“十四五”林草生态治理

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党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在生态文明的大背景下，生态治理必然是国家治理体系的重要组成部分。“十四五”时期，应对经济社会主要矛盾变化和人民生态服务需求的增加，加强林草生态治理，提升治理水平和治理能力显得尤为迫切。

国际生态治理形势进展

在联合国可持续发展目标的推动及国际公约履约的机制下，世界各国就生态系统的重要性达成共识，生态治理意识和生态治理力度明显加强。但是由于各国发展阶段和具体国情不同，各国在资金投入、治理能力等方面存在差异。本着共同但有区别的原则，进一步加强全球协调和沟通，加强科技支撑和政策支持，齐心协力构建人类生态命运共同体是现实所需和大势所趋。国际生态治理机制集中体现在联合国可持续发展进程，其主要形势进展如下：

2017 年4 月联合国大会审议通过的《联合国森林战略规划（2017-2030）》，其核心是到2030 年实现6 个全球森林目标和26 个相关具体目标，全世界森林面积增加3%，大约1.2 亿公顷森林面积。通过保护、恢复、植树造林和重新造林等可持续森林管理，扭转世界各地森林丧失的趋势，努力防止森林退化，帮助应对全球气候变化。

2019 年3 月，联合国大会宣布了“联合国生态系统恢复十年倡议”，用于大规模地开展生态系统恢复，预防、停止、扭转遍及全球的生态系统的退化，包括森林、草原、农田、湿地、大草原和其他内陆水域生态系统，海洋和沿海生态系统以及城市景观环境。生态系统的恢复对于实现可持续发展目标起着基础性作用，主要涉及气候变化、消除贫困、粮食安全、水和生物多样性保护等方面。

联合国《2019 全球可持续发展报告》显示：尽管做出了初步努力，但世界仍然未能实现169 个目标中的大多数目标。气候变化、生物多样性丧失和人类活动造成的废物数量增加，这些变化为人类社会敲响了警钟，引起了国际社会的强烈关注。根据当前的趋势，社会自然生态系统无法支持可持续发展目标关于提升人类普遍福祉的美好愿望。推进2030 议程，必须进行紧急的和有计划的社会环境经济转型，报告给出了转型的六个切入点，包括人的福祉和能力、可持续和公正的经济、食物系统和营养模式、普及能源脱碳、城市和城郊发展、全球环境公共资源。同时，确定了通过切入点进一步促进转型的四个杠杆，包括治理、经济与金融、个人和集体行动、科学与技术。提议通过科学和技术贡献，助力2030 议程科学决策。

联合国《2019 可持续发展目标报告》显示：尽管长期管理计划中受保护的林区及森林的比例在世界所有地区均保持稳定或增加，但是在2000 年至2015 年期间，全球森林覆盖率还是从31.1%下降到了30.7%。这意味着损失了超过5800 万公顷的森林，大致相当于肯尼亚的国土面积。大部分森林损失发生在热带地区，拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的降幅最大，主要原因是林地转变为农业用途，如种植作物和饲养牲畜，被认为是该过程的关键驱动因素。

一些热带地区的森林减少与亚洲许多地区以及欧洲和北美的森林土地的增加而部分抵消。在这些地区，积极的植树造林和景观恢复以及森林在废弃农田上的自然扩张导致了林地的增加。因此，2010 年至2015 年森林净损失率比2000 年至2005 年减慢了大约25%。另外，2000 年至2015 年地球土地总面积的20%在退化，导致对人类福祉至关重要的服务大量丧失，土地退化正在影响地球五分之一的土地面积和10 亿人的生活。此外，尽管全球各生物多样性的关键区域被保护的比例在2000～2018 年间在不断增加，但生物多样性损失却还是正在发生，而且呈现加速趋势，物种灭绝的风险在过去25年来恶化了近10%。

国内生态治理发展形势

以习近平总书记的系列生态文明理念为指导，国内生态治理作为生态文明建设的重要组成，得到社会各界高度重视，生态文明制度体系在逐步建立和健全，生态治理能力明显提升。国内生态治理机制集中体现在总书记的系列讲话和指示、国家的重要文件以及各地的具体实践，其主要形势进展如下：

