有制法律属性，而第三款则对土地使用权依法转让作出了规定，表明我国土地产权中所有权与使用权分离的基本立场。马克思主义产权分离理论认为，在国家或者集体在全国范围内集中地享有土地所有权时，“对土地的私人的和共同的占有权和使用权”是客观存在的[15]。西方产权理论更是在土地使用权之下细分出“诸如开发权、通过权、交换权、转让权、抵押权”等权利[16]，进而促使在土地使用权处置过程中，各类主体间法律关系更为明确，以保护相关利益主体的合法权利。对于不同主体而言，其所享有的土地产权之内容也是不完全一致的。需要明确的内容在于：其一，产权与所有制是相互联系的，但不可相互替代[17]，产权的分离并不影响既定所有制的存在；其二，产权分离并不仅限于所有权与使用权的分离，更可在使用权下根据法律实践进行更为细致地划分；其三，无论是有偿使用还是无偿使用制，土地产权的分离都是存在的，并且随之产生的是产权主体的分离[18]。这些内容是土地产权分离理论的具体内涵，同时也是土地使用权制度安排和构造过程中所应当遵循的客观事实。

（三）续期费用收缴与地租理论

地租是指基于土地出租手段所获的报酬。西方经济学则进一步将出租范围扩大至土地、其上房屋或任何财产[19]。但是，无论如何，地租是依靠土地所有权而实现的[20]，而且地租的产生必然以前述产权的分离为前提，若土地产权未作分离，地租的存在便无从谈起。

马克思主义地租理论认为，“土地收益分配是土地权利的实现和土地制度的核心。”[21]在土地私有制情形下，土地所有者实现财产权利的方式是收取租金或利润。而土地公有制情形下，国家所有的土地一般依靠收取转让费或税金的方式来实现财产权利。在我国部分学者的论述中，国有土地的有偿使用被称为“土地使用权价值补偿”，实际上亦是马克思主义地租理论的具体体现与发展。

一般而言，实现土地使用权的价值补偿存在着一套较为完整的租金、税、费体系。税与费虽然未被纳入传统的租金范畴中，但在土地使用权的处置过程中，其内涵与租金有着价值补偿的一致特征，本文所研究的住宅建设用地使用权续期费用亦是土地使用权价值补偿的一种表现形式。需要强调的内容在于：其一，无论是土地公有制或是土地私有制，土地作为生产资料存在时，对其使用应当支付相应价款以补偿土地使用权价值[22]；其二，对土地使用权所作出的价值补偿并非只有一次性的，亦可依据现实情况之变化作出调整，实现二次补偿，以保证价值的充分实现，提高土地资源的利用效率；其三，在土地公有制下，住宅建设用地的所有权归属于国家（即全民所有），此处全民所有并非指称某一特定个体，向土地使用者收取的“地租”需要以其他方式分配至全体公民，保证土地收益由全民共享。以地租理论为例，住宅建设用地使用权续期费用的收缴具有其合理性，是实现土地价值、保障土地公有制的一项重要举措。但是，同时需要注意的问题在于：从社会福利和稳定的角度看，收缴续期费用是否必要？在续期费用收缴之前，土地使用权的价值是否已经得到充分实现？如果确有必要收缴续期费用，那么是否需要设计过渡性质的规定，注意新旧制度的衔接？上述三个问题并非仅仅从从理论上对续期费用收缴与否进行质疑，而是就现实制度设计以及利益平衡角度对续期费用问题进行审视。

三、规范解析：自上而下的制度设计与应对措施

现行土地所有制情形下，我国业已制定诸多法律规范对土地制度相关问题予以确认与解决。但是，《物权法》的修订与本次《民法典》“物权”编的修订却几度引起学界对现行土地制度的关注，由此可见现行规范依然存在不完善之处。面对法律关系情势复杂的住宅建设用地土地使用权续期费用问题，国家与地方土地管理部门虽然能够及时采取相应行政措施予以解决，但仍然未能确立统一的合乎法理要求的解决办法和相应制度。

