自然资源高效利用的理论认识与制度安排

李松龄

(湖南大学，湖南 长沙 410079)

一、引言

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出了全面建立资源高效利用制度的政治主张，并且特别强调，“推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度”。[1]自然资源的所有权明确之后，谁要使用自然资源，就得同自然资源的所有者进行交换，这就是社会主义市场经济条件下的资源有偿使用制度。为什么要强调健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度呢？这确实是一个需要理论工作者深入研究和探讨，从理论源头上作出有说服力回答的问题。

关于自然资源高效利用的问题，已有众多的学者进行了分析和研究。洪恩华和陈祖海对自然资源开发利用的激励机制进行了研究，认为要建立长效的自然资源开发利用的激励机制，就必须明晰自然资源产权，实行自然资源拍卖制度，建立开发权交换市场，建立自然资源开发利用的资源税费和生态环境税费体系等。[2]石吉金和林健宸就我国自然资源利用制度的改革作了策略方面的探索，认为自然资源有效利用制度主要包括节约利用制度、集约利用制度、综合监管制度等，应该加强规划引导控制，健全利用标准、完善激励约束机制和加强监管制度的建设等。[3]蒋满元和唐玉斌以可持续发展与自然资源开发利用的制度创新为题，认为需要建立自然资源资产化的概念，对自然资源进行资产化的管理和产权改革，形成自然资源的核算制度。[4]干飞则对自然资源的利用和产权制度的关系进行了分析和思考，认为完善产权制度，能够提高自然资源有效利用的程度。[5]朱道林从自然资源资产产权制度改革必须遵循自然资源属性的角度出发，认为需要整体构建自然资源资产的“权、责、利”关系，并指出这是自然资源资产产权制度改革成功与否的关键。[6]叶榅平认为自然资源管理制度改革需要顺应自然资源物权化的必然要求，从私权本位出发，以市场机制为基础，建立新型的自然资源管理体制。[7]王社坤通过深化自然资源产品取得权的认识，认为自然资源产品取得权的核心权能是分享和取得权能，即自然资源所有权的使用和收益权能的转化形态；自然资源产品取得权的占有权能更多地表现为对自然资源观念上的抽象占有。为保护自然资源的生态价值和社会价值，行使自然资源取得权应遵循限度条件。[8]严金明就自然资源资产产权制度改革的几个关键问题作了分析和研究，认为自然资源资产具有“公”、“私”交融的特性，明晰自然资源资产的“私权保护”和“公权管治”，建立“有为政府”和“有效市场”，是自然资源资产产权制度改革的关键。[9]这些研究成果对深化自然资源高效利用的理论认识，提高自然资源的高效利用程度，具有一定的作用和意义。

上述的研究成果从法经济学的角度进行分析和探索的居多，依据马克思主义的基本原理，尤其是依据劳动和劳动价值理论，说清楚为什么对自然资源高效利用必须要推进自然资源统一确权、必须要健全自然资源产权制度、必须要落实资源有偿使用制度的文章，却是少见。如果通过深化劳动和劳动价值理论的认识，对上述问题作出分析和探讨，可能会得出一些与用法经济学探讨自然资源高效利用不完全相同的结论。所以，有必要对以下几个方面的问题进行分析和研究：一是通过深化劳动和劳动价值理论的认识，揭示自然资源利用中的外部性及其对资源高效利用的不利影响；二是探讨如何通过制度创新，促进自然资源的高效利用；三是揭示自然资源高效利用问题的深化认识所具有的理论价值和现实意义。

二、自然资源利用和高效利用的理论认识

自然资源具有一定的使用价值，它的有用性能够满足人的不同需求。马克思就把物的有用性看成物的使用价值，“物的有用性使物成为使用价值”。[10]根据自然资源的有用性，一些自然资源可以直接用来满足人的需要，不需要花费人类多少劳动，就能满足人的需求。如用来烧火的木材，人们只要花费上山砍伐的劳动就能获得；用来呼吸的空气，人们不需要付出劳动就能吸收。那些直接用来满足人类需要的自然资源是劳动价值少但使用价值并不一定就低的东西。不过，不是所有的自然资源都具有这个特性，一些自然资源需要通过大量的加工劳动，才能提高或改变自然资源的使用价值，满足人类的需要。人们可以不需要付出多少劳动就能获得木材，但要变成桌椅板凳，就需要较多的加工劳动。加工桌椅板凳的具体劳动提高和改变了自然资源的使用价值，劳动价值的量相应增加。

