“三治融合”乡村治理模式的审思与超越——以S省X县的实践为例

□钟 海

（西安财经大学，陕西 西安 710061）

一、研究缘起与文献综述

（一）研究缘起

乡村治理是乡村振兴的基础和国家治理的基石。乡村治则社会宁、国家安，没有乡村社会的和谐有序与治理有效，就没有乡村的全面振兴和国家治理的现代化。习近平同志指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区”［1］。但是，当前乡村治理正陷入经济快速发展与社会急剧转型所带来的发展瓶颈期，具体表现为自治主体缺位与内生动力不足、法治精神缺失与行为能力不足、德治资本流失与参与活力不足。各地开展了形式多样的实践探索。在“找回自治”实践中，涌现出广西河池市的“党群共治”、湖北秭归县的“村落自治”、广西贵港市的“一组两会”等典型样本；在乡村法治实践中，山西晋中市推行的“乡村治理法治化”模式、浙江海宁市的“村庄小微权力清单制”等极具代表性；而浙江德清以新乡贤的有效参与提升村庄治理有效性，可谓是“德治”模式的一个鲜活的基层实践范例。

上述实践，解决了现实层面遭遇到的某一方面难题或困境，取得了一定的治理成效。但总体来说，都未能突破治理理念碎片化和治理实践“内卷化”的藩篱。2013 年，浙江桐乡市积极尝试探索自治、法治、德治“三治融合”建设，实现了治理重心从事后的“灭火”到事中的“降火”再到事前的“防火”的转变，经过试点的不断整合，形成了“一约两会三团”①的“三治融合”工作机制和“自治激发活力，法治定分止争，德治春风化雨”的基层社会良序善治格局。这一经验做法逐渐走向全国，特别是被写入党的十九大报告后，“桐乡经验”成为新时代坚持和发展“枫桥经验”的精髓。“三治融合”越来越成为学术界的热词，研究成果更是呈现井喷之势，不断拓展着“三治融合”研究视野和提升着相关研究的品质。不过，伴随着社会主要矛盾的转化，不平衡不充分发展成为新时代面临的结构性问题，进而成为研究中国基层社会治理问题的逻辑起点。那么，源于东部经济发达地区的“三治融合”基层社会治理实践嫁接到西部经济欠发达地区后，治理效果如何？存在哪些局限？优化价值何在？正是基于对上述问题的回应，本文以S 省X县2015 年探索走出的党建引领“三治融合”实践为个案，阐释了其运作逻辑，剖析了其内在局限性，以期对进一步健全和完善基层社会治理体系提供借鉴。

