电信领域消费者权益保护问题研究

雷浩然

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

电信领域的消费者权益保护是指对在电信服务交易中处于劣势地位的电信消费者的合法权益进行保护，其核心是强化对电信行业的规制和确保消费者的维权途径畅通。本文通过对电信消费合同的法律特征及电信消费者的特殊权利进行梳理，剖析电信领域侵害消费者权益的行为类型和成因，并就我国电信消费者权益保护制度的完善提出具体建议，以期对我国完善电信领域消费者权益的保护提供参考。

一、电信领域消费者权益保护的法理基础

（一）电信消费合同的法律特征

电信消费合同在主体、标的、性质、履行等方面具有极强的特殊性，近些年电信消费合同一直被呼吁新增为民法典合同法编的有名合同[1]。电信合同相较于一般的买卖合同，其特殊性主要体现在下述几个方面：第一，电信消费合同主体是电信运营商和电信消费者。作为合同一方主体的电信运营商承担着一定的社会服务职能，具有公益性，所以电信服务的价格受到政府监管，其价格受到一定的限制。另外，电信运营商在一定范围内实行独家经营，具有自然垄断性，这使得电信运营商和电信消费者双方之间的地位在实质上并不平等，由于电信运营商规模大、专业化程度高、信息不对称等原因，电信运营商通常处于优势地位，而电信消费者相较于电信运营商往往处于劣势地位。第二，电信消费合同的内容是为电信消费者提供电信服务。电信消费合同不为消费者提供有形商品，而是为电信消费者提供电信服务。另外，电信服务与电信消费者的生活密切相关，电信供应商一旦停止提供电信服务，将严重影响电信消费者的工作和生活。第三，电信消费合同在性质上属于公用事业合同。公用事业是在维护社会公共利益的前提下，由公用事业企业为公众建设基础设施并提供普遍服务。电信消费合同的履行涉及国家对资源的分配利用，所以国家对电信消费合同进行了一定的干预，比如电信运营商与电信消费者的权利和义务等由国家规定。因此，国家为提高效率，对电信消费合同采取格式合同的形式具有一定的合理性。第四，电信消费合同的履行具有连续性。电信运营商向电信消费者提供的电信服务具有连续性，因此，电信运营商应当按照国家规定的质量标准为电信消费者提供电信服务，中断提供电信服务时应当事先通知电信消费者。

（二）电信消费者的特殊权利

电信消费者除享有一般消费者的权利之外，还享有一些特殊权利。第一，享有普遍服务权。电信消费者享有电信普遍服务的权利。普遍服务是指电信运营商提供基本电信业务的质量和资费标准对任何人都应一视同仁，所有人在所有地点都可以负担得起电信服务的价格。普遍服务的权利主要包含两方面的含义，即普遍性和可购买性。普遍性是指电信业务要覆盖所有消费者且不应因消费者的性别、年龄、种族、宗教信仰等歧视对待。而可购买性是指电信产品和服务的费用应在消费者的合理负担之内。第二，享有自主选择权的特殊内涵。电信消费者所享有的自主选择权具有特殊内涵，一是电信消费者有权自主选择电信运营商，任何组织和个人不得干涉，电信运营商也不得拒绝向消费者提供电信服务；二是电信消费者有权自主选择办理、使用、终止电信业务，电信运营商不得以任何方式诱导和限定电信消费者使用其指定的电信业务；三是电信消费者有权自主选择电信终端设备，电信运营商不得将其产品服务绑定在固定的终端设备，不得指定电信消费者购买特定品牌的终端设备产品[2]。第三，享有公平交易权的特殊内涵。电信消费者在接受服务时对不合理的价格、不公平的交易条件有权拒绝，电信消费者在自己的公平交易权受到侵害时，有权依法要求电信运营商提供质量良好、价格合理、计量正确的服务，有权拒绝强制交易。第四，享有信息支配权。电信消费者对自身的信息有绝对的支配权利，未经消费者本人授权，任何组织机构和个人不得泄露、传播其个人信息。没有消费者的允许而向其拨打或发送骚扰、欺诈、广告等其他性质的电话和信息都是侵犯消费者信息支配权的行为。

二、电信领域侵害消费者权益的类型解构

1.不合理定价

目前，我国电信资费的定价机制是由电信运营商向主管部门提出申请，主管部门则依据电信企业提供的电信业务资费方案进行审批。由于信息方面的不完整性，主管部门在对电信运营商上报的电信资费方案进行审核时，可能没有及时准确掌握相关情况，通常只能就其合法性进行审查，而忽略其合理性。因此电信运营商发布的电信资费价格在很大程度上没有反映社会大众的合理预期，从而使消费者的正当权益受损。电信行业存在价格监管，但并不意味着其价格行为只要不违反行业监管就是合法的[3]。相较于电信产业发达的国家和地区，我国电信资费过高的现象显得尤为突出，套餐月租高、通话时长少、流量不够用等长期困扰着广大电信消费者。