因为人类的需要是多种多样的，既有生活需要也有生产需要，所以自然资源的有用性满足人类需要的形式也是多种多样的。有的直接用来满足人类的生活需要，如山上的野果、清洁的河水和新鲜的空气。有的直接用来满足人类的生产需要，如流动的水和空气可以作为生产动力，木材、野生药材可以用作生产原料。直接满足人类生活需要和生产需要的资源，不需要多少人类劳动，仅含有较少的活劳动价值。有的自然资源需要通过较多的劳动加工，才能满足人类的生活需要和生产需要。如山上的野果加工成美味的果汁就需要较多的加工劳动；提高水位、增加水的动能，同样需要投入较多的劳动。显然，需要较多加工劳动才能满足人类的生活需要和生产需要的自然资源，凝结有较多的劳动价值。

高效利用自然资源与利用自然资源，以及高效利用自然资源的劳动和利用自然资源的劳动，是一种对立统一的关系，这是因为二者都是对自然资源的利用，所以是统一的，但因为利用不等于高效利用，利用自然资源的劳动也不等于高效利用自然资源的劳动，二者从而又是对立的。为了揭示自然资源高效利用的理论内涵，有必要对自然资源的属性及其对高效利用自然资源的影响作出分析和探讨。自然资源的一个非常重要的属性就是公共性，西方哲学家洛克认为，自然资源具有公共属性，“上帝把世界赐给人类共有，也给了他们理性，以便他们加以利用，取得生活上最大的利益和方便。大地以及地上所有的一切，给予人类，是为了维持和便利他们的生存。虽然它自然生产的产品，以及它养活的牲畜，当它们由自然生产出来时，属于人类共有；没有一个人原来就对它们(在它们的自然状态中)有一种私人支配权，不管其他的人”。[11]尽管洛克认为自然资源具有公共性，但却在进一步思考人类如何把自然资源的一部分据为己有和加以利用，以及对他人有何益处的问题。每个人的劳动是他自己的财产，当他用自己的劳动改变了自然资源的状态，他就把他的劳动同它结合起来，并加入他自己的东西，从而使它成为自己的财产，并剥夺他人对该部分自然资源的共有权利。这种认识演绎到现在，自然资源不再完全为人类所共有，而是成为一种公有或私有的东西。自然资源属性和所有权归属的不同形式影响自然资源高效利用的程度。

因为自然资源的共有(公共)属性，人类用他们的劳动就能获取自然资源，并通过资源的利用就能满足生存和发展的需要。所以，在自然资源丰裕的时代，因为它的共有属性，人类似乎没有节约利用自然资源的必要，更没有高效利用自然资源的概念。即使通过人类劳动，可以将自然资源据为私有，并逐步形成自然资源私有制的制度安排，但人类似乎并没有消除过度利用和攫取自然资源的现象，反而为了夺取自然资源，不惜采用残酷的战争手段。从理论上说，建立自然资源私有权的制度安排，它的所有者会在资源一定的情况下，从成本和收益的角度，把资源利用量配置在边际成本与边际收益相等的水平上，从而实现资源利用经济效益的最大化。不过，这只是自然资源微观意义上的有效使用。自然资源在宏观层面上是不是有效使用，则是一个另当别论的问题。判断自然资源是否高效利用，必须要兼顾微观和宏观两个层面上的使用情况。

即使为自然资源明确了所有权的制度安排，但是因为自然资源的利用能为它的所有者和使用者带来超额剩余价值(社会价值减去个别价值的差额)转化的超额利润，二者也会过度利用自然资源。以鱼类的人工养殖和自然捕捞为例。人工养殖鱼类的个别劳动投入较多，从而个别价值较高；自然捕捞的个别劳动投入较少，从而个别价值较低。鱼类以市场价格(即以社会价值)出售，那么，自然捕捞就能够获得较高的超额剩余价值转化的超额利润。在超额利润的刺激下，自然捕捞过度的问题出现。如果江湖河海过度自然捕捞的现象日益严重，就会恶化鱼类的生态环境，导致鱼类减产，影响鱼类的供应和人们的生活水平。