（二）文献综述

2013 年，当基层开始探索“三治”建设之时，“三治融合”乡村治理研究开始进入学界视野。“三治融合”上升为国家政策后，迅速成为理论研究的热点问题。从“三治融合”乡村治理体系理论研究历程来看，以党的十九大为时间节点可分为两个阶段，即经验总结阶段和理论构建阶段。前一阶段主要集中于对以“桐乡经验”为代表的基层实践探索的经验总结，而后一阶段则主要是对“三治融合”乡村治理体系的理论建构。从对“三治融合”乡村治理研究文献检索后形成的研究图谱来看，研究主要围绕“三治”之关系、“三治融合”之生成逻辑、模式以及未来走向等主题展开。关于“三治”关系的认识，目前学术界形成了“ 一体两翼论”［2］［3］［4］［5］［6］［7］、“三治融合论”［8］［9］［10］、“多功能组合论”［11］等代表性观点。总体来看，对“三治”的认识，学界普遍认为，自治、法治、德治是三种不同且并行不悖的治理方式和手段。从三者的归属范畴上看，有学者提出，自治属于乡村的范畴，法治属于国家的范畴，德治属于社会的范畴［12］。从阐释的视角来看，“一体两翼论”主要是从“三治”的功能层面阐释，“三治融合论”主要是从“三治”的结构层面建构理论体系，而“多功能组合论”则主要是从通往乡村善治的价值层面予以探讨和回应的。对于“三治融合”生成逻辑的研究，目前学界主要从国家与社会关系变革、乡村治理结构整体优化、实现高质量善治目标以及应对乡村治理现实困境等四个维度建构理论框架，形成了“三治融合”何以可能的外部逻辑、内部逻辑、价值逻辑以及工具逻辑等观点［13］。对于“三治融合”实践模式研究，学者们基于不同的理论基础对不同地区“三治融合”实践探索总结归纳或构建起了多种治理模式。其代表性观点主要有：基于调查研究及系统论基础上提出的“总体性治理”理论［14］、“集成式治理”理论［10］或者说“整体性治理”理论［15］、自治在法治底线和与德治顶线双重约束下实现有效治理具有弹性空间的“箱式治理”理论［16］、基于枫桥经验所建构的体现适时适事优势的“弹性治理”理论［17］、注重作为道德协商主体的乡贤参事会的“道德治理”理论［18］、构建“个体—结构—环境”乡村治理结构中各主体间相互嵌入的“共治”理论［5］、坚持多主体参与和程序公开的参与式治理和协商民主理论［19］、基于政府和农民治理优势选择性执行的“优势治理”理论［20］、基于公共精神和集体行动主义的“合作治理”理论［21］等。

从以上分析可见，作为一个新的学术命题，“三治融合”颇受关注，成果丰硕。但客观来看，其相关研究还处于一个由新生领域的初始认识和基层实践的经验总结向系统建构理论体系的学理研究不断拓展深化的转变阶段。从作为一项中央政策视角来看，对发展不平衡的东中西部省份的“三治融合”基层社会治理实践典型案例展开个案研究，对健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度具有重要的现实意义。2015年，X县委、县政府因应基层社会矛盾纠纷频发和法律行政手段渐显不力，推行了党建引领自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理新路径。为了回应上述提出的设问，深入开展“三治融合”比较研究和个案研究，笔者利用于2019 年7 月前往X 县开展了为期1 个月的社会调查研究。研究方法中进入调查“现场”是颇具中国特色的社会调查方法。这种非正式方式进入“现场”最大的优势就在于保护“现场”，可以有效降低乡村社会对陌生人的防范和疑虑，确保获取的一手调研资料“不仅是真实可信的，而且是可亲的”［22］。鉴于此，本文以S 省X 县为研究对象，运用体验式观察、访谈等调研方法，对该县推行的“党建引领+三治融合”乡村治理实践运行逻辑进行解析，对实践运行中呈现出的局限做了审思，并从完善新时代共建共治共享的社会治理制度的个案超越层面上提出了优化“三治融合”模式的路径，为基层社会治理的创新发展提供案例素材和参考依据。

二、个案解析：S 省X 县“三治融合”模式的实践运作逻辑

（一）案例背景及概况

基层是国家与群众联结的节点，是党和政府研究制定政策的着眼点。习近平同志明确指出：“基层是一切工作的落脚点。”［23］基层不稳，地动山摇。新中国成立以来，乡村治理经过了极不平凡的历程。特别是改革开放40 多年，乡村治理改革取得了历史性进展，但随着全面深化改革的不断升级，新时期的乡村治理逐渐陷入发展的瓶颈期，出现了一些亟待解决的新难题。一是治理主体的“失语”与“失范”。主要表现为治理主体的缺位造成村庄公共事务有效参与活力不足，治理资源的缺失造成村民自治被“虚置”等；二是治理机制的“失衡”与“失序”。在时代急剧变化和社会急剧转型进程中，既有的制度因不能解决发展中出现的新问题，满足乡村治理需要而逐渐失去规制能力，这一方面削弱了制度本身的权威性，另一方面造成了制度规制力的羸弱；三是治理结果的失效。公共利益异化、公共事业萎缩、公共精神流失等乡村社会公共性式微最终造成村民自治与乡村治理的失效。