2.虚假宣传

在电信服务交易中，电信运营商通常占据优势地位，尤其是电信消费合同的双方信息的严重不对称问题尤为突出。电信运营商能够清楚地了解电信服务的内容和价格等多方面的具体数据，而电信消费者在多数情况下却很难准确掌握电信服务的真实情况。电信运营商夸大电信资费的优惠力度，使其宣传内容与实际的资费计算并不一致，使电信消费者引发误解。例如所谓的“不限量套餐”现象，电信运营商在推广其产品时夸大宣传，采用“无限流量”等字眼误导消费，但实际上消费者在流量使用至一定额度后将会被限速，这引发了广大电信消费者的质疑和不满。

3.强制消费

电信运营商的垄断地位给其带来了强制消费的条件和便利，电信运营商从中获利并使电信消费者受到损害，使得强制消费成为一种恶劣的侵权行为[4]。电信运营商在很多情况下未经过消费者同意就擅自给电信消费者开通其未开通的其他业务，并收取相关费用，电信消费者往往不知情或者在事后才知情。另外，电信运营商推出的形式各异的套餐通常包含了多种功能，即使电信消费者对其中的某种功能没有需求，也没有选择的余地。而且，电信运营商还将诸多附随业务隐匿于电信消费者所订购的套餐之中，这些附随业务很可能会诱导电信消费者非理性消费，从而产生套餐之外的不合理资费。电信运营商强制电信消费者接受与电信消费者指定业务无关的其他业务，严重侵害了电信消费者的知情权。

4.侵犯隐私

电信运营商在为电信消费者办理业务时，不可避免地要接触到电信消费者的个人信息。但电信运营商在未取得电信消费者同意的情况下擅自向第三方泄露电信消费者的个人信息，就有可能造成对电信消费者隐私的侵犯。电信消费者本应对自己的个人信息是否公开以及公开的范围和幅度具有决定权，电信运营商在电信消费者不知情的情况下泄露其个人信息，使其为不特定的第三人所知晓，就可能会影响到电信消费者的个人生活和个人秘密。

三、电信领域侵害消费者权益行为的成因

1.行业垄断严重，缺乏有效的竞争机制

纵观我国电信行业发展历程，在社会主义市场经济体制确立之初，我国在电信领域采取垄断的形式，具有其合理性。这是因为我国电信行业的最初发展是由邮电部全权管理电信设备的建设和电信线路的配置，如果允许企业参与进来就会导致电信设备和线路配置重复，从而造成资源浪费，而且电信行业的核心技术在当时属于国家保护的国家级信息技术，为保护信息技术的隐蔽性就不允许其他企业加入电信行业的建设，从而排斥了市场公平竞争。如今，伴随着市场机制的不断健全，电信行业实行垄断的弊端逐步凸显，这不仅不利于电信行业的良性发展，也对消费者权益和社会公共利益造成严重损害[5]。美国对公用事业的准入态度也在不断发生改变，从最早的自由放任转向严格准入再转向目前的放松准入[6]。因此，在电信领域适当引入竞争，逐步开放市场准入，将成为我国电信业市场改革的发展趋势[7]。

2.行业规范不完善，普遍服务制度不健全

改革开放以来，我国在电信领域陆续制定了诸多规范性文件，如《中华人民共和国电信条例》《电信服务标准》《电信设备进网审批管理办法》等，这些规范性文件在规制电信市场、保护消费者权益等方面发挥了重要作用，但这些规范性文件也存在体系不完整、效力等级低、作用较为片面、滞后性严重等诸多问题，其中的很多内容已不适应当前电信行业发展的需要。另外，我国的电信普遍服务制度仍有待完善。电信普遍服务制度缺乏有效的监督机制和补偿机制。推行电信普遍服务制度需要大量的成本投入，在这种情况下电信运营商很难主动将有限的资源投入到电信普遍服务中去。

3.电信消费者维权途径虚而不实

消费者权益保护法是通过国家干预的方式改变交易双方的交易条件，从而建立起向消费者利益倾斜的保护理念。我国《消费者权益保护法》规定的消费者的维权途径并不完全畅通，成为造成电信消费者不能有效维护自身正当权益的重要原因。首先，电信消费者向经营者成功寻求协商和解的难度较高。电信运营商处于垄断地位，自律意识与服务意识不强，很难积极主动地帮助消费者维权。其次，电信消费者向有关行政部门寻求救济的路径受到阻塞。“向有关行政部门申诉”其实是概括性很强的行政保护框架，但正是由于其高度的概括性，导致部门之间的权限界定模糊，部门之间互相推诿，电信消费者的合法权益也就难以得到有效保障。再次，电信消费者采用申请仲裁的方式维权具有很大的局限性。这是因为，申请仲裁需要仲裁双方在自愿的基础上同意第三方仲裁，一旦任意一方拒绝，仲裁方式就不能采用。最后，电信消费者通过诉讼途径解决纠纷得不偿失。电信消费者虽然可以在自身权益受损时向法院提起诉讼，但是电信消费侵权标的通常较小，且我国的诉讼制度诉讼程序较繁琐，消费者通常宁可息事宁人也不提起诉讼。

