家庭农场立法构造研究*

马治国 李 鑫

家庭农场是“三权分置”制度实施的新型经营主体，国家鼓励和扶持家庭农场发展。家庭农场的健康良性发展需要完善的法律制度支撑，在其发展的过程中如何避免农村土地流转混乱，明确家庭农场内涵、法律地位等成为新的问题。①“三权分置”保障了农民的土地财产权利，是农村土地制度改革的创新。②家庭农场作为新型农业经营主体，继承了家庭经营制度内核，但是不健全的法律制度体系阻碍了家庭农场健康发展，如何构造其法律制度成为推进家庭农场良性发展的首要问题。学术界对此有一些不同的探讨，如蔡立东、姜楠认为家庭农场在“三权分置”背景下，要通过建立市场配置制度，实现对家庭农场立法构造。③高圣平认为学术界对“三权分置”的方式和权利边界、分置后的权利属性及内容尚未形成共识，会抑制家庭农场发展。④宋志红提出“三权分置”背景下要凸显权利本位，以重构农地流转权利体系为逻辑起点，实现“三权分置”价值功能。⑤高海的论文提出了家庭农场地方样本模式存在的法律问题，并为构造我国家庭农场法律制度提供了实践数据和样本依据。⑥截至2018年6月，全国家庭农场有87.7万户，

家庭农场农地面积1.76亿亩。⑦家庭农场的规范化发展，需要明确家庭农场的法律地位，并对家庭农场进行规范化制度设计。基于此，本文拟在分析家庭农场内涵和法律特征的基础上，探讨家庭农场制度的正当性，在实证分析家庭农场法律制度困境基础上，结合家庭农场地方制度样本，从明晰家庭农场的法律地位、建立家庭农场市场准入和市场规制制度、完善家庭农场土地流转制度、建立家庭农场适度标准制度和政府激励规制制度等方面，提出我国家庭农场制度框架设想。

一、家庭农场的法律分析

家庭农场是农业现代化经营的重要模式，研究家庭农场的法律内涵、特征及功能，可以为家庭农场法律制度构造提供理论基础。

(一)家庭农场的法律内涵

家庭农场属于舶来品，起源于欧美国家，主要指大规模农业经营农户。中国家庭农场属于农业经营农户的升级版。关于家庭农场的内涵界定，目前学术界尚未有统一的认识。农业部明确提出界定家庭农场的标准，即农场主是农村户口；以家庭经营为基础；以规模化经营为目标。⑧农业部的相关界定为学术界研究家庭农场的内涵提供了基础。有学者立足于成本角度指出，家庭农场作为农业生产模式，具有降低市场交易成本制度优势。⑨目前学术界关于家庭农场的内涵，有“农业生产单位说”“农户企业说”“法人说”和“新型农业经营主体说”。“农业生产单位说”认为，家庭农场以家庭为经营主体。该观点忽视了家庭农场的新型性，与传统农户混为一谈，传统农户的追求在于“自给自足，维持生活”即可，农业收益并非其唯一收入来源，故对土地采取短期性利用，并不追求土地效益的规模化、产业化、市场化，而家庭农场则是为了农产品大量进入市场，进行贩卖销售，土地收益是其唯一收入来源，与传统农户并非一致，对土地也并非如传统农户一般短期性利用，它更注重的是土地的可持续性利用，因此这种观点并不契合家庭农场的特点。“农户企业说”和“法人说”认为，家庭农场属于以家庭成员为主要劳动力进行经营的生产经营组织，具有法人地位。⑩“农户企业说”和“法人说”将家庭农场看做自负盈亏、自主经营的企业经济实体，但家庭农场主要以家庭劳动力为主，强调其自然人属性，这一点用以区别工商资本农场的雇工农业，因此，家庭农场并非纯粹的商业组织。“新型农业经营主体说”强调适度规模化经营特征，提出家庭农场是农地经营体制创新，兼具现代化农业经营和传统农业特征，但是新型农业经营主体包括农业大户、家庭农场、农民合作社和其他农业企业，如果笼统地将家庭农场界定为新型农业经营主体，就很难将家庭农场与农业大户等主体区别开来。因此，在借鉴上述观点的基础上，笔者认为家庭农场是指依法设立，以家庭为经营单位，以农业规模化生产为基础，追求农地生产效率的企业化组织。这种界定既保留了农户经营农业的优势，符合农业生产特点的要求，同时也可以区别于传统农户，也不同于农业大户和其他农业企业组织。

