南柳桂北国家自主创新示范区创建：趋势、模式及框架

□王兴中，范盈超，李彩云

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新是引领发展的第一动力，并对加快建设创新型国家做出了战略部署。《国家创新驱动发展战略纲要》提出我国到2020 年进入创新型国家行列，这是我国科技创新“三步走”战略的第一步。建设国家自主创新示范区，是我国加快推进创新型国家建设、依靠自主创新实现科学发展的重要探索［1］。2009 年3 月至今，国务院先后批复同意建设21 个国家自主创新示范区，分布在我国东部、中部、西部、东北等四大地带的19 个省、自治区、直辖市，逐渐形成了全国范围内区域协同发展的态势，对我国加速实施创新驱动发展战略具有重要作用［2］。在尚无国家自主创新示范区的12 个省、自治区中（港澳台除外），有7 个省、自治区均在持续创建国家自主创新示范区，其中广西明确提出基于南宁、柳州、桂林、北海等4个城市及其国家高新区创建南柳桂北国家自主创新示范区。作为城市群协同型国家自主创新示范区，南柳桂北国家自主创新示范区如何顺应国家自主创新示范区的发展趋势，形成各城市之间的高效联动机制，成为突出的现实问题和创建成功与否的关键。

一、国家自主创新示范区建设模式及演变趋势

国家自主创新示范区是经国务院批准，在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的区域［3］。从依托建设的国家高新区数量及城市地域特征来看，我国现有国家自主创新示范区的建设发展模式，可以归纳为五种模式，即：A.单个高新区模式：依托单个高水平的国家高新区进行建设的发展模式；B.单个城市多个高新区模式：依托处于同一城市的多个高新区进行建设的发展模式；C.单个城市模式：以城市为基本单元，一城多区、全城覆盖的发展模式；D.多城协作“多城多区”模式：依托多个城市的国家高新区，跨城市进行建设的发展模式；E.城市群协同“多城多区”模式：依托某个城市群内的国家高新区进行建设的发展模式，该模式与第四种模式的主要区别是突出城市群一体化协同发展［4］。

从我国国家自主创新示范区的建设实践来看，其发展模式逐步由单个国家高新区、单个城市逐步向多个城市、城市群协同发展演变。我们把前述五种建设模式合并为单城（含单个高新区模式、单个城市多个高新区模式、单个城市模式等三种模式）、多城（含多城协作“多城多区”模式、城市群协同“多城多区”模式等两种模式）两种类别，21 个国家自主创新示范区中单城模式9 个、多城模式12个；其中2009－2011年间3个国家自主创新示范区均为单城模式，而2018年之后的4个国家自主创新示范区均为多城模式；“十三五”以来批复建设的10个国家自主创新示范区中，除作为直辖市的重庆外，均为依托多个城市建设（见表1）。

国家自主创新示范区基于发展水平较高的国家高新区建设，而我国国家高新区发展存在的“马太效应”，使国家自主创新示范区的空间布局实际上需要达到一种平衡［5］。我国国家高新区是创新驱动发展的主力军和主阵地，国家高新区“三类园区”是我国高新区整体发展的顶梁柱，尤其是在科技创新产出方面的优势极为突出。现有21 个国家自主创新示范区，共依托62 个国家高新区建设。其中10 个世界一流高科技园区均已全部纳入国家自主创新示范区建设，15 个创新型科技园区、11 个创新型特色园区也已经纳入国家自主创新示范区建设，仅有3个创新型科技园区、13个创新型特色园区未纳入国家自主创新示范区建设（见表2）。

此外，国家自主创新示范区在一个省级行政区划范围内进行建设，其建设发展水平与所在省域创新系统的能力和效率密切相关。虽然我国各省域的区域创新指数呈不断增加趋势，但区域创新在整体上依旧是东部地区优于西部地区，创新中心集中在东部地区，中西部地区的创新效率与东部地区相比，仍然存在较大差距［6］。《“十三五”国家科技创新规划》提出优化国家自主创新示范区布局的“东转西进”原则，意味着东部国家自主创新示范区要实现转型升级，在全球创新链中占据优势地位；而中西部地区完善布点，从而在全国范围内发挥创新示范效应，推动逐步完善以自主创新为核心的国家创新体系，促进创新型国家建设。