地处S 省东南部的X 县地处关中、成渝、江汉三大经济区交汇地带，下辖21 个镇305 个行政村，户籍人口46 万。X 县深受秦、楚、蜀文化的熏染和明清移民的影响，形成了南北兼容且又具有地方特色的地域文化。由于拥有自然地理资源禀赋相对优势，X 县县域经济发展相对较好。不过，经济的快速发展与社会结构的深刻变动也给X 县乡村治理带来了诸多亟待破解的新问题。比如，在市场经济的要素牵引和移民搬迁政策牵引双重作用下，村庄空心化现象凸显；农民收入的不断增加诱致大操大办等不良风气滋生；群众个人权利意识和主体意识不断增强带来责任意识和约束意识的逐渐弱化，最终引发道德滑坡、诚信缺失；农村黑恶势力介入基层治理，严重影响群众对党和政府的信任感、满意度；脱贫攻坚大量项目进村后引发的利益纠纷和矛盾增多；等等。正是基于上述背景，为了回应“村民自治”向何处去的理论课题，也是为了应对乡村治理“谁来治理”“如何治理”“怎么治”的时代命题，X 县积极探寻实现社会有效治理的良方，党建引领的“三治融合”模式应运而生。

2015年以来，X县坚持问题导向，把问题作为研究制定政策的起点，积极探索党建引领、自治固本、法治立行、德治强基的“1+3”乡村治理新路径。通过“亮身份、晒业绩、作表率”强化党建引领、“学知识、兴家业、当先进”激发自治活力、“促守法、调纷争、打邪恶”化解矛盾纠纷、“群众说、乡贤论、榜上亮”德治春风化雨，X 县实现了基层治理从“单向管理”向“多元互动”，“单一治理”向“综合治理”的转变，打造出“三治融合”模式的X 县1.0 版，有力促进了基层社会治理的转型升级。

（二）实践运作逻辑

与传统管理不同，现代治理的治理主体呈现多元性和协同性，治理机制具有多向性和互动性，治理目标具有共向性和聚合性，治理价值具有人民性和共享性。俞可平指出，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样［24］。从治理理论逻辑与实践运作逻辑来看，任何领域的治理过程都蕴含三大基本要素，即治理主体、治理机制和治理效果。X 县推行的党建引领下的“三治融合”实践也是如此。

1.治理主体：四大主体协调协作治理

治理主体，即“掌控治理权力，承担治理职责，并决定治理方向和治理进程的相关组织和人员，简言之即由‘谁’来开展和施行治理。”［25］从X县的实践来看，治理主体包括领导者（党组织）、主导者（政府）、组织者（各级组织）和参与者（广大群众）四大治理力量（见图1）。

一是基层党组织和基层政府是“三治融合”模式的领导力量和主导力量。在组织架构上，设立由县委书记任第一主任，县政府县长、人大主任、政协主席任主任的“社会治理委员会”，作为领导力量和主导力量负责统筹推进全县“三治融合”工作政策制定、资源配置、组织协调等重大决策工作。

二是各类组织是“三治融合”模式的最直接组织力量。组建矛盾纠纷调解委员会、道德评议委员会等各类专门组织具体负责自治、法治、德治等各项治理工作的日常运行。比如，县级调解中心、镇（村）级调解委员会以及14 个专业化调委会负责调解和化解群众日常生活生产过程中形成的各类矛盾和纠纷。

三是广大村民是“三治融合”模式的广泛参与者。通过法律法规、自治章程、村规民约等制度化协商参与渠道，依托自治组织、社会组织等平台，针对矛盾纠纷、利益冲突、道德失范、邻里关系等公共事务“群众说”“乡贤论”，让“我的地盘我做主”的民主管理真正落地，让“有事好商量”的协商治理成为常态。

