特色小镇助推城乡一体化发展研究*

徐志文 谢 方

(1.铜陵学院建筑工程学院；2.铜陵学院工商管理学院 安徽铜陵 244000)

2016年7月，国家住建部、发改委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，明确提出力争在2020年培育出1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇[1]。通知的发布宛如“一石激起千层浪”，使得一场围绕新型城镇化、产业培育而开展的小镇建设运动在全国各地纷纷拉开大幕。特色小镇之所以如此被青睐，根本原因还是在于它顺应了我国城乡社会发展的时代特征；沟通契合了我国新型城镇化、产业转型升级以及城乡一体化这几大战略目标。

一、特色小镇与城乡一体化时代背景的契合

诚然，特色小镇的发展模式在国外早有许多成功先例，如以高新产业著称的美国硅谷，以花卉和香水而闻名的法国格拉斯以及德国的大众汽车城沃尔斯堡。但为什么直到今天这种“将城市化和产业化”精妙融合的发展模式才受到我国学界、政府的广泛关注，并极力将其融进我国改革实践的大潮中呢？一个重要的原因是我国的城乡社会事业已经发展到了一定水平，城市资本以及工业实力基础为特色小镇的培育提供了条件；同时城乡统筹发展也进入了深水攻坚期，机遇和挑战所产生的合力共同催生了特色小镇建设的内在诉求。

长期以来，依托城市以及工业偏向战略，推进农村剩余劳动力转移是我国解决城乡分割的重要路径[2]，这一路径在特定的历史时期极大激发了经济发展的活力，但却没有从根源上消融二元结构，同时还伴生了城市病、农村空心化以及资源环境制约等新的问题[3]。因此当下迫切需要转变传统城乡发展理念，迫切需要在城市和乡村之间找到一个能实现两者有机融合发展的节点，借此加速推进深层次的城乡一体化。在这样的时代背景下，凝集城市和乡村共同发展期望的“特色小镇”受到青睐就不难理解。

根据目前江浙等地区特色小镇的成功实践，发现其活力主要在于“特”。即，第一，它具有很强的产业“特”色。它在发展过程中大多凭借自身资源环境优势、地理或者文化优势，通过做大做强优势产业而取得成功。产业是特色小镇发展的动力和可持续发展的基础，其内在的逻辑是通过凸显“小镇特色”来发展“特色小镇”。特色小镇产业的集聚以及升级无疑让城乡产业的融合找到了一个平台和着力点。第二，它具有鲜明的空间地理“特”征。早期江浙等省脱颖而出的特色小镇可能更偏重功能定义，即特色小镇很可能就是某个区别于行政区划单元和产业园区，独立于市区或者街区的空间斑块，这种空间发展平台处于“非镇非区”(即非行政区划中的镇，也不是普通的经济开发区)的模糊空间地带[4]。但在三部委2016年的发文中，明确提出了特色小镇的选址原则上是建制镇，尤其是各级重点镇、重点中心镇。因此特色小镇仍然应该是我国新型城镇化战略中的一个重要节点，其发展的目的是强化大中城市和县域村镇的有机融合，通过强化附着在小镇上的产业功能，带动人口、城镇社区、文化等聚集，从而形成大中小城市协同共生的新型空间体系，夯实城乡一体化发展的空间基础。

二、特色小镇助推城乡一体化发展的内在机理

城乡一体化的本质是统筹谋划城乡生产生活，促进城乡在产业布局、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展[5]。特色小镇一头连着城市，一头系着农村，在践行“以工促农、以城带乡、城乡一体”的融合发展机制方面无疑具有十分重要的引领和带动作用。从产业发展的视角来看，特色小镇助推城乡一体化发展的内在机理主要体现为以下几方面。

(一)特色小镇助推城乡产业要素的均衡流动

从国家层面对于特色小镇的行政功能定位可以看出，它的“群众基础”仍然是县域经济范围内，那些承接城市经济辐射、带动周围乡村片区发展能力较强的“中心镇、重点镇”。相对于传统行政区划体系中的建制镇，特色小镇最鲜明的特征之一就是具有“产城一体、产城融合”的内在发展逻辑，易于通过调节城乡要素的均衡流动，来实现产业规模、人口规模以及城镇规模三者间的协调统一。其特色产业为城乡人口、土地、自然资源等产业要素的合理交换和聚集提供了强大的向心力。

