如何编制“多规合一”的实用性村庄规划

张涛 杨颖 张新丽

2019年7月15日，河南启动“乡村规划千村试点”工作，河南省自然资源厅作为试点工作牵头部门，按照“试点先行、典型引路、全面推开”原则，精心组织省内外1517名优秀规划设计师深入1188个村庄，开展多规合一的实用性村庄规划编制，力争形成一批可学习、可借鉴、可推广的典型经验。

村庄规划工作开展以来，焦作市自然资源和规划局围绕“乡村振兴”的总体目标，积极开展调研摸底，实施村庄规划编制工作，推进“多规合一”的实用性村庄规划编制。

规划编制情况

该局2019年4月申报村庄规划编制试点，报送《河南省千人下乡服务千村试点结对服务表》，推动试点的规划编制工作。目前，村庄规划编制试点55个，其中，市城区5个，县 （市）50个。

该局利用两个月的时间，赴各县（市、区）对全域国土综合整治试点、村庄规划试点情况进行实地调研，对存在的问题、难点进行深入分析研究，指导各县（市）推动村庄规划编制工作的开展。经过调研，该市共有1826个村委会，其中，应编制规划的村庄约1400个，目前已编制村庄规划342个，编制《农民住宅规划建设村规民约》407个。

存在问题

缺乏上位规划指引。根据新时代国土空间规划要求，国土空间规划是村庄规划的上位规划，编制村庄规划时需要落实上位规划关于发展定位、目标、三区三线、土地指标、村庄分类等内容。由于国土空间规划尚未完成，村庄规划缺乏上位规划指引。

部分村庄规划亟需修编。目前，编制完成的村庄规划有相当一部分是按照上一轮总规编制，2020年即将到期。有些村庄规划编制内容较为片面，未通盘考虑土地利用、产业发展、人居环境整治等内容。已编制的村庄规划受当时技术力量、资金投入、站位不高等因素的限制，多数偏重于文本编写和图表绘制，编制水平较低。

专业技术人员短缺，技术支撑不足。由于缺乏有效的激励机制，专业技术人员的待遇和优惠政策落实不够，难以吸引人才。各乡镇没有专门的规划管理机构，基本上由村镇管理服务中心的人员兼管，村庄建设监管基本处于空白。

规划执行较难。一些村庄虽然编制规划，但在具体执行过程中，受传统观念和土地政策限制等因素影响，在实际操作中难以按规划要求落实到位。在实施过程中，由于编制的村庄规划中的房屋户型、间距、层高、建筑占地面积等与农村实际需求不符，农民不能接受，造成规划难操作。

建议与对策

用好用活相关政策。充分运用河南省自然资源厅关于《用好用活自然资源政策促进乡村振兴战略实施的若干意见》提出的11条意见，积极探索工矿废弃地复垦利用工作，用活用好城乡建设用地增减挂钩节余指标收益返还政策，盘活农村存量建设用地，将农村集体建设用地净收益返还村集体，用于改善农村生产生活条件。

同步编制上位规划，科学指导村庄规划编制。村庄规划作为法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，需要落实乡镇国土空间规划的要求，编制村庄规划时，应同步编制乡镇国土空间规划。

制定规划编制导则。制定《焦作市村庄规划编制导则》，做好村庄分类引导，整合现有村庄规划，统筹村域“三生”空间，明确乡村建设空间优化调整、资源要素整合、生态保护利用的要求，延续村庄传统空间格局、街巷肌理和建筑布局，防止乡村景观城市化。

强化培训宣传，提升基层人员业务能力。探索组建全市乡村规划专家库，实施规划专家及相关设计院联村制度，加强技术咨询和规划审查，定期组织县乡、基层所负责人及村委主任参加规划培训，使基层干部系统掌握村庄规划编制及管理的相关知识。同时，进行村庄组团与设计院签订规划编制合同，增强议价能力，保障后期跟踪服务水平。

多方参与，增强村庄规划实用程度。由乡镇党委政府、县（市）政府有关部门、规划设计单位、村民代表共同组成村庄规划编制工作组，深入开展驻村调研，详细了解村庄发展历史脉络、文化背景和人文风情等基础工作，让村民参与到资料收集、方案比选、公告公示等規划编制各个环节，规划文本形成后，应组织村民充分发表意见，参与集体决策。（作者单位：焦作市自然资源和规划局）