（一）国家层面的制度构建

由于缺乏制度设计经验，且实践中尚未出现相关问题，在相当一段时间内，前述费用收缴问题长期未以法律形式予以明确。自1982年《宪法》颁布实施以来，城市土地收归国有，实现了城市土地私有制向公有制的巨大转变，“我国城镇居民不再享有土地所有权，而只能享有使用权。[23]”此后，我国通过制定并实施《城市房地产管理法》等法律规范，进一步完善土地制度。其中，1987年实施的《土地管理法》对土地所有制、土地使用权转让、土地征收与征用等问题进行了规定或具体阐释，是继《宪法》之后，首次对土地制度相关问题进行正面回应。此后，我国于1990年出台了《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，虽然该条例的法律位阶不高且至今仍处于“暂行”状态，但我国土地制度中较为关键的所有权与使用权分离原则（即土地产权分离原则）以及土地使用权出让最高年限皆等问题，首次以法律规范的形式得以确认。另外，值得关注的是，该条例亦对土地使用权与地上建筑物所有权的关系问题进行了明确界定，实行土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让或抵押一体化。对于城市住宅所有者而言，该规定保障了居者有其屋、居者用其地的权利。此后，1995年《城市房地产管理法》进一步对城市房屋所有权与其下土地使用权的具体使用问题进行规定，该法律关注到了住宅建设用地使用权续期的问题，作出了“期限届满前一年申请续期”的规定，并规定续期应当经批准后重新签订土地使用权出让合同，再次支付土地使用权出让金。

2007年《物权法》的实施代表着国家对法律实践中业已出现的相关问题的回应，更可看作是我国土地制度步入新阶段的标志性事件。《物权法》第十二章整章对建设用地使用权进行规定，在明确了建设用地使用权的设立范围及其用益物权属性之外，其第一百四十九条第一款中首次提出“住宅建设用地使用权届满后自动续期”，充分保障了城镇居民住宅的安定性，更是对土地产权稳定性的保护，进一步实现“有恒产者有恒心”，使之成为社会稳定之基[24]。但是，《物权法》未对自动续期作出具体安排，各地依然存在续期费用收缴与否的问题。此前，学界对《民法典》“物权”编草案第一百五十二条的争议多以此为焦点。

（二）现实困境与地方措施

由于国家层面的立法存在未能明确之处，各地在处理续期费用问题时出现不同的做法。而且，近些年来一些出让年限较短的住宅陆续期满，明确续期费用的性质并规定其收缴的形式已是迫在眉睫。司法实践中，基于住宅建设用地使用权届期而产生的法律纠纷呈现增长的趋势。笔者在中国裁判文书网上共搜索出相关文书492件①为防止遗漏，笔者以“住宅建设用地使用权”为关键词进行检索。，其中2016年至2018年三年间就有416件，占了已统计总数的绝大多数。由此可见，此类问题需要尽快以法律的形式予以明确。

法律最为突出的作用就在于定纷止争[25]。在续期费用相关制度设计及执行过程中，寻找相关法律援助、结合当事人利益，作出合乎当事人心理预期的行为才最能够保障公民居住权利、维护社会和谐。2004年，深圳出现20年期限的建设用地使用权到期的情况，深圳市政府当年发布《深圳市到期房地产续期若干规定》，该规定共8条，确立了土地使用权有偿续期的基本原则，并规定到期房地产在不改变用途的情况下，按照补交地价、签订土地出让合同或支付土地租金、签订土地租赁合同两种方式进行续期费用的缴纳。2009年，青岛亦出现住宅建设用地使用权到期的问题。当时《物权法》业已出台，青岛市的土地管理部门提出业主按照基准地价补交土地使用出让金，从而达到续期目的，但未能获得相关利益主体的认同。影响较广的是2016年温州市民购买二手房时出现的土地证过期问题，由于直接涉及到住宅所有权转让问题，民众对此关注程度较高，该案最终的解决方案为自动续期、不收费、正常办理交易和登记手续。

孙宪忠教授认为，从保障公民居住安定的角度考量，在肯定房屋所有权具有永久性的基础上，应当保证民众土地使用权亦具有永久性，即无条件续期[26]。然而，从现有理论与法律规范看，无条件续期存在以下缺陷：第一，无法体现住宅建设用地全民所有的所有制特征，若土地使用权价值未能得到充分补偿，则不符合社会主义公有制的理念；第二，无条件续期可能会导致现阶段经济实力较强的个体囤积土地，从而产生变相的土地“私有化”，导致社会阶层进一步分化，贫富差距扩大；第三，有学者认为，“土地公有制的建立……是为了实现全民对土地利益的共享而非政府从民众身上取得租金收入。”[27]因此，其主张的“无偿自动续期”存在忽略一次分配与再分配的相关制度的可能。

四、现实路径：坚持土地公有制基础上的制度新建

如前所述，在马克思主义产权理论指导下，我国实施了土地公有制。基于此，立法者进一步完善土地制度并制定出一系列法律、法规、规章以及其他各类行政规范性文件，构建出独具中国特色的社会主义土地法律规范体系。在这一背景下，对前述续期费用问题的探究必须以土地公有制为基础。本文认为，无偿续期存在不合理性，续期费用缴纳具有充分的理论基础，但续期费用相关制度的构建需要充分考量到各利益主体的利益，合理确定规则的适用，真正推动实现“有恒产者有恒心”的良好预期[28]。