(二)家庭农场的法律特征

家庭农场作为企业化组织，具有企业组织性、设立登记性、农业适度规模性等特征。

1.企业组织性。家庭农场作为企业化组织，具有企业组织性。首先，家庭农场作为企业组织机构，以家庭经营为基本单位，具有家庭性特征，其组织核心成员源于家庭，具有血缘或姻缘的亲属关系，并以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化经营活动。其次，家庭农场具有独立财产。家庭农场主要从事农业生产经营活动，以农业规模化生产为基础，设立家庭农场要提供农地经营权和土地使用年限证明。再次，家庭农场以其财产依法承担责任。家庭农场具有自主经营权，享有经营权利及义务，根据登记类型以其财产依法承担责任。根据国家的政策导向，将家庭农场在法律层面确定为企业化组织更符合其本质属性。

2.设立登记性。家庭农场作为企业化组织，具有设立登记性。设立登记是商事主体设立的公示性要求，家庭农场作为企业化组织，从事生产经营活动的前提是设立时向市场监督管理部门申请登记。因而在法律形式上将设立登记作为家庭农场取得市场主体资格的前提条件。家庭农场的国家政策和地方实践制度模式鼓励登记注册，有利于家庭农场的规范化经营，在实践中经过登记注册的家庭农场享有家庭农场的优惠政策待遇，设立登记是家庭农场获得市场主体资格的重要条件。

3.农业适度规模性。家庭农场以农业适度规模化生产为基础，使家庭农场区别于农业大户。适度规模即最佳规模状态，以规模经济理论为基础，是家庭农场与农业大户最大的区别之处。规模经济是指经营者通过扩大生产规模方式提高经济效益。适度是指家庭农场规模的最大临界点，具体是指家庭农场的经营规模达到此最大临界点或最佳状态，家庭农场将实现经济效益最大化。最大临界点是家庭农场经营规模边界，达到该最大临界点后，家庭农场如果再扩大其生产经营规模，农业产出效率就会递减，出现规模不经济状态，这就要求家庭农场生产经营保持适度的规模性，实现生产要素临界规模与经济效益产出相均衡。

二、家庭农场的制度功能

家庭农场以土地承包经营制度为基础，作为“三权分置”实施的新型经营主体，家庭农场法律制度的实施具有避免农地“非农化”和“非粮化”、为实施“三权分置”提供制度支撑、降低制度变迁成本、优化土地资源配置等功能。

(一)规范农地农用，确保粮食安全

适度规模经营是家庭农场的重要特征。在农业现代化发展实践中，家庭农场通过市场机制保持适度规模，避免农地的“非农化”和“非粮化”。粮食安全是国家发展的重大国家战略，我国属于人口和农业大国，粮食应当自给，掌握粮食安全主动权。完善家庭农场制度，有利于严格规范和管制农地流转，强调农地农用，维持土地的农业用途，杜绝农地的“非农化”和“非粮化”。家庭农场是现代农业生产和发展的合适方式，具有增强农业补贴精准性的功能。家庭农场通过规模化经营，提高农业产出效率，确保粮食安全，并可通过对家庭农场动态监督，使之严格遵守土地用途管制制度，土地流转后不能改变土地用途，可以有效避免农地“非农化”和“非粮化”，保证粮食安全。

(二)创新经营模式，实施“三权分置”

家庭农场通过适度规模经营，避免了小农经营的分散性，将分散的土地资源连片化，优化配置土地资源。市场机制作为资源配置的重要制度，在市场经济条件下，家庭农场以土地流转和集中经营为目标，通过土地经营权出让等方式创新土地经营模式，实现土地生产要素的优化组合，促进土地效能实现，为“三权分置”实施提供制度支撑。根据规模经济理论，农业生产规模达到临界点就会出现边际效应递减现象，所以家庭农场的适度化规模可以获得最佳的经济效益，家庭农场取得最大化经济效益的规模即为适度化规模。这样，家庭农场通过家庭经营方式的升级，创新经营模式，通过规模化经营获取市场竞争力，实现土地资源的市场优化配置，促进农业供给侧结构性改革。