2.治理机制：四项机制协同协力治理

治理机制是一个结构化的系统，需要内部各个有机要素以组合、结合与融合的方式，协同协力为公共政策目标的实现提供可能路径。X 县“三治融合”在具体运行中形成了“亮、晒、作”党建引领机制、“学、兴、当”共建共治机制、“促、调、打”矛盾纠纷化解机制、“说、论、亮”道德评议机制（见图2）。

一是“亮、晒、作”党建引领机制。即在“三治融合”实践中，以“亮身份、晒业绩、作表率”为抓手，将社会治理工作纳入到基层党建全过程，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用。在具体运行过程上，针对部分基层干部中存在的懒散、推诿、享乐等懒政怠政现象，通过党员干部亮身份、亮承诺等聚焦主体职责，通过晒成绩、晒问题等聚焦工作落实，通过作履职尽责、纪律作风表率等塑造担当精神。

二是“学、兴、当”共建共治共享机制。即通过“学政策、学法律、学技术、兴家业、兴事业、兴产业、争当新时代社会主义新农民”的“三学三兴一当”共建共治机制，激发村民活力，参与共建共治共享过程。在具体运行过程上，通过开展“社会治理星级文明户”等争创评选活动，学政策、学法律、学技术等学习教育活动，让村民“比”起来；通过制度化协商参与渠道，实现“村民的事村民说了算”，让村民“活”起来；通过兴家业、兴事业、兴产业等活动，让村民“硬”起来；通过争当新时代社会主义新农民，让村民“动”起来。

三是“促、调、打”矛盾纠纷化解机制。即以“促守法、调纷争、打邪恶”为抓手，通过信息化普法、法律咨询、“三力联调”等渠道，逐步培育公众遇事找法、办事依法、共同守法的法治思维和矛盾纠纷化解机制。具体为：通过开展“板块普法”活动，开办“讲理说法”宣传等多元化普法方式，全面提升群众法律意识和素质；推行“一村一法律顾问”制度，实现法律咨询服务村落全覆盖；推行“以案说法”制度，实现“审判一案、教育一片”的普法守法效果；推行三级调委会和各类人民调解组织村落全覆盖，分级分类将矛盾纠纷化解在乡村一线，实现“枫桥经验”的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”目标；构建专群结合、群防群控、群防群治的立体化社会治安防控体系和数字化社会治理技防体系，确保防控无死角、无漏洞。

四是“说、论、亮”道德评议机制。即通过“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议，充分发挥乡贤的德治主体力量，对村庄出现的正、反典型事例开展论理劝教与明辨是非的集中评判，做到“大家的事大家评判”，有力激发村民形成见贤思齐的乡风文明新风尚。在具体运作中，由村民推选村里的老党员、老干部、道德模范、人大代表、政协委员等组成道德评议委员会，对村庄缺孝失贤、大操大办等陈规陋习和不良风气进行评判，对移风易俗、新民风建设的典型和榜样进行评选，对自治章程、村规民约等村治“软法”进行评议等，让群众成为道德建设的参与者、评判者和践行者。

图1 X县“三治融合”四大治理主体结构图

图2 X县党建引领“三治融合”乡村治理模式的运作结构图

3.治理效果：四个维度治理成效明显

自推行“三治融合”模式以来，X 县切实解决了一些群众反映强烈的问题，有力促进了基层社会治理的转型升级。一是治理能力和水平明显提升。在“亮、晒、作”行动中，通过建立“干部召回锻造”“党员百分制管理”等制度，强化党员干部监督约束，基层党组织的治理水平和能力稳步增强，群众对党委政府的满意率逐年提升。二是社会治安持续向好。X 县以“秦盾”和“破案攻坚”行动为抓手，坚决惩治黑恶势力、宗族势力侵蚀基层政权和操纵村级事务等现象。三是陈规陋习得到有效遏制，乡村治理向善向上。通过“群众说事、乡贤论理、榜上亮德、劝教帮教”，开展“最美家庭”“身边好人”“道德模范”等新时代乡风文明评议活动，充分发挥了家庭、家教、家风在乡村治理中的德治作用。四是矛盾纠纷明显下降。通过县镇村“三级书记”调解新机制和“行政+司法+道德”三力联调新模式，有效解决了各类矛盾和利益冲突纠纷，信访总量与负面舆情持续下降，有力地维护基层社会和谐稳定。