党的十八大以来，习近平总书记对林草工作高度重视，多次做出重要批示、指示、讲话，内容涉及造林绿化、生态保护、产业发展、林业改革等方面。关于加快国土绿化，习近平总书记强调，我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，植树造林，改善生态，任重而道远，要着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设，着力建设国家公园。关于生态保护修复，习近平总书记指出，要把生态环境保护放在更加突出的位置，像保护眼睛一样保护生态环境。保护生态是林业的主要职能，要全面保护天然林，保护好每一寸绿色。关于生态惠民，习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要坚持绿色富国、绿色惠民，要让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，探索一条生态脱贫的新路子。既要绿水青山，也要金山银山，绿水青山就是金山银山。关于改革与发展，习近平总书记明确要求，要全面深化林业改革，创新林业治理体系，做出顶层设计，亲自研究推动，加快国有林场和国有林区改革、深化集体林权制度改革、建立国家公园体制。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。包括健全法律法规、完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制、健全政绩考核制度、完善责任追究制度。《生态文明体制改革总体方案》要求，到2020 年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、系统完整、激励约束并重的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

2018 年11 月5 日，“第二届世界生态系统治理论坛”在浙江杭州举行。论坛以“生态资产和生态系统服务”为主题，并通过成果性文件《杭州宣言》。论坛旨在推动联合国千年发展目标和全球生态系统治理。提出三项倡议，一是共同推进可持续发展进程，保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，遏制生物多样性的丧失，为实现联合国可持续发展目标共同努力。二是共同应对全球气候变化，切实履行相关国际公约，积极实施REDD+等合作行动，加强履约协作，制定生态应对方案，保护和修复森林、湿地、草地和荒漠生态系统，为应对全球气候变化做出积极贡献。三是共同打造生态治理新体系，坚定推行多边主义，以规则为基础，以公平为导向，以共赢为目标，打造合作共赢、共建共享、和谐共生的全球生态系统治理新体系。

政策建议

综观国际和国内生态治理形势进展，结合我国林草发展实际，提出加强我国生态系统治理体系和治理能力现代化的政策建议如下：

把生态系统治理纳入经济社会发展的优先领域。把生态治理作为构建人类命运共同体的基础条件，可持续发展的先决条件，作为各种决策的前置条件，纳入经济社会发展的优先领域，为更好地实现生态文明、实现联合国可持续发展目标做出贡献。

打造以林草资源为主的山水林田湖生态共同体。充分利用林草的陆地生态系统主体和基础地位，以林草资源为主体构建山水林田湖生态共同体，统筹规划、统一施策，加快推进多规合一、综合治理，全领域、全地域、全视域开展生态文明建设。

研究绿水青山就是金山银山的实现路径。树立“绿水青山就是金山银山”理念源于实践、高于实践、又反过来指导实践的观念，因地制宜、大胆创新，坚持以人民为中心、加强政府引导、发挥市场作用，加强保护修复森林、草原、湿地和荒漠生态系统，积极发展生态富民产业。

构建以国家公园为主体的自然保护地体系。在国家公园试点经验的基础上，树立科学的生态治理理念，分类、分区、分园设计，分步、分地、分时施策，最终建立保护有力、治理有效、管理有方、保用结合的以国家公园为主体的自然保护地体系。

探索城乡统筹的生态振兴绿色发展模式。积极推进国家乡村振兴战略，大力推进生态振兴、产业振兴、林区林场振兴，协同促进城市乡村美化一体化建设步伐，引导促进公众和社会参与生态系统治理，使城乡生产、生活和消费方式更加绿色化、低碳化、生态化和文明化。

推动高质量发展的林草现代化进程。充分保护林草资源，加大生态保护与修复力度，生态治理的重点由增加资源数量转向提升资源质量，改善资源结构，重视资源的多功能性。合理利用林草资源，发展林草产业，推动规模扩张向质量提升、要素驱动向创新驱动、粗放经营向精细管理转变，提高全要素生产率。