(三)完善“三权”关系，降低制度成本

家庭农场是推进农业供给侧结构性改革的新型市场主体。在土地流转过程中，明确“三权”在土地流转中的权利边界及权利关系，通过完善“三权”关系推进家庭农场制度创新，促进农地规模化经营，降低交易成本。交易成本是市场机制运行的必然产物，是市场交易过程中产生的必要费用。家庭农场基于我国家庭联产承包责任制，创新土地经营模式。在土地公有制下，家庭农场将家庭经营与土地集体所有制有机融合，通过家庭农场使土地流转更为规范化和法制化，降低土地交易成本。家庭农场还具有激励功能，提高土地产出效率。家庭农场经营者为获取高额利润，还可以根据季节雇佣短工，节约劳动力市场交易成本。

三、家庭农场地方制度样本存在的法律问题

家庭农场在我国目前还处于地方性实践探索阶段，在我国浙江、江苏、上海等地形成了一些地方制度样本。因此目前在我国法律体系中多通过地方规范性文件直接规制家庭农场，其法律效力位阶低，家庭农场法律地位不明确，规范家庭农场的基本法律缺位，家庭农场监管和退出法律规范缺失，制约了家庭农场在实践中的发展。

(一)家庭农场法律地位模糊

家庭农场属于新型农业经营主体，其是否具有独立的法律地位对家庭农场发展至关重要。具有独立法律地位的家庭农场享有法定权利和义务，便于家庭农场积极参与市场。目前学术界对家庭农场的法律地位尚未达成共识，家庭农场法律定位不明确，不利于家庭农场健康、良性发展。(1)各地家庭农场组织形式多样。对家庭农场登记的类型主要有个体工商户、个人独资企业、合伙企业和有限责任公司。如浙江金华家庭农场组织形式仅限于个体工商户，其原因在于个体工商户没有注册资本要求。而江苏省家庭农场形式则包括上述四种组织形式。实证调研发现，在同一省份的不同区域，家庭农场登记类型也呈现极大的差异性。虽然同为家庭农场，但是由于登记的类型各不相同，从而使得其法律上的权利与义务有根本性差异。(2)是否将登记作为家庭农场取得主体资格的必要条件，各地表现出极大的差异性。2013年江苏省工商局发布的《关于充分发挥工商登记注册职能 做好家庭农场登记工作的意见》提出：采取自愿原则，家庭农场登记与否由农户决定。与江苏省相反，《浙江省家庭农场登记暂行办法》则规定：采取强制登记原则，注册登记是家庭农场取得市场主体资格的强制性要求。实际上，依法登记应当是一项必要的程序，家庭农场通过登记才能取得市场主体资格，可以避免家庭农场成立的随意性和监督缺位。

(二)规范家庭农场的基本法律缺位，现行规范效力位阶低

(1)家庭农场法律依据不足。当前，家庭农场在我国尚处于探索阶段，家庭农场地方样本模式多通过相关政策和地方规章予以规范，如2014年黑龙江省委、省政府下发的规范性文件《关于鼓励和扶植新型农业经营主体的发展意见》，2015年河北省农业厅发布的规范性文件《关于促进家庭农场发展的意见》等等。规范效力位阶低，目前我国法律还没有对家庭农场进行专门的定位和规制，致使家庭农场合法性遭到质疑。(2)家庭农场市场规制规范缺位。实证研究发现，我国缺乏对家庭农场市场行为进行规制的具体规范，政策不稳定，政策无法弥补法律漏洞和空缺，导致家庭农场市场交易受限。(3)相关规范性文件内容不尽合理，不利于家庭农场在实践中的发展。如浙江省对家庭农场认定标准过于笼统，未充分考虑家庭农场经营者来源和技术能力问题，不利于家庭农场市场主体资格的认定，不利于家庭农场在实践中的健康良性发展。