表1 我国国家自主创新示范区建设模式的类别分布

表2 已纳入国家自主创新示范区建设的国家高新区一览

综合来看，一方面由于发展水平高、自主创新能力强的国家高新区（主要是世界一流高科技园区）相对较少，因此在国家自主创新示范区后期布点中，只有统筹多个国家高新区，才可以聚集足够的创新要素和资源，形成较强的自主创新能力。另一方面，由于我们省域创新表现出一定程度的自我强化和累积因果性，创新相对落后的省域与创新先进地区之间存在地理阻隔，相互联系较少，基本无法通过临近发达地区的知识溢出实现省域创新水平的跃迁（比如，广西无法通过广东的知识溢出明显提升创新能力）［7］。因此，省域创新能力弱的地区（尤其是西部地区）要想成功创建、进而建设好国家自主创新示范区，必须整合省域内发展水平较高、联系较为紧密的城市群协同发展。可见，国家自主创新示范区建设模式由最初的单个高新区、单个城市向多城协作、城市群协同的演变趋势，是我国国家创新体系不断完善、创新型国家建设不断推进的必然要求。

二、南柳桂北国家自主创新示范区城市群协同创建模式及优势

2016 年，广西“十三五”规划纲要正式提出创建国家自主创新示范区，并在《广西科技创新“十三五”规划》中明确提出基于南宁、柳州、桂林、北海等4 个城市及其国家高新区创建南柳桂北国家自主创新示范区。南柳桂北国家自主创新示范区依托南宁、柳州、桂林、北海等4 个国家高新区建设，其中南宁、柳州、桂林等3 个国家高新区为创新型特色园区。广西国家高新区已经取得了一定的建设成效，但相对来说，综合实力还不够强，在国家科技部火炬中心公布的2018 年度全国高新区评价中，广西排名最高的柳州高新区综合实力仅为第49 名。广西既无成都、西安这类国家区域性科教中心，也无沈阳、大连、宁波那样行政等级较高城市。因此，广西需积极借鉴苏南、珠三角等地经验，南宁、柳州、桂林、北海抱团建设国家自主创新示范区［8］。广西依托已有国家高新区的4个城市，按有所成形的城市群（带）及发展轴线，采取城市群协同“多城多区”模式创建南柳桂北国家自主创新示范区是其必然路径。

广西长期以来的经济社会发展，事实上基本形成了沿湘桂线从桂北地区的桂林市到南部沿海地区北海市的经济社会发展中轴线。但由于上述广西经济社会发展中轴线从北到南地理跨度超过500 公里，尤其是在工业中心城市（同时也一直是主要的陆路交通枢纽城市）柳州市和综合性省域中心城市南宁市之间近250 公里的地理分割，在来宾市这一广西国土和经济地理中间位置形成了某种意义上的“中部塌陷”。同时，广西北部湾经济区、珠江—西江经济带、北部湾城市群等国家战略及规划实施，使得广西经济重心南移。因而以南宁为中心的北部湾城市群、以柳州为中心的桂中城镇群、以桂林为中心的桂北城镇群均相对独立发展，并未形成实质意义上的南柳桂北城市群（带）。

党的十九大报告提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出逐步形成城市群内快速交通运输网络，有效衔接大中小城市和小城镇。交通基础设施建设明显促进城市群一体化发展，尤其是高速铁路可以优化沿线城市可达性，从而促进沿线产业带的形成。随着北海—南宁—柳州—桂林之间的高速交通（包括高速公路与高速铁路）不断完善和升级，大大提升了这一中轴线城市之间联系的速度和密度，以南宁市为中心的高铁“3小时经济圈”基本形成。在广西“一纵二横”高铁经济带布局中，“一纵”高铁经济带包括南宁—柳州中心大都市圈，可以承载广西区域经济发展的重任［9］。从城市间创新网络结构来看，虽然广西城市等级普遍较低，但南宁作为唯一的次核心城市（处于全国第三层次），桂林、柳州、北海作为广西仅有的3 个边缘城市（处于全国第四层次）［10］，这四市是广西城市间创新网络联系最紧密的。南宁、柳州、桂林、北海四市可以通过北海—南宁—柳州—桂林之间的高速交通中轴线，把广西北部湾城市群、桂中城镇群、桂北城镇群，整合培育形成南柳桂北城市群（带）。这符合城市群界定的主要标准，也可强化4 个城市之间的创新网络联系，为南柳桂北国家自主创新示范区的成功创建提供坚实支撑。

