自然保护地保护的役权路径及其法律规范

（中国政法大学 博士后科研流动站，北京 100088）

一、问题的提出

自然保护地是指通过法律或其他有效途径明确用于实现生态系统、自然及文化资源长久保护的特定地理区域[1]。自然保护地的发展与建设对于自然生态保护具有重要意义。党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[2]，将进一步完善自然保护地的体系建设及保护作为推进我国生态文明体制建设和改善我国自然生态环境的重要举措。这既表明我国自然保护地的发展与建设迈入了新阶段，也对我国自然保护地的保护提出了新要求。从法律层面回应自然保护地的保护问题，具有重要的现实意义。

2018年国家公园管理局的组建，对于解决长期以来我国自然保护地在保护中面临的多头管理、缺乏顶层设计等问题具有重要价值，然而，推进自然保护地体系的良性运行，还面临着一些现实障碍和难题。一是“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[3]，意味着将有更多需要保护的区域被纳入国家公园范畴，这会导致一些位于集体土地之上的保护区域在土地权属或利用方式方面发生变化，从而可能引发土地利益冲突。二是我国生态脆弱亟须保护的地区往往也是贫困地区，保护与发展矛盾突出[4]。三是我国自然保护地长期以来以行政管理为主，资金来源渠道单一，在保护上存在人力、经费、专业性不足等问题[5]。四是自然保护地设立之后难以保障后期管理质量、难以有效地落实保护。

对此，我国学界既有研究提出了一些建议，如丰富国家公园的用地方式解决土地利用冲突问题；兼顾自然保护地保护与农民发展；引导公益组织、农户、企业等非政府力量参与，形成“国家主导、共同参与”的多元共治局面[6]；国家政策也提出了一些方向性的指导，如发展多元化的保护模式和保护机制，实现因地制宜和差别化的保护①中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，参见http：//www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。。而如何落实这些理念和指导建议，不仅关系到自然保护地的保护和体系建设的成效，已成为当前我国自然保护地保护机制发展的重要议题。

本文在揭示役权在解决我国自然保护地保护面临的问题中可以发挥的作用与功能的基础上，证成了将役权运用于自然保护地保护中的独特价值和必要性，并比较了基于役权的保护路径的主要立法模式及实践状况，期冀能够在理解和认识我国实践需求的基础上，借鉴相关立法经验，更好地运用和调适役权制度，以及对我国保护役权的立法提供部分参考。

二、役权在自然保护地保护中可发挥的作用与功能

役权作为民法中重要的物权制度，源远流长，我国物权法也规定了地役权制度。根据役权的权利结构和特征，于自然保护地保护中，役权至少可以发挥以下作用：

第一，有利于丰富自然保护地的土地利用方式。在我国既有法律规范中，实践常用的用地方式主要有赎买、置换、租赁、征收等。役权主要以非占有性利用为主，不同于转移所有权的征收、赎买和置换，也不同于债权性的租赁，而且相较于上述其他几种方式，役权的取得成本往往较低。这些特性使得役权在我国当前自然保护地的用地中具有独特的优势。其一，有助于解决推进“以国家公园为主体的自然保护地体系”[7]的用地问题。“以国家公园为主体”的推进，难点在于如何将集体土地之上有保护需要的区域纳入国家公园的范畴，实现集体土地服务于国家公园的目的[8]。通过役权限制集体土地使用权、获得集体土地非占有性使用的权利，可以丰富国家公园用地权属的取得方式，减少国家公园推进过程中的用地资金压力。其二，便于根据自然保护地的功能区划选择合适的土地利用方式。例如，对于国家公园中可以进行有限的传统农业生产的传统利用区，通常无须改变集体土地所有权，也无须获得土地的占有性使用权，此时，通过役权限制危害自然保护地的利用行为较为妥适。其三，对于具有一定生态价值却未能被纳入国家公园的，以及自然保护地的过渡地带，或者仅对当地具有较高生态价值的区域，能否适用征收有疑惑时，可以适用役权予以保护，有利于将更多需要保护的区域纳入保护范围，减少保护空缺。