(三)土地经营权流转程序失范，侵犯农民土地权益

土地经营权流转程序不规范抑制家庭农场发展，成为制约家庭农场发展的制度瓶颈。农地适度集中经营是家庭农场规模化经营的前提，有利于改变土地经营的细碎化状况。现在的主要问题有：(1)土地经营权流转市场机制不健全。土地经营权流转有利于实现土地连片、促进土地适度集中经营。如果土地经营权流转被排斥在市场机制之外，在土地资源配置中不能充分发挥市场作用，不利于土地规模化经营效益的实现。(2)土地经营权流转法律规范不健全。目前我国土地经营权流转的条件、程序以及流转合同都没有明确规定，土地经营权流转随意性强，也制约了土地经营权流转，导致土地碎片化和粗放化经营，降低了土地的规模化效率，农业生产效益低下。(3)侵犯农民土地权益。土地经营权流转应基于农民自愿原则和有偿原则进行，充分尊重农民流转意愿，政府不能通过行使行政权强制干预或强制农民进行土地流转，侵犯农民土地利益。

(四)家庭农场监管和退出法律制度缺失

家庭农场的监管和退出法律制度缺失在实践中限制了家庭农场的发展。对家庭农场进行监管的目的旨在防范家庭农场经营风险，保护农民权益。但是，在实践中家庭农场监管制度建设滞后，地方规范性文件缺乏对家庭农场监管的规范，没有明确规定监管家庭农场的机构。家庭农场属于新型的农业经营主体，在市场竞争中追求利益的最大化，同时随着市场周期性波动，家庭农场在经营过程中也会面临破产等风险，需要发挥政府对家庭农场的监督和支持职能。家庭农场退出制度是家庭农场失去市场主体资格的制度。家庭农场退出包括自愿退出和强制退出。调研发现，家庭农场退出制度缺失，地方规范性文件缺乏家庭农场退出相关制度规定，导致家庭农场退出后，相关土地无法得到及时有效的经营安排，特别是缺乏土地经营权流转衔接机制，导致退出后的土地荒废化，损害农民土地权益，挫伤农民积极性，降低土地生产效率。

四、家庭农场立法框架

家庭农场法律制度是保障家庭农场健康良性发展的关键，应构建起从家庭农场市场准入到家庭农场市场退出等全方位的家庭农场法律制度规范。

(一)明晰家庭农场的法律地位

促进家庭农场规范化经营和发展，需要明晰家庭农场法律地位。家庭农场作为独立的农业经营主体，其法律定位如何？具体应归属于哪种主体类型？现在各地市场监管部门对家庭农场登记类型体现差异性。家庭农场归属类型决定了家庭农场法律地位，结合家庭农场法律特征和本质属性，家庭农场组织形式应当分别登记为个人独资企业、合伙企业和有限责任公司，此种定位有利于发挥家庭农场规模化经营的制度功能。

个体工商户管理缺乏规范，防范风险能力低，不应成为家庭农场经营的主体形式。个体工商户是我国个体经济发展产物，应该取消个体工商户概念。国家通过法律法规方式鼓励个体工商户转变为企业形式，例如2011年国务院发布的《个体工商户条例》规定，登记机关有义务为个体工商户转变为企业提供便利条件。个人独资企业、合伙企业和有限公司符合家庭农场的本质属性，能有效弥补个体工商户制度缺陷。企业组织性质的家庭农场可以实现家庭农场的规范化管理，促进家庭农场规模化经营，提高家庭农场的经济效益。同时，家庭农场可以根据自身情况和条件，按照个人独资企业、合伙企业和有限公司的法律性质和特点采取方式灵活多样的经营管理体制和方式，可以自主经营或由他人经营管理，有利于实现经营规范化、效益化。