“十三五”以来，南柳桂北国家自主创新示范区的创建工作持续推进，四市先后启动自治区级自主创新示范区建设，已经积累了相对丰富的创新资源、较为成熟的创新政策示范经验以及较为雄厚的产业创新基础。从引领广西经济社会发展来看，2017 年四市地区生产总值合计10149.49 亿元，约占广西总量的一半，已经具备了万亿级GDP 规模；人均GDP达到5.48万元（约8100美元），约为广西人均GDP 的1.5 倍；主要科教资源和科技活动指标占广西的比重均超过65%（见表3）。

从西部地区来看，创建中的南柳桂北国家自主创新示范区与西部现有5 个国家自主创新示范区主要发展指标相比，排序均在前三；9 个主要指标与5个国家自主创新示范区的平均数比较，有高新技术企业数、营业收入、技术收入、工业总产值、净利润、大专以上学历人员等6个高出，R&D人员全时当量1个持平（见表4）。可见，南柳桂北国家自主创新示范区发展水平已经不低于西部现有国家自主创新示范区的一般水平，各项指标仅落后于作为西部科教中心的成都、西安，但全面超越依托城市群协同发展的兰白、乌昌石两个国家自主创新示范区。

据各地官方媒体报道，在尚无国家自主创新示范区的12 个省、自治区中（港澳台除外），目前有包括广西在内的7 个省、自治区正在创建国家自主创新示范区。在建的7 个国家自主创新示范区中，南柳桂北国家自主创新示范区的8 个主要指标全部超过平均数，其中高新技术企业数、营业收入、技术收入、出口总额、R&D人员全时当量等5个指标排序第一，远超平均水平（见表5）。

表3 南柳桂北国家自主创新示范区四城市主要指标（2017年）

表4 南柳桂北与西部国家自主创新示范区主要指标比较（2017年）

表5 在建国家自主创新示范区主要指标比较（2017年）

总体来看，重构以南宁、柳州、桂林、北海等主要中心城市为轴线的南柳桂北城市群（带），发挥城市群区域一体化协同优势，创建南柳桂北国家自主创新示范区，其城市经济规模、产业发展基础以及科技活动水平在广西区内具有明显优势，可以引领广西全区提升自主创新能力、促进经济高质量发展。同时，其整体发展水平已经达到了西部国家自主创新示范区的一般水平，在目前处于创建阶段的国家自主创新示范区中也具有一定优势。

三、南柳桂北国家自主创新示范区城市群协同发展框架

城市群协同型国家自主创新示范区依托多个城市多个国家高新区建设，示范区创新系统属于跨行政区域创新系统，其发展完善需经历孕育—结网—体系化的过程，存在行政壁垒突出、创新环境差异、共同环境建设薄弱等障碍［11］。作为跨越4个地级市行政区的南柳桂北国家自主创新示范区，其创建中面临城市群协同模式下国家自主创新示范区的共有难点：各市之间具有较强的行政壁垒以及空间距离间隔，各市之间创新资源有较大差异（比如，南宁和北海之间的差异），各高新区之间创新功能定位同质化问题突出（尤其是首府南宁市功能过于全面），各市之间的创新政策差异，难以形成鼓励跨区域合作与协同创新的绩效评估与考评体系［12］。城市群协同型国家自主创新示范区需基于开放式创新模式，构建开放式区域创新系统。

根据广西自主创新示范区建设的实际情况，城市群协同“多城多区”模式下，可以通过五个“关键协同”来推动南柳桂北国家自主创新示范区的创建，即：创新发展和开放发展协同推进、创新型城市与自主创新示范区协同建设、产业创新与区域创新协同共进、“多城多区多平台”协同发展、创新创业环境和政策协同完善等五个主要方面［13］。按照国家自主创新示范区创建的建设要点、所具备的优势条件及其关键协同的对应关系，可以构建南柳桂北国家自主创新示范区城市群协同发展的基本框架结构（见图1）。

这一框架的逻辑是：基于南宁、柳州、桂林、北海四市已经集聚的创新基地、创新型园区、科教机构等各类创新驱动发展平台资源，跳出单个城市和城市组团的局限，通过城市群（带）协同，强化4 个国家高新区及其自治区级自主创新示范区之间创新网络形成和创新链衔接互补；通过产业创新的区域协同，促进形成具有竞争力的产业创新体系；统筹优化示范区内创新创业生态环境和政策协同，从而一体化推进南柳桂北国家自主创新示范区的创建。在开放创新层面，立足广西建设“一带一路”有机衔接的重要门户和面向东盟的区位优势，创新发展和开放发展协同推进，建设面向东盟的区域性创新中心，使广西融入全球创新链当中，尤其在“一带一路”创新链中发挥积极作用。依照由创新资源整合到全球创新网络嵌入的由内而外递进路径，具体到南柳桂北国家自主创新示范区城市群创建来说，其建设和发展的主要内容包括：