四、我国电信消费者权益保护制度的完善

1.加强电信领域立法，健全电信行业竞争机制

我国现有的《电信服务规范》等其他部门规章因制定时间较为久远，具有一定的滞后性及局限性，2016年修订的《电信条例》仍不能完全适应电信行业的飞速发展。因此，我国急需制定一部符合当下基本国情和长期发展规划的电信基本法，尤其是在保护消费者权益条款部分应明确电信消费者享有的权利范围及电信运营商的服务义务，将消费者的各项权利和经营者应提供的具体服务细化到电信基本法中，以弥补《消费者权益保护法》中未涉及的相关权利，也便于更全面更深层次地保护广大电信消费者的权利。

目前，电信领域的自然垄断属性已经逐渐消失，为了维护电信消费者的权益，必须健全电信行业的竞争机制。对于电信行业垄断来说，其最主要的任务就是尽最大可能引入竞争机制[8]。电信行业的竞争仍不充分，仅依靠反垄断法禁止其垄断行为难以下手，且我国未来如果出台电信基本法，其相应的反垄断条款相较于反垄断法属于特别法，因此，对电信领域反垄断并引入竞争机制，也有赖于应尽快出台电信基本法。另外，电信行业的民营化与竞争机制的引入的有机结合也显得十分重要。对于竞争性业务，政府可以逐步放开市场准入门槛，甚至在一定条件下可以结合互联网、物联网引进虚拟经营者同传统的电信运营商进行竞争，从而为电信消费者提供更多更优的选择。

2.完善电信普遍服务制度，构建价格规制机制

普遍服务制度的完善是一项复杂的系统工程，必须与电信行业的发展阶段相适应。首先，电信服务制度要逐步实现法定化，即健全电信普遍服务法律制度。目前，我国《电信条例》规定所有电信运营商均对电信消费者负有普遍服务的义务，如果进一步将普遍服务制度以立法的形式确定，并制定详细的细则，可以使电信运营商充分履行电信普遍服务的义务[9]。其次，加强电信业监督管理，设立电信普遍服务监管机构，制度的运行离不开监督，有必要设立相应的监管机构以促使电信运营商提供普遍服务。最后，还应建立普遍服务补偿机制，推行普遍服务制度需要大量资金建设基础设施，为此应完善资金筹集方式，建立普遍服务基金制度，同时，为防止电信普遍服务中腐败的滋生，还应该完善与之对应的审计制度。电信普遍服务制度并不会随着电信市场竞争的日益激烈而丧失价值，将来可以通过立法的方式予以保留[10]。

市场定价自然有其明显的优点，但在我国目前电信市场仍由国家实行垄断的情况下，由电信运营商自主根据市场情况制定电信服务的价格无疑会严重损害电信消费者的利益。电信行业的垄断属性和电信服务公益性的特点决定了政府应当对电信服务价格进行严格的监管，而且不放松国家干预的力度。我国应构建合理的电信价格规制机制，首先，应建立最低限度和最高限度的定价模式，将电信价格控制在合理的范围之内，杜绝电信运营商将价格作为行业竞争或者掠夺财富的手段。其次，此电信价格标准应当定期调整。电信服务成本并不是一成不变的，随着电信技术发展、基础设施的建设，电信服务成本也会随之波动，定期调整标准有利于维护电信运营商和消费者的权益。最后，还需要保持信息公开，完善价格监督制度。

3.提高消费者维权意识，畅通司法救济途径

市场经济的最重要主体就是消费者，市场的最终目的就是满足消费者的消费需求，保护消费者的合法权益是市场发展的应有之义。据统计，在电信领域只有约两成的消费者能主动维护自身权益，可见，提高消费者的权益保护意识仍任重道远。司法机关应建立维护消费者权利的保护机制，完善电信消费者的司法救济途径。司法机关建立合理的举证责任制度，电信领域消费者处于弱势地位，当消费者因商品质量问题提出相应的请求主张时，其举证责任应由司法机关明确为以下两点，一是提供购买凭证或其他能够证明电信服务交易存在的凭证，二是提出商品质量或服务质量存在缺陷或瑕疵。除上述两点以外的证明责任，应实行举证责任倒置，由电信运营商承担相应的举证责任。另外，电信消费者的诉讼能力与强大的电信经营者并不对等，目前我国新修订的《民事诉讼法》已经确立了消费者公益诉讼机制，检察机关、消费者团体均可以成为适格的消费者公益诉讼人。我国应进一步完善公益诉讼制度，使公益诉讼组织机构可以利用自身条件支持个体消费者起诉，追究侵权者的责任，也可以代表权益受损的消费者群体直接向法院起诉、应诉。