五年多来，X 县“三治融合”实践有力推进了乡村社会治理能力和水平的明显提升。据统计，该县有120 多个镇村党组织先后荣获中央、省、市表彰，其中Z镇W 村先后被中央授予“全国先进基层党组织”“全国文明村镇”等荣誉称号，该村党支部书记荣膺“全国劳动模范”称号；W 村推行的“十指联动”工作法被中组部作为党员电教典型案例在全国推广；该县乡风民风持续向好，信访总量连续大幅下降，先后荣获全国“六五普法先进县”“全国法治宣传教育先进县”等称号；先行经验做法得到了中央、省里领导的肯定性批示，被《光明日报》《SX 日报》等党报党刊和主流媒体相继报道，并被大量转载。

三、个案审思：X县“三治融合”模式的局限性

X 县“三治融合”实践是当前基层社会治理现代化的有益尝试与大胆探索，其积极作用和意义是不言而喻的。作为西部省份的S 省推进“三治融合”基层社会治理模式的典型试验，与东部省份的浙江桐乡市、德清市等地实践相比，由于自身经济条件相对薄弱，因而政府作用发挥得比较多一些。同时，由于治理主体中不论是主导力量还是参与力量，对“三治融合”模式的认识和理解都还不是很深。单就X 县“三治融合”实践来看，从2015 年开始启动到目前的全面铺开，其实践探索、经验总结、系统思考时间还相对较短，不论是实践的深入推进还是认识的理性总结，都还处在不断深入、不断完善的过程之中。同其他地方基层社会治理实践一样，X县模式也存在一定的局限性。

（一）从治理实践层面看，存在“单兵突进”和碎片化倾向，“三治融合”的乘数效应尚未充分发挥

“三治融合”中，三治是方法，融合是内容。换言之，自治、法治、德治是一个“你中有我，我中有你”的有机整体，三者相辅相成，各有侧重，相互补充，相互促进。三者功效共同发挥，构成维护社会稳定的“三脚架”和“三驾马车”［8］。就X县“三治融合”运行来看，存在以下一些具体问题：一是工具性导向和问题导向还比较明显。近年来，一些地方基层组织涣散、矛盾纠纷多发、陈规陋习滋生、黑恶势力活动频仍等现象严重影响乡村社会的稳定和基层治理。自治、法治、德治相结合的乡村治理模式从目前的运行来看，还存在“头痛医头、脚痛医脚”的情况，属于一种“打地鼠”式的治理——哪里有问题治哪里，而不是把上述诸多治理问题纳入到一个总体性范畴予以分析［26］。二是“三治融合”还处于一种简单相加或组合的层次，叠加功效和乘数效应还没有真正发挥。自治、法治、德治这三种不同的治理手段，其实从其产生来看并非同步同时形成的。德治在传统社会治理中一直就存在并发挥作用，自治从法理层面上讲缘起于1982 颁布的《中华人民共和国宪法》，而法治则更多是在1997 年党的十五大提出“依法治国”方略后形成的。因此，把本不属于同步产生的乡村治理方式在时空上压缩并纳入到一个制度供给体系中本身就存在一个“磨合”的过程，更何况在西部法治环境相对更加薄弱的地方。所以，X 县“三治融合”在实践运行中存在着“单兵突进”的倾向。