图1 南柳桂北国家自主创新示范区城市群协同发展的基本框架

（一）基于“多城多区多平台”创新主体多元化的动力机制。国家自主创新示范区作为一个开放式区域创新系统，在市场机制尚未完全成熟的环境下，政府导向和市场需求共同构成了国家自主创新示范区建设的根本性动力。建立微观层面企业面对市场需求的创新驱动和宏观层面的政府导向驱动这两大根本动力的协同，并形成企业、研究机构、中介服务机构、高新区、政府部门（含各市和自治区两级政府）等五个层面的南柳桂北国家自主创新示范区利益相关主体良性传导的五螺旋动力机制。该机制中，企业作为技术创新和产品创新的主体，在市场导向下如何激发其创新动力是关键之一。另一个关键是，强化知识产权保护，形成知识创新溢出效应内在化的合理机制，激发研究机构的知识创新动力。

（二）基于创新型城市群的区域一体化创新协同。以创新为核心驱动力，推进南柳桂北城市群（带）逐步成形，构建基于广西区内G72 高速（至北海为G75）及湘桂高铁（至北海为北部湾高铁）的“创新走廊”，形成区域一体化创新驱动协同发展态势。该机制强调示范区所依托城市之间创新要素的合理配置，充分发挥各个城市的创新优势，形成层次分明的区域创新网络。突出南宁市在“创新走廊”的核心地位，建设面向东盟的区域性创新中心；形成桂林市、柳州市次级创新中心，其中桂林市依托丰富的科教资源建设研发类创新中心，柳州市依托制造业集群优势建设制造类创新中心；在北海市的基础上，未来增加来宾市、钦州市、防城港市等创新节点；最终形成“一核两中心多节点”的创新走廊，引领广西创新驱动发展战略实施和经济高质量发展。

（三）基于产业链价值整合和集群发展的产业创新协同。依托南宁、柳州、桂林、北海4 个自治区级自主创新示范区特色优势产业，结合以南宁新兴产业核心增长极、桂柳南北新兴产业创新带为核心的广西战略性新兴产业总体布局，通过上、中、下游产业链和“微笑曲线”价值链整合，形成知识链、技术链、商业化链、服务链、行政链耦合的产业创新协同体系。强调各市创新链和产业链的相互匹配、城市间的产业定位和分工，形成以产业中高端化为目标的高新技术产业关键共性技术合作创新网络和战略性新兴产业知识创新异地协同共享机制，突出诸如柳州汽车整车及关键零部件国家级创新型产业集群的示范作用，重点推动基础较好、布点较多的新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新材料产业等战略性新兴产业集群发展，推动桂柳南北新兴产业创新带与南柳桂北创新走廊契合的产业创新与区域创新协同。

（四）基于创新创业政策环境系统优化的制度创新协同。打破城市之间行政区划壁垒，并推动四市府际合作由“科层互动”向“网络治理”逐渐转变，整体优化南宁、柳州、桂林、北海城市和国家高新区创新创业政策体系，形成区域创新一体化驱动的协同创新制度环境。从自治区层面强化政策供给，借力城市群区域一体化引导各市创新政策协同，充分释放国家高新区及四市的创新创业潜能，切实有效地提高创新效率、缩短创新路径、提升创新绩效。各市及高新区适应区域创新一体化的要求采取政策加法和政策减法，克服地理分割带来的政策差别及实施走样，破解创新体系“孤岛现象”，防止创新要素的碎片化分散，推进科创资源的开放共享和共享性基础设施建设。

（五）面向东盟和“一带一路”的全球创新网络嵌入机制。基于广西“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展战略，依托广西作为中国—东盟合作最前沿和着力打造“一带一路”有机衔接重要门户的区位优势，促使各市本地创新网络向超本地化城市群创新网络以及全球创新网络演化，形成面向东盟和“一带一路”的开放式区域创新系统。促进中国与东盟创新要素互联互通，强化与“一带一路”沿线国家（尤其是东盟国家）的技术合作和转移，以南宁为核心建设面向东盟的国际创新人才中心、区域性创新中心和研发中心，打造中国—东盟协同创新共同体。积极开展广西国家级高新区等国家级科技园区与东盟国家高水平科技园区的对接合作，逐步形成广西—东盟科技园区合作和产业创新网络，把广西—东盟之间的全球价值链嵌入推向全球创新链嵌入。