第二，有助于缓解自然保护地保护中的利益冲突。其一，在调整方式上，役权需要基于双方自愿协商就保护事项签订协议，相较于具有强制性的征收而言更为尊重原不动产权利人的意愿。尤其是通过协议商定补偿条款和方案，尊重了权利人的接受意愿。其二，役权可以在不改变土地所有权的情况下开展保护工作，根据保护需求保留原有的人地关系，尊重原有的产权格局，为村集体及村民接受的可能性更高，可以兼顾保护与利用，减少矛盾冲突[9]。例如，在林场、牧场、农场等地开展自然保护限制，往往需要兼顾保护地的保护和农民发展，较为适合采用役权开展保护。其三，有助于实现公平。负担保护限制或承诺保护的社区及居民，也是应受补偿的主体。役权通过协议将补偿与保护关联起来，有助于实现保护负担与补偿的主体和区域平衡，实现基于保护的限制与补偿之间的利益平衡。

第三，有助于吸纳更多的社会力量参与自然保护地的保护与管理。作为私法上的权利类型之一，一般而言，民事权利主体均有资格成为需役不动产的所有权人或使用权人，经由役权利用供役不动产。在我国土地公有制的背景下，可以作为需役不动产的使用权人的民事主体均可经由役权利用供役不动产。为保障保护目的实现，一些国家设立了特殊的役权制度，对于可以参与保护工作的役权人的范围进行了一定的限制。例如，美国《统一保护役权法案》仅允许依法履行管理自然资源、具有不动产利益的政府部门，以及目的与保护役权一致的公益组织两类主体设立保护役权①See National conference of commissioners on uniform state laws，Uniform conservation easement act，2007，§1（2）。，也有少部分州允许私人或教育机构、商业团体持有保护役权。随着社会经济文化的发展，公众对于生态环境的要求与参与生态保护的意愿逐渐提高，而且从实践来看，一些环境公益组织在实施保护工作方面已经积累了丰富的经验，形成了较为完善的实施流程和管理方式，有较为成熟的管理、效益评估、监测与激励机制相配套。允许部分社会主体通过役权直接参与自然保护地的保护，发挥社会力量在资金、人力、专业技能等方面的优势，有助于解决保护地单一依靠政府项目投入的问题。

第四，有助于加强自然保护地的后期管理与保护。一方面，役权有利于根据保护地的具体保护需求实施有针对性的、差别化的精准保护，适应性强。在协议签订过程中，双方可以结合具体的保护需求与当地居民的生活生产行为、风俗习惯、地方文化进行充分的讨论协商，形成因地制宜的管理方案和补偿方式，在协议执行过程中，可以根据具体情况或新变化进行及时沟通与调整[10]。与直接通过法律禁止性规定进行保护相比，是更为灵活、个性化和精细化的调整手段和解决方案[11]。另一方面，役权也有助于协议的后期履行。具体可见的利益使得生态保护对当地居民和社区更具有可行性和吸引力，同时，通过协议将补偿与具体的保护要求关联起来，将生态保护成效与资金分配挂钩，可以直接激励保护行为①See“conservation stewards program empowering people to choose nature”，https：//www.conservation.org/projects/pages/conservation-stewards-program.aspx。。协议约定后，作为供役方的村集体及村民对于保护要求具有可预测性，可以根据协议的约定和指示，约束或配合行为。相较于传统的生态补偿机制，协议内容的可调适性和有效的后期约束，可以保障保护的有效性，提升保护质量。

总之，役权有助于丰富自然保护地的土地利用方式，在保护生态环境的同时，注意尊重和保护原不动产权利人的权益，平衡保护与补偿，注意桥接保护与发展，能够缓解保护用地中的利益冲突；有助于吸纳更多的社会力量参与自然保护地的保护与管理，形成以政府为主导的多方共治格局的实现和建立可持续的生态保护机制；有助于实施差别化的保护与约束后期履行，加强自然保护地的后期管理，保障保护目标的达成，是我国现有公法调整手段和生态补偿机制的有益补充。