作为新型城镇化的重要棋子，特色小镇往往布局于城市和乡村空间网络的结合部，因此非常利于吸纳周边农村剩余劳动力的就近转移，同时凭借较为完善的乡镇基础设施、较小的社会福利成本让农民真正成为“市民”，实现就近、就地城镇化，而不是长途迁徙、涌入大中城市造成浅城镇化的尴尬局面。当然，很多的特色小镇生态、文化资源丰富、产业投资机会多，而且与大城市距离适中，一方面有效避免了大城市拥堵、噪音等所带来的生产、生活隐性成本增加，另一方面又享有大城市服务配套等各种空间效应溢出[6]，因此也会大量吸引城市居民迁入投资或者居住，出现所谓的“逆城市化”。从这个角度讲，特色小镇无论是被视为“乡村城市化”还是“城市乡村化”都能实现城乡一体化过程中人口这一要素的合理均衡流动。由于特色小镇承担了人口聚集居住的社区功能，所以往往以小城市的标准来建设，这一发展思路无疑会推动周边农村土地、文化等要素向特色小镇聚集，同时交通、卫生医疗等公共服务要素借助特色小镇向农村辐射和延伸，从而使其城乡一体化战略节点的作用愈加显现。

在互联网和大交通的时代背景下，特色小镇这种新型的空间模式，不但迎合了现代人在市场大潮中的创新激情、更满足了他们在优美环境中诗意生活的追求，这种令人羡慕的，对城乡都极具吸引力的生产、生活方式无疑就是破解城乡二元结构的有效抓手[7]。

(二)特色小镇助推城乡产业空间合理布局

城乡一体化的内在诉求之一就是城乡产业发展上的一体化，即城乡间产业要素既能自由合理流动，同时城乡产业在空间上也能合理布局。这一目标在传统城市化进程中实现得并不好，最直观的表现就是城市一些产业由于空间、环境因素等限制出现了过度拥挤，相反一些土地、生态资源、历史文化条件较好的乡村地区则由于缺少产业支撑而逐渐“空心化”。根据规划，特色小镇多分布在城乡边缘地区，嵌入乡村，因此它能有效缓解城市和乡村在空间上的隔离，更为重要的是它能凭借这一过渡性的空间地理形态，为城乡两经济系统长期分割的产业对接提供帮助。首先它能疏导部分城市产业向乡村地区转移。在快速城市化的背景下，一些传统产业在大城市内部运作的空间成本不断攀升，因此有向外扩展的内在诉求。此时特色小镇凭借较好的产业承载能力、优越的资源条件以及政策引导恰好吸引了城市的目光，因此二者顺利联姻，一些城市的产业经济要素随之向周边的小城镇不断析出。同样，乡村地区原本落后分散的一些农村产业在特色小镇这一优势平台的吸引下自然会不断聚集。在承接城市转移产业、聚集乡村产业的过程中，特色小镇能有效优化城乡间产业空间以及结构布局，实现“大中城市产业高端化、小镇产业特色化、农村产业现代化”。特色小镇通过产业培育以及优势产业平台的搭建，为城乡产业一体化提供了强大的内生基础。

(三)特色小镇助推城乡产业演化与融合

根据近年来各地区的建设规划，特色小镇大多选址在一些旅游资源、文化资源或者农业资源较为丰富的建制镇。这种独特的资源优势也为城乡产业间的深度融合提供了良好的契机。城市转移产业在特色小镇获得资源优势支撑，小镇资源优势得到城市转移产业的引导与推广，从而形成了城乡间产业形态的相互交融，相得益彰。以传统农产品资源条件较好的小镇为例，此类特色小镇的打造，可以通过导入城市信息技术、旅游服务等产业要素，从而形成智能互联农业、旅游观光农业、生态体验农业等区别于传统农业的新型业态，进一步消弭城市和乡村由于传统一二三产业分割所造成的隔离。此外特色小镇在促进城乡产业经济融合的同时，同样能带动城乡文明以及生活观念的有机融合。这种城乡一体的文化价值观由于更容易获得城市和乡村原住民的认可，因此小镇对于他们是非常具有吸引力的，从而也就能实现高质量的人口聚集和城镇化，最终实现“产城融合、城乡一体”。

三、特色小镇助推城乡一体化发展的创新理念

(一)依托特色小镇，推进城乡治理一体

我国上世纪下半叶，由于“城市优先”的战略导向，农村资本以及土地价值被城市大量吞噬。虽然城乡界限在土地快速城市化以及农业人口大规模转移的作用下，逐渐变得模糊[8]，但这一“浅”城镇化并没有消弭深层次的城乡对立。相反，体现在工资、隐形收入等各个领域的城乡经济不平等现象不断加剧，经济的不平等进一步导致了社会政治的不平等[9]，继而是城乡社会保障等资源占有的不平等，城乡治理制度上的对立和割裂。因此城市文明发展的一个重要使命其实是克服城乡间以及大中小城市间表现出来的空间权力上的不平等。