（二）从治理主体层面看，主导力量的角色定位和公共责任不够清晰，参与力量的主体作用尚未充分发挥

X 县“三治融合”之所以得以有效开展，与基层党政干部、村干部及村民等多元治理主体的协同配合和广泛参与是分不开的。但是，就各主体角色定位和职责分工来看，依然存在一些不可忽视的错位和缺位现象，直接影响着各主体的参与效能。具体来看，一是乡镇党政干部在基层社会治理中还存在着被动应付或者满足于“不出事”的“错位”治理理念。比如，部分基层党政干部采取“选择性应付”“变通”的行动逻辑从而反映出基层干部一种“救火队员”而非“体系化的基层社会公共事务管理和政治建设者”的身份建构和角色定位。二是尴尬的角色使个别村干部在熟人社会中蜕变为“精致的利己主义者”［27］。作为乡村中的“重要人物”，村干部是“干部”但不属于国家干部编制，在一个抬头不见低头见的乡村熟人社会中，人情面子就是软法规制。“讲人情、顾面子成为村委会权力运行和政策执行必须遵循的基本原则”［28］。三是部分村民淡薄的政治参与意识和孱弱的政治参与能力造成有效参与不足的“缺位”现象。X 县“三治融合”模式中有关“道德评议”“三力联调”等制度的有效运行都需以村民具备相应的制度参与意识和能力为前提。若治理主体的参与意识和能力是羸弱的，甚至是缺失的，那么再好的制度也发挥不了作用。从X 县具体运行过程来看，由于地处西部山区，深受传统文化影响，加之市场规则意识不强、自治实践训练不足，绝大部分村民对自治、法治、德治的理解和认识还不够深入，驾驭“三治”的素养和能力相对不足，这一客观因素在很大程度上决定了“三治融合”的制度设计初衷与具体实践效果存在较大反差。

（三）从治理制度层面看，有序参与和利益表达协调机制不够健全，制度的整体功效尚未充分发挥

国家规定的正式制度、社会认可的非正式规范以及执行机制三者共同构成一个完整的制度整体。X 县推进“三治融合”实践虽在治理制度与运行机制建设方面取得了长足的进步，但也存在一些亟待完善的地方。一是部分正式制度表现为抽象和宏观的制度文本，缺乏具体性和可操作性。比如，X 县出台的《关于深化党建引领“三治融合”基层社会治理创新工作意见》《关于在全县深入开展“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议的实施意见》等相关条例在将制度“条文”变为“现实”方面存在形式化。二是村规民约、传统习俗等非正式制度，一方面其自身的现代化转型没有很好完成，另一方面它在很大程度上弱化和消解了正式制度的权威和刚性。三是充当正式制度与非正式制度之间桥梁作用的运行机制不够健全。

四、个案超越：优化“三治融合”基层社会治理模式的现实路径

X 县“三治融合”模式学习和借鉴了浙江桐乡市“三治样本”，但也不是完全的照搬照套。X 县“三治融合”模式最大的亮点就是从一开始就彰显党建的引领作用。这与“党的领导是中国之治的最大优势”以及“坚持和健全党的全面领导制度”的制度现代化与治理现代化建设高度契合。在这一点上，可以说，X 县的“三治”实践是新时代村民自治与乡村治理的一种有益探索，在一定程度上为我国基层社会实现“良序善治”提供了有益的经验。当然，从客观上讲，X 县“三治融合”实践还处在成长期，这种“不成熟”与特定的县域政治、经济、文化、社会以及自然环境不无关系，也与其实践时间还不长有很大关系。通过个案考察，X 县“三治融合”实践及经验对于全国各地创新社会治理体制和打造新时代共建共治共享社会治理格局的启示主要有以下几个方面。