再如，江河上游的人们在他们拥有所有权或使用权的森林里砍伐树木，因为付出的个别劳动较少，木材的个别价值较低，他们就能获得超额剩余价值转化的超额利润，因而有可能过度砍伐森林。从个体获益的角度上讲，自然资源似乎是得到了高效利用。但是，过度砍伐森林的结果：一是水土流失，难以涵养水分，上游农业产量降低；到了雨季，洪水也会泛滥成灾，下游人们也会蒙受损失。二是影响空气质量，不只是上游地区的空气因为森林的过度砍伐，质量下降，同时因为空气的流动性，导致大片地区的空气质量变差，人类生存环境恶化。所以，从宏观的意义上讲，即使自然资源利用的微观效益好，也不能说是它的高效利用。自然资源利用的宏观效益表现为社会效益，自然资源利用的微观效益只是个体利用自然资源所获得的经济效益。所以，自然资源的高效利用不只是微观个体的经济效益好，而且宏观层面的社会效益也要好，需要从经济效益和社会效益两个层面综合考虑。自然资源的高效利用也是为了满足人民的美好生活需要。所以，只有统筹兼顾生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要及其帕累托改进的自然资源利用才是自然资源的高效利用。

自然资源利用需要的个别劳动少，边际成本低，存在超额剩余价值转化的超额利润，边际效益高。人们为了追求自然资源利用的最大化经济效益，就会不断扩大自然资源的使用量，导致边际成本提高，直至边际成本等于边际收益时为止。人们在追求最大化经济效益的时候，自然资源过度利用的问题出现，宏观意义上的社会效益受到影响。于是，人们依据产权经济学的思想，通过产权界定的方式，明晰自然资源利用中的受益者和受损者之间的权、责、利关系，将自然资源利用的外部性内部化。自然资源的使用者就是受益者，他们承担外部性成本，使用自然资源的积极性降低，宏观意义上的社会效益能在一定程度上得到改善。进行产权制度的改革，明晰自然资源资产的产权，有利于自然资源的高效利用。在明晰产权关系的基础上，建立自然资源交易市场，实现自然资源的有偿使用，能够提高自然资源的使用成本，控制自然资源有偿使用的数量和改善自然资源的生态环境，提高自然资源利用的社会效益，也能够实现自然资源的高效利用。

自然资源产权制度的改革，虽然有利于提高自然资源高效利用的程度，但未必一定能够遏制人们在自然资源利用中的寻租行为。通过产权界定，自然资源利用中的外部性成本能够内部化为使用者的成本，但不一定能把他们利用自然资源的边际成本提高到足以与边际收益相等的程度。因为自然资源利用中超额剩余价值转化的超额利润可观，外部性成本内部化为使用者的成本，不一定能够抵消可观的超额利润，过度利用自然资源的行为不可避免。再说，随着自然资源稀少性的程度不断增加，超额剩余价值转化的超额利润可能倍增，挡不住人们为追求最大化的经济效益而过度利用自然资源的行为。即使可以通过产权制度的不断创新，逐步克服人们过度利用自然资源的行为，但过程是漫长的，自然资源利用的外部性导致生态环境恶化的问题难以在短期内消除，损害社会效益。因此，有必要另寻他途，通过相应的制度安排，降低超额剩余价值转化的超额利润，抑制人们自然资源利用的经济效益最大化行为，控制过度利用自然资源的现象。

三、构建相应的制度安排，促进自然资源高效利用

人们利用自然资源是为了追求经济效益的最大化。把自然资源的利用量配置在边际成本等于边际收益的水平上，能够实现经济效益的最大化，但是不是高效利用，需要进一步探讨。人类追求自然资源利用的经济效益最大化行为，必然导致自然资源过度利用，社会效益蒙受损失。这与自然资源的高效利用，需要维护生态环境和社会效益，需要不断满足人们美好生活需要的目标相违背。所以，构建促进自然资源高效利用的制度安排，必须统筹兼顾生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要四个方面。

自然资源利用中的生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要之间是一种对立统一的关系。美好生活需要内在要求自然资源利用的经济效益最大化，以提供更多的物质财富；自然资源利用的经济效益最大化又影响生态环境和社会效益；生态环境和社会效益的恶化反过来又影响美好生活需要，这是一种相互影响、相互制约的对立统一关系。制度安排要在既维护生态环境和社会效益，又能实现自然资源利用的经济效益最大化和满足人们美好生活需要的两难中进行选择。如何维护生态环境和社会效益呢？一般的认识是，通过相应的制度安排，抑制自然资源过度利用的经济效益最大化行为。为自然资源物权化建立相应的制度安排，形成权、责、利关系明晰的产权制度，将自然资源利用中的外部性成本内部化，提高自然资源的使用成本，降低自然资源使用量，有利于维护生态环境和社会效益。或者，建立和健全自然资源利用的税费制度，部分抵消自然资源利用中超额剩余价值转化的超额利润，也有利于抑制使用者使用自然资源的积极性，减少自然资源的利用量。因此，上述的制度安排可以把自然资源的利用量降下来，有利于改善生态环境和社会效益，但不一定能够充分满足人民的美好生活(物质)需要。不能充分满足人们美好生活需要的自然资源利用不是高效利用。因此，上述制度安排虽然能够改善生态环境和社会效益，但不能说是自然资源高效利用的制度安排。

