对成员身份界定的思考

□ 林冬妹

农村集体经济组织成员身份确认工作事关农民集体经济组织成员权益保障，也是深化农村集体产权制度改革工作的关键环节。福建省莆田市秀屿区从宣传动员、办法制定、界定程序、依据留存等方面进行了一系列探索实践，较好地推动了成员身份界定工作。近期，笔者对此进行了调研，对当前秀屿区此项工作面临的困难有了一定了解，对完善成员身份界定程序和方法有了一些思考。

一、集体经济组织成员身份界定的现实困境

1.界定程序虚置。《村民委员会组织法》对村民民主议事程序有明确规定，但在实践中，因村民法制意识、程序意识淡薄，存在界定程序不规范、走过场现象，更有甚者根本不履行民主表决程序，仅仅通过个别村民代表协商或者直接由村委会主任、村民小组组长个人决定集体经济组织成员的资格。这种身份界定程序上存在随意性，无法保证界定结果的公平公正，导致农村集体经济组织成员身份的纠纷时有发生。

2.缺乏统一的界定标准。目前，我国法律层面对农村集体经济组织成员的身份界定标准尚未做出明确规定。当前集体经济组织成员身份的认定受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，导致认定身份口径不一致，甚至相邻地方对同一情况的对象适用认定标准都存在差异，由此导致身份界定结果甚至法院判决结果因人因事而异、因地因时而异的现象时有发生。

二、科学界定农村集体经济组织成员身份的实践思考

目前，各地主要根据户籍关系、承包经营集体土地情况、参与集体收益分配情况等，通过民主程序认定。一些地方还出台了地方性法规或政府规章、规范性文件，对成员资格的确定、排除和丧失等内容做出了具体规定。因情况复杂，成员身份界定工作依然是各地农村集体产权制度改革工作的难点。笔者认为，秀屿区的农村集体经济组织成员资格界定应重点把握以下几个方面。

1.宣传动员要到位。改革不能遮遮掩掩，要让农民群众了解改革、支持改革、拥护改革，应当加大改革宣传工作力度，丰富宣传内容方式。内容上要广泛宣传改革政策已明确的什么人员可界定为成员，什么人员可保留成员身份，什么人员不能被界定为成员，哪些事项要通过村民或成员民主审议决策；方式上要充分利用节假日外出人员返乡多的时点，利用广播、电视、微信、公开栏、标语、横幅、入户、会议、定点宣传、流动车宣传等，把政策、办法交给群众，营造一个有利于推进改革工作的氛围。

2.办法制定要具体。一是要充分尊重历史，兼顾现实。成员身份界定办法是开展成员身份界定的总纲领，面对千差万别、参差不齐的农村经济和社会发展情况，集体经济组织成员资格认定不能“一刀切”。中央出台全国通用的界定标准也不太现实，各地成员资格界定应坚持“尊重历史、兼顾现实”原则，不盲目照搬网上或其他村的方案内容，要充分考虑各历史时期农民个人对集体资产形成、发展及未来保值增值的贡献程度，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系，经群众认可，确定具体认定标准。二是要坚持一村一策，减少纠纷。农民群众对本村村情最了解，对集体事务最有发言权。集体经济组织成员身份界定既要遵守现有的法律法规，也要尊重村规民约、政策性移民、计划生育等现实因素。按照“有法依法、无法依规、无规依民”原则，在政策范围内应将集体经济组织成员资格界定的决定权交给群众，当村规民约违背法律时，应遵守法律法规；当法律法规没有明确规定时，可以遵照村规民约。对经营性资产数量较大的村（居），实行村（居）成员身份界定与小组资产份额“互不关联、互不主张”原则，不增加矛盾，不出现纠纷。秀屿区成员身份界定实践证明，村（居）制定符合村情、民意的成员界定标准与办法，都能顺利完成成员身份界定工作，没有出现矛盾或纠纷。