（一）要强化全面治理理念的培育，不断提升对“三治融合”理论与实践的认识

X 县“三治融合”模式“不成熟”的一个很重要的表现就是治理理念缺乏全面性以及由此产出的一个“副产品”——治理实践的碎片化。作为一项诱致性制度供给，“三治融合”试验最初是为了回应在经济快速发展的情况下，如何化解Y村因拆迁征地、项目投资等引发的利益纠纷和矛盾冲突问题。因此，它不可避免性地存在“头痛医头脚痛医脚”或“小缝小补”等被动应付的思维惯性。但是，自“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［29］被写入党的十九大报告，意味着“三治融合”的性质发生了实质性的转变，即由过去一项诱致性制度创新成功地进入政治过程并成为一项国家决策，转变为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，我们必须从“政策有效执行”视角对“三治融合”进行重新审视，其中一个极其重要的方面就是要强化培育全面治理理念。一是在政策设计上，要形成“总体性治理”理念。即将治理理念从政府单向管理的突进转向多元主体协同共治的推进，从工具性的导向转向价值性的回归，从解决问题的导向转向制度性、程序性、规范性的建设［14］。乡村治理到了走向“总体性治理”的时代。具体来讲，一方面要坚持系统治理，把基层党组织在“党政军民学”上的领导力量、政府在资源配置与统筹协调上的主导力量、自治组织及各类社会组织在具体解决群众身边的困难问题与日益增长的美好生活需要上的主体力量、广大群众的参与力量真正地结合乃至融合成一个有机整体力量。另一方面，要坚持综合治理，把法治的刚性治理和德治的柔性治理同自治这一个本体性治理有机结合起来，形成以“自治为本，法德为用”的“一体两翼”的治理路径与刚柔并济相统一的治理技术。诚如习近平同志所言：“法治是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”［30］二是在政策实施上，要形成“差异化执行”的路径。中国地域环境、文化特质以及经济发展水平等资源禀赋的复杂性和非均衡性决定了中国乡村结构的多样性。任何一项政府政策在广大乡村具体执行过程中都要充分考虑乡村结构的多样性，要充分考虑具体村落不同的民情和村情。一项制度、政策乃至法律如果不以“民情”为基础，就会处于不稳定的状态。因此，作为一项政策，“三治融合”治理体系在设计（决策）过程中要树立“整体性治理”的思维，在实施环节上要坚持“差异化执行”的路径，这是一种全面治理的理念。

（二）要加强制度的整体性建构，切实把“三治融合”制度供给势能转变为治理动能

规制力量或者制度力量，是良好的乡村秩序和有效的基层治理的必要条件和基础。规制力量存在于德治、自治和法治之中［11］。X 县“三治融合”模式下规制力量的羸弱或制度体系的不完整性，既揭示了当前基层社会治理实践面临的难题，也指明了今后创新基层社会治理的路向。对此，一是要树立完整的制度整体建构观。制度不只是国家规定的正式制度、规范，也涵盖村民认可的非正式制度，更包括将制度“条文”变为“现实”的运行机制。在乡村场域中，正式制度如何真正“进入”乡村社会并发挥积极作用，这是一个大问题。二是正式制度的制定和完善要做到具体而可操作。要避免把制度的制定和完善塑造成抽象和宏观的“文本”之形，切实把它打造成具体和可操作的规约。这需要建立一套制度制定的规范化的程序。比如，在制度出台之前需要有广泛征求基层意见的环节等。三是完善和健全制度整体配套的运行机制。构建“三治融合”治理体系的“控制性工程”就是“主体之间、规范之间的协同协调问题”。因此，必须建立“三治”多元主体合作共治机制、多元规范协调机制和治理协同机制［15］。具体来讲，要通过法制建设，规范各治理主体依法进入以及有序参与决策、治理及监督治理过程的途径、机制和基本程序，建立多元主体合作共治机制。要建立政府、社会组织与村民之间的利益协调机制和协商治理机制，让多元社会主体充分协同和广泛参与，才能真正把乡村建成共建共治共享的社会治理共同体。利益协调和民主协商，需要建构议事对话和协调分歧的程序。“三治融合”是村落的“三治融合”，村落的主体是村民，协商离不开议事，议事就需要规则。事实上，中国最普通的农民也可以掌握复杂的议事规则，也可以学会民主辩论和表决。