如果能够作出一边利用自然资源，一边保护和恢复自然资源的制度安排，则有可能实现生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要有机统一。自然资源的利用是多层次的，自然资源转换为产品，生产者通过把自然资源利用量配置在边际成本等于边际效益的水平上，实现最大化的经济效益；自然资源产品的消费者为了实现美好生活需要，也会将自然资源产品的消费量控制在单位货币可以购买的各种消费品边际效应相等的水平上。在自然资源转换为自然资源产品的层次上，又可以细分为粗加工、精加工多个环节。如果建立一种适度的各个环节上的自然资源使用税和自然资源产品消费税的制度安排，将征收的税费专用于保护和恢复自然资源，那么，这种制度安排则有可能实现生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要的有机统一。

对自然资源征收使用税，虽然增大自然资源的使用成本，但只要税率适度，不会对自然资源利用的经济行为产生过大的影响，自然资源利用中可观的超额利润在一定程度上能够抵消这种影响。对自然资源产品征收消费税，有可能改变消费者的消费结构，但不一定影响美好生活水平。因为自然资源产品的消费成本提高，人们可以用其他产品替代自然资源产品，不影响美好生活水平；即便不替代自然资源产品，也可以通过组合不同的消费品，维持美好生活水平。所以说，对自然资源征收使用税和对自然资源产品征收消费税，对经济行为和美好生活需要不会产生过大的负作用。将征收上来的使用税和消费税用于保护和恢复生态环境，可以使生态环境和社会效益得到改善。建立自然资源利用、保护和恢复并重的制度安排，在一定程度上有利于生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要的有机统一，能够推进自然资源的高效利用。

自然资源利用、保护和恢复并重的制度安排可以有多种形式，征收自然资源使用税和自然资源产品消费税只是其中的一种形式。《决定》对自然资源的利用、保护和恢复有非常明确的规定：一是“推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度”；[1]33二是实行最严格的生态环境保护制度，严明生态环境保护责任制度和健全生态保护和修复制度。《决定》从宏观和全局的角度对自然资源的利用、保护和恢复作出了原则性的制度安排。这些规定对于自然资源利用、保护和恢复的作用十分重要，但也需要同微观的自然资源使用主体和自然资源产品消费主体的利用、保护和恢复自然资源的意识和积极性有机结合起来，才有可能发挥出更好和更大的作用。

微观的自然资源使用主体和自然资源产品消费主体，有没有利用、保护和恢复自然资源的意识和积极性，可能比国家倾全力保护和恢复自然资源的作用更为重要。一是因为国家倾全力保护和恢复自然资源环境，虽然取之于民和用之于民，但自然资源的使用主体和自然资源产品的消费主体，直接感受到是用之于民的部分，那就是保护和恢复自然资源，能使使用主体以较少的劳动投入获得较高的超额剩余价值转化的超额利润，使用自然资源的积极性提高，过度利用自然资源的现象难以避免；消费主体也会因为自然资源的丰裕而有更多价格便宜的自然资源产品供给，消费自然资源产品的积极性提高。二种积极性的提高将部分抵消国家倾全力保护和恢复自然资源环境的作用。二是如果微观的自然资源使用主体和自然资源产品的消费主体直接而不是间接承担保护和恢复自然资源环境的责任，他们就有取之于己和用之于己的切身感受，从而主动约束自然资源的使用行为和自然资源产品的消费行为。

建立和健全自然资源交易市场，自然资源的所有者即供给者、自然资源的使用者即需求者，对自然资源进行有偿交易。使用者承担交易成本，自我约束自然资源利用行为；所有者获得交易价格，用于自然资源环境的保护和恢复。交易成本抵消部分超额剩余价值转化的超额利润，使用者利用自然资源的积极性降低，自然资源的利用量减少。拥有自然资源所有权的国家和集体，社会效益的动机大于经济效益的动机，且有责任将资源交易的价格收入用于保护和恢复自然资源环境，提高社会效益。使用者实现成本约束下的经济效益最大化，国家和集体实现收入约束下的社会效益最大化，二者有利于满足人们的美好生活需要。自然资源有偿使用是一种资源高效利用的制度安排。