（一）土地房屋产权明晰化

对于住宅建设用地及其上房屋的产权人而言，土地公有制的存在是不可撼动的。但是，土地与房屋具有天然的商品属性，那么作为商品的它们必然会在市场上自然流转。在此，产权分离理论的提出解决了我国土地所有权不可转让与土地使用权的转让需求之间的矛盾，保证产权人能够合法使用土地。由于现阶段的土地与房屋皆属于不动产，房屋对土地的依附性客观存在，那么产权人在合法使用土地时可合法占有其上房屋，此时房地一体化趋势便显现出来，也是城镇房地产交易的必然状态。

需要注意的是，在合法拥有房屋的同时合法使用了房屋所依附的土地，并不代表可以长久占有甚至世代传承该土地，即在构建住宅建设用地续期过程中，必须坚定地树立土地公有制的立场。诸多学者认为，由于房屋产权的所有者在初次取得土地使用权时业已支付相应对价，因而应当无偿续期。本文认为，住宅建设用地属于国家代表全体公民所有，若将国家看作市场主体，那么对土地使用权的转让及其费用期限的确定即类似于国家将其所有的土地租赁给特定个体。一旦以社会福利为理由便将这种租赁无偿续期，那么就是对国家所享有的土地产权的侵犯，与土地私有制下买卖土地所有权并无本质区别。另有学者认为，我国一旦开征房产税，土地使用权的价值补偿完全可以由房产税承担，不需另收其他土地续期使用的费用。本文认为，虽然房屋与土地具有天然的一体依附性，但对房屋所征收的房产税是基于房屋所有权人对房屋的占有而征收的，其与基于土地使用权而收缴的续期费用在性质上具有本质差异，不可一概而论。

因此，在相关制度构建过程中，必须坚持土地公有制这一基本原则，明确土地与房屋的产权性质，允许不同具有价值补偿功能财税工具的存在，充分考量不同产权人之间的利益平衡问题。

（二）费用缴纳制度体系化

当前，我国尚未确认住宅建设用地使用权续期收费问题，不仅是在收缴与否的问题上，而且在如何收缴费用的问题上同样未能达成共识。本文认为，我国费用缴纳制度构建应当与现有房地产税费制度相协调，形成有序、稳定的房地产税费体系，在满足公民生产生活的同时，对土地投入进行有效的补偿与回报。在现有的房地产税费体系中，土地出让金是住宅建设用地使用者获取土地使用权所需要支付的第一笔对价，其所获得的是有期限的土地使用权。一般而言，此类主体为房地产开发商。因此，建议依据《城镇土地使用税暂行条例》规定，分城市规模按照土地面积土地使用权人需要每年缴纳土地使用税。另外，可向房地产企业收取房地产增值税、房地产所得税等税种。对于住宅所有权人而言，房产税的征收也值得关注。

税收作为国家宏观调控的手段，在市场经济中发挥着独特作用。本文认为，在保持现有房地产税费制度的基础上，可以选择以下两种方案收取住宅建设用地使用权的续期费用。第一，调整原有城镇土地使用税，将土地使用权续期费用的收缴纳入到土地使用税中。一方面，不设立新的费用符合人民群众的心理预期，不会过分影响公民安定的居住权利。另一方面，土地使用税的适当调整亦符合经济发展的客观现实，且能够实现土地使用权的价值补偿。第二，新设住宅建设用地土地使用权续期费用，但该费用的收取应当有别于初次取得土地出让金时的标准，给予产权人充分的选择权。在公民以居住为目的长久使用该房屋或者因继承、赠与发生房屋所有权与土地所有权人变更时，可缓征该费用。当公民以收取相应对价为目的转让该房屋所有权与土地使用权时，可与其他税种一并收取。此做法的优势在于，能够在充分体现土地公有制的基础上，保障城镇居民居而乐其业，且更具操作性。

综上，土地所有制的差异决定了土地产权总体框架设计并呈现出不同特点，同时亦通过法律的制定约束着土地所有者与土地使用者等主体所作出的与土地相关的行为。在住宅建设用地的使用过程中，住宅与土地的不动产属性影响着土地产权的具体落实。在产权理论的实践过程中，西方产权理论中的某些研究成果也是可作借鉴的，但决不可借改革之名煽动私有化，这是我国现有土地制度研究与土地立法过程中所需要关注与警惕的。