特色小镇处于城乡的边缘地带，从空间位置来讲，它对社会资源的分配权也应该是居于大城市和乡村之间，因此也有利于利用权力的空间梯度来构建一个开放平等的社会经济环境，依托城乡治理的一体化来实现城乡社会经济的一体化。具体而言，在小镇的规划、建设以及治理过程中要摒弃城乡割裂的传统思路惯性，推进融合发展。在小镇的建设中，围绕产业发展所进行的土地利用要融入到城乡一体的土地总体规划中；借助创新性的农地确权、流转经营、功能调整等机制，提高特色小镇土地等产业资源集约利用水平；落实国家致力推进的城乡统一户籍管理制度，逐渐弥合城乡户籍背后隐藏的社会资源占有的不平等；统筹谋划，重点加强城乡共享型道路、垃圾处理等基础设施建设。推进城乡公共服务均等化，加快科教文卫等社会事业设施建设。发挥特色小镇的农村公共服务平台作用，促进基础设施和公共服务向农村延伸覆盖[10]。

(二)依托特色小镇，实现城乡共享发展

共享发展是我党十八届五中全会提出的五大发展理念之一，它内涵丰富，思想深刻。引入到特色小镇的建设中正当其时。

首先，从共享的覆盖人群来看。特色小镇无论是被定义为“乡村的城市化”还是“城市的乡村化”，它都覆盖了城乡人口，所以应该是人人享有发展的新型模式。要确保城乡所有阶层、各类群体都能从中获益，共享成果。

其次，从共享的内容看，共享应该涵盖经济、政治、文化等各领域成果。借助产业兴起的特色小镇或许很快能实现城乡经济的融合，但恰如一些学者所言“经济增长，产业发展，从根本上都只是手段，它必须服务于改进提升人的生活、人的发展这一根本目的”[11]。所以要摆脱主要从经济和物质的角度片面理解发展与共享的传统观念，依托特色小镇，实现城乡经济、政治、文化权利的全面共享。

第三，从共享的途径来看，共建是共享的基础。只有尊重人的主体地位、首创精神，激发其积极性、主动性、才能尽可能调动城乡大众的创新创业潜能。在小镇的发展中要树立“以创新创业企业为主体”的理念，通过“产业项目引入，市政服务跟进”的发展思路，依托小镇的产业聚集平台功能，推动民营经济与国家经济的同步运行，同步发展。

第四，从共享的进程来看，共享应该是一种循序渐进式的共享。受各种因素制约，当前社会发展不平衡、不协调问题还比较突出。江浙等经济较发达地区的许多特色小镇已经闻名遐迩，发展成果也早已惠及城乡众多人口，但在一些经济发展基础和动能都比较弱的地区，特色小镇还处于摸索和学习阶段，所以小镇的发展也应该分阶段、分层次推进，要与当地城乡统筹发展水平相适应，戒政绩上的急功近利。

总之，特色小镇是实现城乡共享的有效路径，要走好这条路，就必须坚持“城乡全民共享是目标、全面共享是内容、共建共享是基础、渐进共享是途径”的发展思路[12]，共同构筑以人为本，城乡共同富裕的价值理念。

(三)依托特色小镇，实现城乡“三生”融合

特色小镇独特的产业功能定位表明，它首先是经济转型的产物，其建设初衷是通过促进城乡产业要素均衡流动、产业空间合理布局等手段来实现城乡经济的融合发展。但它更是新型城镇化战略的重要一环，特色小镇还承担着城乡生活以及文化融合的使命。随着各类产业要素尤其是人口要素不断向小镇聚集，小镇的城镇功能就必须得到提升。要想让特色小镇不沦为一个个小型产业区、开发区的简单翻版，获得持续发展动力，它的社区以及文化功能就必须与产业功能得到同步提升，也就是围绕其中人的需求提供更多的公共服务，吸引更多的私人服务[13]。