自然资源有偿使用的前提是明确它的所有权归属。我国的自然资源不是国家所有就是集体所有，应该说所有权的归属是清晰的。但是，自然资源的国家所有和集体所有的边界不一定十分清晰，国家所有的自然资源被集体甚至个人利用的情况客观存在。集体的自然资源因为承包经营，个人侵占集体自然资源利益的情况时有发生。所以，需要对国家所有和集体所有的自然资源的产权进行明确界定。只有进一步明确自然资源的所有权归属，理顺自然资源利用中的权、责、利关系，自然资源有偿使用才有可能得到落实，自然资源高效利用才有可能实现。

自然资源的有偿使用是在资源市场上进行的，所以需要建立和完善“要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序”[12]的资源市场机制。自然资源不具有流动性，如果把自然资源资本化，就能实现资本化的自然资源自由流动。自然资源国家和集体所有，有可能产生行政性垄断，只要能够构建自然资源资本化的制度安排，实行自然资源资本化授权经营，就有可能消除自然资源的行政性垄断。因为资源市场灵活反应的价格能够反映自然资源的供求关系，如果自然资源过度利用，就会增加它的稀少性和交易价格，提高自然资源使用者的交易成本，降低自然资源利用的超额剩余价值转化的超额利润，减少自然资源的利用量，有利于改善生态环境和社会效益。建立和完善要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的资源市场机制，实现自然资源的公平交易和有偿使用，是一种有利于自然资源高效利用的制度安排。

四、深化自然资源高效利用理论认识的现实意义

一是有利于深入认识和理解《决定》提出的资源高效利用制度安排的理论内涵。中共十九届四中全会为实现资源的高效利用，提出了推进自然资源统一确权、健全自然资源产权制度和资源有偿使用制度的政治主张。如何从理论上认识该项政治主张的必要性和重要性，需要理论工作者深入学习，认真分析和研究。自然资源利用存在超额剩余价值转化的超额利润，使用者为获取超额利润而过度利用自然资源，导致自然环境恶化、社会效益降低。实行资源有偿使用的制度安排，自然资源的使用者直接承担使用成本，自我抑制过度使用自然资源的行为，有利于改善生态环境和社会效益。资源有偿使用制度是一项能够实现自然资源高效利用的制度安排。自然资源高效利用的制度基础，就是自然资源的所有权必须明确。如果自然资源的所有权不明确，所有权的排他性失效，自然资源利用的权、责、利关系模糊，使用者就能够获得自然资源利用的外部性收益，过度使用自然资源的现象则难以避免，生态环境和社会效益受损。由此可以得出的理论逻辑是，自然资源的高效利用，需要实行资源有偿使用制度，必然要求自然资源统一确权和健全自然资源产权制度，必然要求完善要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的资源市场机制，从而揭示了《决定》关于自然资源高效利用制度安排的理论内涵。

二是有利于认识和理解自然资源高效利用的概念和理论内涵。自然资源的利用是通过一个个使用自然资源和消费自然资源产品的微观主体进行的，自然资源的微观使用主体有效使用自然资源的行为，体现为自然资源配置中的经济效益最大化。因为自然资源利用中存在超额剩余价值转化的超额利润，微观使用主体为追求经济效益的最大化，很有可能过度使用自然资源，导致生态环境和社会效益恶化。因此，不能认为自然资源配置中的经济效益最大化就是自然资源的高效利用。通过深化自然资源高效利用的理论认识，可以清楚地认识到自然资源的高效利用，不仅仅是自然资源利用的经济效益最大化，而且也包括宏观意义上的生态环境和社会效益的改善，还包括能否满足人们的美好生活需要。自然资源利用的经济效益最大化，虽然有利于满足人们美好生活需要的一面，但也有导致使用者过度使用自然资源、恶化生态环境和社会效益的不利影响。由此我们认识到自然资源的高效利用决不是微观意义上的有效利用，而是生态环境、社会效益、经济效益和人们美好生活需要有机统一的高效利用。这是一个建立在既有的资源有效利用概念基础上的新概念。