三、役权保护模式的框架及实践

据比较法与世界各国（地区）之经验，役权运用于自然保护地保护中，主要有以下两种代表性的模式框架及实践路径。

第一，英国法定地役权（statutory covenants）模式及其实践。英国于1937年《国民信托法》修正时创设法定地役权制度，规定为避免土地遭受过度或不当的开发，国民信托组织可以与土地所有权人订立契约，长久限制所有权人使用收益该土地的方式②See National Trust Act，1937，1 Edw.8 & 1.Geo.6，c.112，§8。。此后，英国又于1938年绿带法与1967年森林法中规定了法定地役权。英国的法定地役权制度分散的规定在各种法典之中，并未进行统一的规定。值得注意的是，英国的法定地役权的“法定”是强调赋予特定的组织在法律上设定法定地役权的地位，契约成立与否仍建立在私人具备缔约意愿的前提下，不得强制无意愿者订立契约[12]。而且，法定地役权的设立不定期限，不包括积极性地役权，须向地政机关登记，国民信托组织为拟制的需役地所有权人③See National Trust Act，1937，1 Edw.8 & 1.Geo.6，c.112，§8。。在实务中，国民信托作为“为国民利益，促进永久保存具有美丽或历史价值的土地与建筑物，以及保存其上的自然原貌与动植物生命”[13]为宗旨的公益团体，对于保护具有自然生态价值的土地区域发挥了重要作用。

第二，美国保护役权（Conservation Easement）模式及其实践。早期美国一些城市曾尝试使用普通法上的役权来保护公园绿带[14]，但由于力求永久性的保护且并不存在需役地，普通法上的役权用于生态保护时会有不合之处，与此同时，私人参与直接从事土地保护的运动不断发展，为寻求更为妥适的法律工具，美国各州开始通过立法建立一种新形态的役权[15]。1981年美国颁布了《统一保护役权法案》对保护役权进行了集中规定，并将之界定为“以保护自然资源、生态环境或保存历史文化建筑等为目的而在不动产上施加限制或积极义务的非占有性利益”④See The American Law Institute，Restatement of the law，Third，Property（Servitudes），Introduction，§1（1）.。保护役权的设立需进行登记，但无须需役地的存在，除另有约定外均为无期⑤See National Conference of Commissioners on Uniform State Laws， Uniform Conservation Easement Act（Amended in 2007），§2（c）。。仅捐赠永久性的保护役权才能给予保护役权赠予人税收上的公益扣减优惠[16]，这致使在美国实践中设立的保护役权多为永久性的。同时，由于保护役权需要协商设立，因而主要被运用于小宗私人土地上。在相关税收优惠制度的激励与旨在从事土地保护工作的非营利组织土地信托（land trust）的推动下，保护役权已成为在美国私人所有的土地上实现保护目的最为广泛使用的工具[17]。土地信托作为以私有土地保护为主的民间力量，与大范围的国家公园、自然保护区、荒野保护地等公有土地的保护形成了互补的保护体系[18]。

英国的法定地役权模式与美国的保护役权模式，虽然在权利称谓和立法模式上有较大区别，但均是将私法中的役权制度加以适当调整运用于具有公益属性的环境保护与自然保护地保护的场景之中，尝试运用更为多元和灵活的手段保护自然生态资源，作为公法手段的有益补充。而且，从实践效果上看，基于役权的保护模式已在多个国家得到运用，并取得了良好的生态保护效应，土地信托联盟作为交流如何经营土地信托的平台，也已发展成为全球性组织[19]。

在我国，一些地方已经开始探索和实践运用役权模式来达到保护自然保护地的目的。例如，2018年我国钱江源国家公园体制试点区创造性地将现行法中的地役权制度运用于集体土地之上的国家公园建设，进行集体林地地役权改革①《关于印发钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案的通知》，见http：//www.kaihua.gov.cn/art/2018/4/4/art_1387096_1544.html。。此次试点地区，以村民委员会（承包小组及有关村民）为供役地方，钱江源国家公园管委会为需役地方，经村民大会同意后由村委会统一与钱江源国家公园管理委员会签订地役权合同。从实践效果来看，此次改革在不改变土地权属的情况下，快速而低成本地推进了国家公园自然资源统一管理，用地役权补偿机制替代了原有的生态公益林补助政策，为后续细化和适应性的管护提供了基础[20]。