当然，根据许多特色小镇风景区标准的定位来看，它在城乡生活以及生态的融合方面有着天生的优势。小而精、小而美的空间打造，对于城市以及乡村居民所追求的生产和生活都有很强的吸引力。在小镇的规划建设中要充分利用这些优势，推进高端产业与传统产业、生态环境以及生活社区的融合。结合城乡统筹战略，将小镇打造成为一个“社会精准治理”的新秩序空间、一个将城乡“生产、生活、生态”(简称“三生”)三者有机“聚合”的“化学熔炉”[14]。在小镇的规划技术路线中，要坚守产业规划先导原则，合理划分“生产、生活、生态”的空间红线，实现“三生”空间的高度协调。

四、特色小镇助推城乡一体化的大通样本

大通，我国第一批中国特色小镇之一，位于铜陵市中部，镇域建成区面积3.8平方公里，人口2.3万。它历史悠久、文化资源丰富，曾是名蜚中外的江岸重镇，有“小上海”之美誉。其生态资源也十分优越，是长江江豚首选栖息地之一。因此围绕这些优势，大通镇谋划了“长江古驿、江豚小镇”的主题思路，做好做足特色文章，推进城乡一体发展。

首先，秉承城乡治理一体、“三生”融合的发展理念，统筹规划，促进新型城镇化与新农村建设协调发展。按照4A级景区标准，小镇强化了滨江岸线的拆迁整治改造以及亲水平台建设。结合原有的乡镇老旧小区整治，开展了景观大道两侧小区外立面的复旧设计以及改造，凸显建筑景观风格，实现了小镇居民生活与生产的有机融合。同时强化生产、生活综合配套服务功能。梳理城乡共享性基础设施项目，利用资金支持等方式重点督办，如小镇仅2017年就基础设施项目向住建部以及国家开发银行申请贷款6.59亿元[15]。

其次，培育壮大特色产业，推进城乡产业融合。依托小镇的历史文化以及生态资源，当地确立了旅游业为主，“旅游+影视动漫”“旅游+特色农业”为辅的产业发展模式。在文化旅游开发中，大通镇对其江心洲上仅存的历史街区进行了严格的保护，试图通过项目资本引入的方式将其打造为独居特色的影视文化基地以及长江文化情境旅游小镇。在生态旅游开发中，大通依托“国家级长江淡水豚自然保护区”，积极打造长江中下游独一无二的“江豚小镇”。发挥淡水豚保护区“全国青少年科普教育基地”的品牌效应，重点发展以江豚观赏为核心的环保科普旅游。在观光农业开发中，大通积极利用辖区内生态湿地江心洲—和悦洲的自然资源，着力引进生态农业旅游项目，开发生姜、江鲜、麻油等特色农副产品，推进农业现代化、产业化发展。城乡融合式的产业发展模式有效提升了当地城市发展的空间和品质，同时也大量吸纳了周边农村劳动力就业，带动了片区内农村经济社会发展。

第三，落实创新性土地以及财税政策，为特色产业助力。为了促进小镇建设，当地出台了《关于扶持特色创新小镇建设的若干政策意见》。意见明确了特色小镇新增建设用地等方面的优惠政策，如对符合该市产业导向的“三重一创”(“重大新兴产业基地、重大新兴产业工程、重大新兴产业专项”以及“创新型现代产业体系”的简称)的工业用地项目，可按不低于所在地土地等别对应工业用地出让最低限价标准的七成确定出让起价[16]。增加了特色小镇在知识产权创造、品牌创建等方面的优惠政策，从而有效地加速了城乡人口、资金、土地等产业经济要素向小镇的聚集。

第四，借力市场，推动城乡共享发展。总体的思路就是“引凤筑巢”，以企业为主体、以项目为依托，鼓励特色产业进入小镇聚集发展。在PPP合作等方面也提出了若干创新举措，推动民营经济与国家经济的共建共享。如对3年内新发行债券用于特色小镇公共项目建设的企业给予当年发行规模1%的贴息。同时鼓励城市各类人才和创新团队到小镇创业，支持农民在小镇购买新建商品住房，推进公共服务社会化采购。通过这一系列的创新管理模式，使小镇逐渐成为了一个新的投资风口和创新平台，有力推动了当地产业转型升级以及城乡的融合发展。

特色小镇作为我国社会转型发展的创新性举措，无疑是“小空间大战略”的一种表现。凭借特殊的地理空间以及产业特色，它不但有效契合了我国新型城镇化以及产业转型升级的内在诉求，而且为城乡一体化的发展提供了更加清晰以及可行的思路。特色小镇的挂牌让各个地市更容易找到工作的重心和抓手，引导它们将小镇打造成为地区发展的引擎，从而起到以点带面，融合城乡发展的最终目标。