(二)建立家庭农场的市场准入和用地规制制度

市场准入是指政府通过设定法定条件和基本程序规制准许主体进入市场的程度和范围。家庭农场的市场准入制度主要解决国家对家庭农场市场主体的资格和身份认定问题。市场准入属于前置性制度，是市场主体进入市场的制度和程序总称。家庭农场市场准入制度应当引导家庭农场发展，保证家庭农场规模化经营。(1)坚持自由的市场准入原则。在设立家庭农场市场准入标准的基础上，保障家庭农场准入自由权，准许符合标准的家庭农场根据其意志选择进入市场，禁止规制主体随意设置市场准入障碍。(2)建立健全家庭农场注册登记制度。家庭农场注册登记制度具有经济法功能，有利于明确家庭农场经营权利和责任，确保交易规范和安全。家庭农场注册登记具体由市场监管部门行使，对家庭农场进行实质性审查，使家庭农场获得法律认定资格，成为具有法定资格的市场主体。从家庭农场发展以及农民利益保护角度，有必要将注册登记制度作为家庭农场取得市场主体的必经程序。(3)规定家庭农场的法律资格条件。家庭农场法律资格条件对家庭农场规范化发展具有重要功能。家庭农场法律资格条件具体由家庭农场类型决定。在家庭农场法律资格条件设定时，要充分考虑家庭农场具体组织形式，确保家庭农场法律资格条件与其具体组织形式的一致性。家庭成员应具有一定的农业生产经营能力和生产技术水平。

建立家庭农场用地规制制度，监管家庭农场土地用途。土地用途管制制度是坚守18亿亩耕地红线的重要举措，监管家庭农场土地用途，其目的在于规范家庭农场用地行为，避免家庭农场经营者以家庭农场为幌子，改变农地用途，违反国家土地利用规划政策和土地用途管制制度，危及国家粮食安全。完善的家庭用地市场规制制度是维护土地用途管制的重要制度，为避免大规模占用农地从事非农建设，应加强土地管理部门对家庭农场违反农地用途的监督检查。

(三)完善家庭农场土地经营权流转制度

完善的家庭农场土地经营权流转法律制度是家庭农场健康良性发展的重要保证。家庭农场土地经营权流转法律制度不健全成为家庭农场发展的制度制约。为实现“三权分置”制度化，应对家庭农场土地经营权流转进行专门的制度设计。

农地确权是土地经营权流转规范化的制度前提，农地确权有利于清晰土地权属，土地承包经营权确权是推进农业现代化和深化农村全面改革的逻辑起点，有利于深化农村土地制度改革，促进“三权分置”制度的实施。土地经营权流转应基于当事人自愿和平等协商原则。为了避免土地经营权流转损害农民土地权益，应当对土地经营权流转合同终止实行备案制度，防范合同终止后农地荒废。建立家庭农场退出土地经营权流转衔接制度。承包期已满的土地，退还集体处理。承包期未满的土地，退还原来的土地承包户，由原来的土地承包户继续经营和管理农地；也可通过与经营效益好的家庭农场协商，通过市场交易行为将承包期未满的土地交由他们经营，并给予其特殊的优惠和补贴政策，提高农民经营土地的积极性。

(四)建立家庭农场适度标准制度

家庭农场经营包括规模经济和规模不经济两种形式。规模经济是指通过扩大家庭农场规模增加农地产出效益，反映了农地集中程度同产出效益间关系。家庭农场经营具有数量边界，“适度”是家庭农场规模化经营取得最佳经济效益的各种生产要素组合。家庭农场规模化经营需要政府通过立法建立适度标准制度，以法律形式调控农地经营权流转行为，实现农地经营的“适度”集中。(1)建立多样化家庭农场适度标准制度。家庭农场适度规模评判标准具有多样性，要具体根据家庭农场的企业组织形式、农作物种植种类和农地类型等多方面因素进行确定和评判，综合考虑生产技术条件等要素，建立多样化的家庭农场适度标准制度。(2)建立适度规模动态调整制度。家庭农场适度规模具有动态性，适度的“度”呈现动态特征。农地规模化受多种因素影响，外部条件会随时调整农地规模边界。建立家庭农场适度规模动态调整制度旨在根据家庭农场经营外部条件变化，及时调控家庭农场经营规模，实现土地收益最大化。(3)建立家庭农场规模适度指标判定制度。家庭农场“适度”性具有多种判定标准，依据主体不同划分为宏观和微观判定标准。宏观判定指标是政府从宏观角度判定家庭农场规模适度标准。微观判定指标是从家庭农场经营主体判定家庭农场规模适度标准，包括土地规模指标、投入产出率指标等指标。