但有疑问的是，我国现行法中的地役权制度能否完全适用或涵括此一实践模式。我国物权法第一百五十六条规定的地役权制度，旨在提高私人不动产的利用效益，且以存在供役地与需役地两笔不动产为必要[21]。我国新近通过的《中华人民共和国民法典》物权编地役权章节第三百七十二条延续了物权法的规定，对地役权的内涵和外延也并未作出扩张。然而，将地役权制度运用于自然保护地保护领域，旨在通过限制他人不动产的利用来实现保护目的，通过限制不动产上的经济利益以达成经济与生态环境效益的平衡，具有较强的公益属性，通常并无特定的需役地。面对上述抵牾之处，从近期来看，通过对既有地役权规则进行解释论上的尝试，适当地放宽役权的规范意旨，拟制存在需役地，可以为已有实践提供法律支持。但从长远上看，宜适当调整已有地役权制度，借鉴既有立法例，增设保护役权制度，并从权利对象、设立方式、权利人资格、存续期限等方面完善相关规则，以有效实现保护目的。

四、我国役权保护路径的制度安排

作为一种特殊的地役权类型，保护役权具有地役权制度的权利内容表征，又在制度目的上与地役权制度存在较大差异。适逢我国国家公园法立法之机，可以立足于现实需求，增设保护役权作为一种新型的特殊的地役权类型，并完善相关的制度规范和内容框架。从立法例上看，英国采用了分散式立法，美国则采用了集中式的专门立法。为避免立法过于迂回和分散，可通过国家公园法将保护役权融入我国现有法律体系，使其得到集中规范和保护，更为简便和经济。在其权利构造与制度安排上，具体而言，需要注意以下几点：

第一，从权利主体来看，为确保权利人对于保护役权具有利害关系，能够付出适当的努力经营管理保护地，需要对役权人的范围进行一定的限制。在我国，宜将保护役权人的范围限于可以实施自然资源管理职能的政府部门，以及组织目的与所设立的保护役权一致的非营利性公益组织。从我国实践来看，已经出现政府通过特许保护协议将自然保护地的管理权交给公益组织，由公益组织直接实施保护与管理工作的社会公益型自然保护地保护模式②社会公益型自然保护地是一种以民间力量直接管理保护地的方式进行自然保护的自然保护地，与依靠政府力量主导建立的国家公园相比，更加注重社会公益力量的主导作用，政府在其中主要起支持和监督作用。社会公益型自然保护地治理模式形成了国家或集体所有、公益机构管理、政府监督的新的三方关系。2012年四川平武县政府签署合作协议，将四川省老河沟县级自然保护区此后50年的管理权交给四川西部自然基金会，设立了我国首个社会公益性保护区，形成了国家及四川林业局授权，四川西部自然保护基金会募集资金，大自然保护协会规划、科研和管理，老河沟自然保护中心进行在地管理的多方参与模式。参见大自然保护协会《老河沟：中国第一个社会公益型保护地》，载《森林与人类》，2016年第11期。。此种情形下，政府及有关部门需要就特定保护区域对公益组织进行特许授权，并由特许协议明确各方的管理权利、保护权利与监管职责。而在保护役权中，依照法律规定，满足法定条件后，公益组织即可设立保护役权，政府依法履行监督和管理职责，无须在合同中重申政府的监管地位。因此，赋予公益组织保护役权的权利主体地位，具有实践基础和独特价值，这也有助于满足实务对于发展社会公益型自然保护地的需求。

第二，就权利客体（对象）而言，保护役权宜不以需役不动产的存在为必要。生态保护往往是为了满足社会公众和公共利益的需要，并不存在特定的受益不动产与特定的受益人群。从立法例上看，英国通过拟制存在需役地的方式架空传统地役权制度对存在需役地的要求，美国则已然与这一要求脱钩，虽然在结果上相去不远，但在概念和操作上，直接抛弃需役地的要求更为彻底，避免了解释上的疑难[22]。同时，随着地役权客体的不断扩张，保护役权的供役对象的范围也应随之扩张为包括土地、树木、建筑等地上附着物、空间在内的不动产。这有利于对自然保护地的生态空间形成立体的、更为周全的保护。

第三，在权利内容上，保护役权是从限制利用权角度出发，对土地利用行为进行一定的限制，而由保护役权人从事专门的保护。这是由于就传统地役权规范而言，为避免对人的役使，供役不动产权利人仅能负担消极的不作为义务，不能负担积极的作为义务[23]。保护役权承袭了这一特点。因此，可以运用保护役权对村民在保护地内（供役不动产）利用或采伐、狩猎的行为进行限制，也可运用保护役权使公益组织作为保护役权人有权在保护地内（供役不动产）开展病虫害观察与治理、预防与生态保护等工作，但是，若要村民承担积极的保护与作为义务，则需要另外通过设定债的约定或附随义务来实现。