3.界定程序要合法。成员资格界定工作要坚守法律底线，追求身份界定结果的合法性。身份界定的合法性要求身份界定的实体结果和身份界定的程序过程都符合法律的公平正义精神。实体正义强调的是界定结果的正当合理，要求界定身份的行为必须严格遵守国家的政策、法律，尤其是在涉及妇女、儿童等特殊群体身份认定的场合，更要严格遵守《妇女儿童权益保护法》《农村土地承包法》及相关政策等规定，妥善处理身份界定事宜。要保证界定结果令人信服，必须做到界定行为在阳光下运行。为此，必须制定合理的身份界定程序并在实践中严格执行。秀屿区通过制定办法、提出申请、审议认定、张榜公示、复查评议、会议表决、造册登记等程序进行成员身份界定，对申请人逐一审议，对符合与不符合的人员均进行张榜公示，听取群众意见，进行复查评议，并将评议结果提交村民会议讨论表决，让每一个环节都能体现公开、公平、公正的精神，最终做出令人信服的公正结果。通过民主决策、群众认可的形式，做到“复杂问题民主化、民主问题程序化”。

4.特殊人群要保障。一是婚嫁人员的成员资格认定。婚嫁人员包括嫁到外村的女性、嫁入本村的女性、离异（丧偶）妇女、入赘女婿等，成员身份确认工作中婚嫁人员因各地改革时间安排不一致等原因容易出现“两头空”及“两头占”现象。秀屿区在成员身份界定实践中，对县城中心的村居外嫁女及其子女户籍未迁出的，原则上不予界定，对离婚的外嫁女则给予界定，以保护妇女及随其生活子女的合法权益；对经营性资产量少的“空心村”户口外迁人员，侧重于界定“归属感”，适当放宽界定条件。同时，对于户籍不在本村的婚嫁女、迁移户口等采取函询办法，杜绝“两头空”“两头占”问题，做到既保障权益又兼顾公平。二是服役服刑人员的资格认定。依据国家现行政策，服兵役人员退役后不再分配工作，需回到原户籍所在地，与集体经济组织之间的权利义务关系未改变，其基本生活仍来源于土地，因此应享有分配权，对其成员资格予以保留。有期服刑人员刑满后仍需回到户籍所在地生活，其基本生活仍来源于土地，为促进其积极改造，其成员资格应予以保留。三是新增人口的资格认定。为了初步稳定改革成果，过渡期成员应实行固化管理，即自确定基准日起，原则上按照“出生不增、死亡不减、迁入不增、迁出不减”进行家庭成员数量固化管理，基准日之后新增人口通过“户内共享”获得集体资产权益。

5.资料档案要健全。一是要强化证据意识。各村（居）可以参照行政诉讼法对被告一方的“举证责任”的要求与标准，收集整理《程序性档案》。《程序性档案》囊括改革的全部流程，是改革程序、成果合法性的具体体现，是改革是否合法、是否侵权诉讼的当然证据。程序性档案整理要做到及时收集、做好保管、汇编装订，确保步步留痕。程序性档案的基本内容要追溯到改革主体与授权，有效对接清产核资结果，体现成员身份界定、集体经济组织机构人员选举、股份量化结果全部过程与步骤，并与《成员名册》《股权登记清册》形成配套档案备案。程序性档案一式三份，原件由村级保管，乡镇与县级主管部门各存档一份，随时备查。二是要保留“纠错空间”。在《成员名册》《股权登记清册》中设置变动登记页，以备对遗漏、错误登记的成员及股权进行补充登记。在股份制改革中，设置集体股的股份权能时，可考虑增加安置或者吞并功能，即当遗漏成员应当加以界定时，其应得的股份数从集体股中相应减持给予安置；相反，错误界定的成员，其持有的股份数，收回归入集体股。“纠错空间”的保留使改革成果具备了整改空间，可对改革推进中出现的问题或者不足进行整改。农村集体产权制度改革成员身份界定工作涉及广大群众的切身利益，只有坚守底线、规范程序、把控细节、公正公开、纠错可查才能有利于推进农村集体经济组织实行民主管理，有利于切实维护集体经济组织成员的合法权益，推动农村经济社会的持续稳定发展。