晋中产权改革的问题及对策

□ 田增强

2019年，山西省晋中市被确定为农村集体产权制度改革试点单位。笔者就晋中市开展农村集体产权制度改革过程中存在的困难进行深度剖析，与同行探讨。

一、存在问题

从理论角度看，晋中市农村集体产权制度改革存在以下问题：

（一）缺乏相关法律法规和政策支持

一是缺乏法律法规。从国家层面看，缺乏农村集体经济组织法。在农村集体资产经营管理的主体设定上，《土地管理法》《村民自治法》《物权法》等法律规定，“农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民自治组织经营、管理”，但是在相关政策文件中又规定，“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织”，法律和政策的不同表述，导致基层干部群众对农村集体经济组织与村民自治组织的本质区别认识模糊，造成农村集体经济组织职能被弱化。需要在国家层面去进一步厘清农村集体经济组织的功能。从地方来看，省级也未出台农村集体经济组织管理的地方性法规，导致村社分账核算的探索始终未迈出实质性步伐。

二是缺乏相关政策配套措施。农村集体产权制度改革后，农村均成立了村集体经济（股份）合作社。在选举产生组织机构的操作过程中，绝大部分地区为了改革的稳定性，第一届组织机构的产生直接由村民代表过渡到成员代表，选举产生了理事会、监事会，但以后该如何规范选举程序，省、市暂未出台《农村集体经济组织示范章程》及《农村集体经济组织登记管理办法》等相关制度。

三是集体经济组织的财务制度滞后。现行的农村集体经济组织会计制度是2005年1月1日起施行的《村集体经济组织会计制度》。进入新时代，随着农村集体产权制度改革的深入，尤其是农村集体经济组织作为特殊的法人，其登记赋码后将作为独立的市场主体进入市场，其经营范围和经营模式的变化，以传统农业生产核算为主的农村集体财务会计制度已不适应新形势，迫切需要加快修订农村集体经济组织会计制度。

（二）新型集体经组织内部治理机制不健全

农村集体产权制度改革后，晋中市普遍建立了农村集体（股份）经济合作社，如何厘清农村基层党支部、村委会和集体经济组织之间的关系；村委会代行农村集体经济组织的职能的，改革后资产如何移交；改革后的新型集体经济组织如何管理，市场行为如何规范以及集体经济组织内部收益如何分配都亟待建立健全相关制度。从现实角度来看，主要存在以下问题：

一是对农村集体产权制度改革的认识不足。既包括干部认识不足，也包括群众认识不足。农村集体产权制度改革是中央部署的一项管长远、管根本、管全局的重大改革，但是实际工作中，部分干部和群众敷衍了事，部分村存在清产核资未真正做到摸清集体家底，成员身份确认把关不严，部分地区改革成了“夹生饭”，极易引发矛盾。

二是集体资源性资产管理混乱。经过清产核资，晋中市绝大部分地区都建立了集体资产台账，但对集体非承包到户的资源性资产未出台相应的管理办法，容易造成集体资产的流失。同时，全市尚未建立起统一的集体资产监管平台。

三是农村缺乏相关专业人才。改革后农村集体经济组织将是具有市场主体地位的法人，农村集体经济组织的理事会相当于一个集体资产管理组织，在对外经营时一般须按照现代企业经营管理模式。如职业经理人制度、独立审计制度、委托经营等。而现在农村干部对市场经济的基本原理、相关法律规定、法人治理结构等等知之甚少，农村自身的人才跟不上现在改革的要求。

二、对策建议

一是进一步提高思想认识。加强对集体产权制度改革重要意义的认识，要加强政策的宣传普及和思想教育，有针对性地解决干部群众中存在的思想误区或片面认识，进一步激发基层干部群众的责任感和主动性，着力推进体制机制创新，以改革求突破、促发展。

二是建议省、市出台农村集体产权制度改革相关配套措施。对于农村集体经济组织的指导、扶持、监管，各地操作不一，在基层机构改革中应统一负责的部门，并明确机构的性质（事业还是行政）、编制、职能。比如建议省级出台《农村集体经济组织管理办法》《农村集体经济组织示范章程》及《农村集体经济组织登记管理办法》等。围绕加强农村集体非承包地的管理，建议市级部门出台《关于加强农村集体非承包地管理办法的实施意见》，为壮大农村集体经济提供支撑。

三是建议各县（区、市）精准核实成员。集体经济组织成员身份确认涉及每个农户的切身利益，是农村集体产权制度改革的关键环节，建议各县（区、市）严格按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平稳各方利益，进一步做好农村集体经济组织成员身份精准核实工作，为做好第二轮土地承包到期后再延长三十年政策奠定基础。