第四，权利变动。从设立方式而言，一方面要充分发挥自愿协商的协议功能，另一方面又不能完全依凭当事人的自愿和自由约定，需要满足生态环境的保护需求。当非营利性的环保公益组织作为保护役权人时，仅能通过自愿协商的方式设立保护役权，当政府有关部门作为保护役权人时，在确有必要时可以依照法定程序和规则强制设立保护役权。同时，可将登记作为生效要件，以保障保护役权的可执行性和稳定性。从权利的变更与终止来看，可以允许当事人通过合意修改或终止保护役权，当发生不可抗力或情势变更情形时，也可由法院调整或终止权利。物权消灭的一般性原因，混同和征收也可导致保护役权的消灭，但不应允许随意抛弃保护役权。当作为保护役权人的公益组织发生解散、破产宣告或撤销设立登记时，可以由法院指定由其他有资格的公益组织或有关政府部门接受保护役权。

第五，为力求保护的长久性和永续发展，如何设置保护役权的权利存续期限也值得考量。在美国，不论是立法还是实践，保护役权均倾向于永久性的存续。这是因为从有利于自然生态保护的角度而言，保护宜力求长久，但从我国土地政策角度而言，是否具有可行性则有疑问。从我国现有实践来看，将权利设定期限与承包年限保持一致，是较为妥当的选择，在满足一定的条件下，应允许自动续期使其能够达到永久性保护的目的。如果未来有关税收优惠政策对保护役权捐赠的期限作出要求，则可配套执行。

第六，权利保护。当供役不动产权利人，通常为集体土地上的村民或社区居民，不遵守执行保护役权，实施违反保护役权条款的行为时，保护役权人可以通过请求排除妨害或消除危险等方法确保不动产的使用符合保护条款的约定。同时，为避免保护役权人无力或怠于执行权利时保护役权的目的落空，应允许保护役权人之外的人提起诉讼申请[24]。在美国，可由保护役权人、负担役权的不动产所有人、拥有执行权的第三人、其他法律授权的人四类诉请执行[25]。第三人仅能由具有保护役权人资格的政府部门和民间环保组织担任，其他法律授权的人主要是指州的司法部部长（attorney general）。也有一些州法规定的可诉请执行的人范围较大，例如，伊利诺州规定一定范围的邻人，田纳西州规定任何公民，都可诉请执行。我国除了保护役权人，也可赋予负担保护役权的集体土地上的村民、有关政府部门和其他环保公益组织申请保护的资格，可以允许检察机关依法提起民事公益诉讼，以督促役权人和供役人双方按约定履行义务。

第七，配套制度。要想让保护役权充分发挥作用，还需要相关的配套制度配合。一是要为保护役权的操作和管理措施提供一定的指引，方便实践运用。二是通过相关的税收优惠激励，鼓励村民或社区居民参与和配合政府部门及公益组织的保护工作。三是要加强我国公益组织法律体系的建设，规范公益组织的管理与运行过程。当公益组织作为保护役权的设立主体时，公益组织是实施日常保护行为的主要力量，需要进行长期在地化的管理。这要求对公益组织设立的保护役权的日常运行进行多方监督，以保障良好运行。

五、结论

本文经由我国自然保护地保护面临的问题及发展方向的介绍分析，呈现了役权制度对加强我国自然保护地保护的价值和独特功用。此一制度有助于丰富自然保护地的土地利用方式、缓解自然保护地发展中的利益冲突、增加社会参与途径、加强保护地后期管理。鉴于为实践提供必要的法律指引的需要，以及能够有效达成保护目的之需要，从长远上看，有必要对我国现行法中的役权制度进行适当调整。未来我国《国家公园法》可增设保护役权制度，并从立法模式、权利人资格、保护范围和变更终止条件、存续期限、配套制度等事项上进一步完善相关规范。尤其需要注意肯认公益组织保护役权的权利主体地位，为公益力量直接从事自然保护地的保护工作创造更多可资运用的法律工具，并围绕保护目的进行相应的制度配置。