(五)建立家庭农场激励规制制度

激励规制制度是政府采用价格、税收等激励政策，对市场主体进行刺激，旨在实现政府特定的规制目的,增进社会福利。日本规制经济学者植草益指出，激励性规制是政府采用激励政策工具提高企业经济效率的规制方法，改变市场环境“成本—收益”格局。政府激励规制制度可以促进家庭农场的规模化经营。(1)建立农地经营权流转的政府扶持制度和政策。为推进家庭农场规模化经营，应鼓励农民创新土地经营权流转形式，积极推进土地经营权抵押等试点工作，探索建立农地抵押资产处置机制。(2)建立粮食安全补偿基金制度。为减少农地流转产生的负外部性，防止农地“非粮化”、“非农化”，确保粮食安全，应建立耕地保护补偿机制，要求粮食安全受益主体通过缴纳特定粮食安全补偿金，对粮食主产区耕地保护和粮食生产进行补偿。(3)建立完善耕地补偿分配制度。政府鼓励农地经营权流转形成规模化的家庭农场，实行多种方式的补贴制度，支持高标准农田建设，探索耕地补偿和激励机制，实行差别化分配制度，对规模化经营效益好、耕地保护贡献大的家庭农场给予奖励和资金支持，引导家庭农场经营主体从事政府激励性经济活动。

结 语

家庭农场制度对提高农业现代化发展具有重要价值功能。家庭农场以家庭经营为基础，作为新型的农业经营主体，家庭农场融合了现代农业经营理念和规模化经营特征。家庭农场契合我国家庭经营制度优势功能，有利于传统农业向现代农业转化。但目前家庭农场的相关规定多为地方规范性文件，缺乏国家层面的法律制度，效力位阶低，不利于家庭农场在实践中的发展。推进农业供给侧结构性改革、发挥家庭农场的功能、促进家庭农场健康良性发展都需要体系化的家庭农场法律制度。农地“三权分置”改革实践中，我国各地积极探索建设家庭农场地方制度样本，这些地方样本制度模式在实践中推进了家庭农场的发展，但是因为高效力位阶法律缺失，这些地方样本模式在实践中仍存在诸多法律问题。需要通过立法构造，建立规范家庭农场的基本法律，明晰家庭农场的法律地位，建立家庭农场的市场准入制度和规制、激励制度，完善家庭农场土地经营权流转制度，建立家庭农场退出法律制度等，解决家庭农场发展实践中存在的法律问题。

①沈月娣：《我国家庭农场法律定位若干问题的思考》，郑州：《河南财经政法大学学报》，2014年第1期，第108～115页。

②朱艳丽：《“三权分置”：实现土地增值收益合理分配的有效路径——以承包地为视角》，长春：《行政与法》，2018年第8期，第39～45页。

③蔡立东、姜楠：《农地三权分置的法实现》，北京：《中国社会科学》，2017年第5期，第102～122页。

④高圣平：《承包地三权分置的法律表达》，北京：《中国法学》，2018年第4期，第261～281页。

⑤宋志红：《三权分置下农地流转权利体系重构研究》，北京：《中国法学》，2018年第8期，第282～302页。

⑥高海：《论我国家庭农场的立法构造——基于地方规范性文件的样本分析》,南京：《现代经济探讨》，2015年第8期，第64～68页。

⑦李诗诗：《我国家庭农场数量超87.7万户》，杨凌：《农业科技报》，2018年6月13日，第2版 。

⑧参见农业部2017年12月5日发布的《关于促进家庭农场发展的指导意见》。

⑨伍开群：《家庭农场的理论分析》，长春：《经济纵横》，2013年第6期，第65～69页。

⑩李新仓：《农村土地流转与规模经营的法律对策研究——基于辽宁的实证调研》，沈阳：《农业经济》，2016年第2期，第24～25页。