三是能为构建利用、保护和恢复生态环境的自然资源高效利用制度提供理论依据。自然资源的利用既可以实现自然资源使用者的经济效益最大化，也能满足消费者对自然资源产品的美好生活需要。如果单纯为保护生态环境而控制自然资源利用，人们对自然资源产品的需要可能难以充分满足。如果能有一种利用、保护和恢复生态环境的制度安排，则可以在保护和恢复生态环境的基础上，不减或增加自然资源的供给，实现自然资源利用的经济效益最大化和满足人们对自然资源产品的美好生活需要。自然资源有偿使用是通过资源市场实现的。使用者直接承担自然资源的交易成本，实现经济效益的最大化，不至于影响人们的美好生活需要。自然资源的所有者——国家和集体，代表人们的利益，不是追求经济效益的最大化，而是追求社会效益的最大化，把自然资源的交易收入用来保护和恢复生态环境，提高社会效益。只要资源市场是完善和健全的，自然资源的有偿使用就能够兼顾生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要，因而是能够实现自然资源高效使用的制度安排。坚持和完善自然资源有偿使用制度，内在要求研究和探索完善资源市场的理论依据和实现方式，以保障自然资源的有偿使用；也就必然要求更加深入认识和探讨资源市场如何“实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序”[13]的道理。这些研究成果能为构建利用、保护和恢复生态环境的自然资源高效利用制度提供理论依据。

四是有利于促进资源市场及其配套制度的变革。自然资源有偿使用制度是一种有利于自然资源高效利用的制度安排。要实现自然资源的有偿使用，需要有相应的制度安排作为支持和保障。自然资源的有偿使用，必须要有完善和健全的资源市场机制，即要素自由流动、价格反应灵活和竞争公平有序的市场机制，也就必然要求进行要素市场化配置的改革。完善的资源市场机制，还包括完善的供求机制、完善的竞争机制和完善的价值机制。其中，多元化的市场主体和明晰的产权关系，是形成完善的供求关系和竞争关系的必要条件。所以，自然资源有偿使用必然要求推进自然资源统一确权和健全自然资源产权制度的改革，以确立多元化的市场主体和明晰产权关系。资源市场机制的不断完善、自然资源的统一确权和自然资源产权制度建设，是一种既相对立又相统一的辩证关系，只要一个方面的制度建设不健全不完善，自然资源都难以做到有偿使用，高效利用自然资源的目标也就难以实现。只有将三者的改革作为一个整体推进，有偿使用自然资源的目标才有可能实现，自然资源高效利用才有可能。

五、结论及政策建议

通过以上的分析和认识，可以得出以下几点结论。(1)自然资源高效利用是一种生态环境、社会效益、经济效益和美好生活需要有机统一的自然资源利用方式，它不完全等同于微观意义上的自然资源有效利用，前者是一种比后者更高层次的自然资源利用方式。(2)微观意义上的自然资源利用的经济效益最大化，可以说是自然资源的有效利用，而且也有利于满足人们的美好生活需要，但会刺激使用主体过度利用自然资源，恶化生态环境，损害社会效益。(3)推进自然资源统一确权，健全自然资源产权制度，是为了更好地落实自然资源有偿使用制度。这是因为，自然资源所有权排他性功能失效，会导致自然资源利用中的权、 责、利关系模糊，不利于自然资源的有偿使用。(4)自然资源的利用、保护和恢复有机统一的制度安排有利于自然资源的高效利用。自然资源有偿使用制度则是一种能够实现自然资源利用、保护和恢复有机统一的制度安排；(5)要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的资源市场，有利于自然资源的有偿使用，能够促进自然资源的高效利用。

为实现自然资源的高效利用，特提出如下几点政策建议：(1)坚持和完善社会主义市场经济体制和基本经济制度的建设，建立、健全资源交易市场，完善资源要素由市场决定的价格机制，为自然资源的有偿使用和高效利用构建价格灵活、反应资源稀缺性的的市场机制；(2)健全和完善资源有偿使用制度，构建自然资源的利用、保护和恢复有机统一的制度安排，充分发挥政府和市场对自然资源高效利用的监督和调节作用，推进自然资源的高效利用；(3)加快自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化的步伐，加快健全自然资源产权制度的建设，为自然资源的有偿使用和高效利用提供相应的产权制度安排；(4)进一步解放思想，树立科学的自然资源有偿使用的思想观念和理论观念，推动相应的非正式制度改革，促进自然资源的高效利用。