（三）要积极推动基层社会的再组织化，全面提升农民组织化程度和制度化参与水平和能力

组织化是人类社会的基本特征。在乡村振兴战略和治理现代化背景下，乡村社会再组织化则是重构基层社会组织化结构、健全党组织领导的乡村治理体系的重要平台。党的十九届四中全会强调，要推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，不断完善基层群众参与社会治理的制度化渠道［31］。为此，一是要充分整合党政组织。依托科技支撑手段，开展社会治理“一张网”建设，把所有党政力量纳入网格，按照政府职责重新进行条块分配，为切实实行网格化管理提供组织保障。二是积极规范村级组织。村干部掌握真正的村落经济社会发展资源，掌握真正的地方性信息。同时，作为政府与村民政策和信息的“中转站”，村级组织在基层社会治理中占据着极其重要的地位。要切实把加强村级组织管理和整顿软弱涣散基层党组织工作作为常态化任务，并形成制度化工作机制。通过“村级党组织+”“村委会+”等方式将村级组织建设贯穿于基层社会治理各个领域中。三是大力发展社会组织。按照基层社会治理的内容和需求，通过政府购买服务的方式大力支持和培育社会组织，将“原子化”社会结构中的个体吸纳进入各种类型的社会组织，通过社会组织功能把个体差异化、个性化利益诉求和意见表达通过社会组织功能进行稀释和综合，有利于化解社会矛盾和缓解利益冲突，促进政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

（四）要加快基层治理的信息化建设，为增强治理能力和水平提供强有力的科技支撑

党的十九届四中全会明确了互联网、大数据、人工智能等信息技术和数字技术在基层社会治理中的有效支撑作用，大力推进智慧乡村和数字乡村建设，以此提高基层社会治理“智治”水平［31］。精细化、智能化和专业化的基层社会治理，需要通过大数据、信息化、人工智能等现代科技平台，实现意见表达、意见综合、决策和施政等治理过程一体化和数据化，辅助基层政府从数据和信息中进行决策，提高解决社会问题和化解社会矛盾的回应力。为此，一要加快乡村治理信息化发展规划建设步伐。要因地制宜、科学制定乡村治理中长期信息化发展规划，并出台配套的保障机制、标准体系和实施细则。二要加大乡村治理信息系统建设力度。客观上来看，目前我国的基层信息化普遍还处在低水平状态，乡村社会治理中信息“孤岛”和信息“割据”现象还比较突出，数据资源的关联共享应用以及功能作用挖掘利用还不够明显，造成的直接结果就是基层社会治理智能化能力不足和治理效能不高。加强乡村治理信息系统建设就是要解决乡村数据资源体量小、质量低、碎片化、条块化等问题，实现信息资源的互通共享和有效利用。三是加大大数据、云计算、区块链等数字技术在“三治融合”中的有效运用。可采取政府主导和市场运作相结合的方式搭建“一站式”基层综合服务电子平台。通过网络留言、电子信箱等方式有效、便捷收集更为真实、可靠、客观的乡村社会舆情信息，真正搭建起及时掌握群众利益诉求与矛盾纠纷的科技化制度渠道；充分利用大数据云计算治理技术，实现海量数据和信息的深度挖掘和深入分析，为治理主体科学决策和精准施策提供数据参考；开发直接面向村民村务公开、网上信访、网上政策咨询等小程序，推进信息公开，解决治理与服务大事情，实现基层社会治理透明化；探索建立农村违法案件、乡村普法成效等农村法治数据资源库，实现乡村社会风险早发现、早介入、早预防、早处置。

注释：

①“一约”指村规民约，“两会”指百姓议事会、乡贤参事会，“三团”指百姓参政团、道德评判团、百事服务团。