“放管服”背景下的高校科研经费管理与财务风险管控问题探讨

●徐慧晔

高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理体制改革、转变政府职能的必由之路，是构建高等教育治理体系的重要抓手和推动高等教育领域供给侧结构性改革的重要手段。所谓“放”，是指政府放权，给予高校更多的自主权，厘清政府、高校的权力边界。体现了政府简政放权，深化改革的决心，激励高校走向内涵式发展，更好地发展知识创新、服务社会的功能。所谓“管”，指的是规范管理，创新管理模式，实现政府对高校的监管，保证资源的合理配置。所谓“服”，是优化服务，提升政府服务供给的质量，释放高校的创新活力。2018 年教育部科技司发表了《2017 年高校科技统计表》，显示我国有将近250 所高校的科研经费超越亿元。高校是国家自主创新道路上的重要力量，科研经费作为科研项目的经济来源起了十分重要的作用。而繁琐的报销手续，重复的申报表格，束缚了科研人员的手脚。要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。2019 年的政府工作报告中指出：进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用包干制改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。

“放管服”的背景下，进行科研经费的管理和使用，就是要让科研经费的财权和事权统一在项目负责人手中，但在这一过程中，可能会带来财务风险的增加，对于高校来说如何进行财务风险的识别和管控，更好地提升科研服务水平。尤其是在本年初行政事业单位开始实施新的会计核算制度，高校的成本核算和财务风险管控都将得到进一步重视和改进。

一、“放管服”背景下科研经费管理带来的财务风险

1.简化财务预算带来的风险。科研经费要为科研活动服务，就要尊重科研创新活动的规律，财务预算的精确性与科研创新活动的不确定性形成了矛盾，同时科研人员并非财务专业人员，对于预算的相关规定和细则并不是十分了解。预算和实际支出的不一致也是造成报销难的原因之一。科研经费管理首先要优化项目预算编制。财务部门可以根据历史数据测算不同类型的科研项目的经费比例，据以提供给科研人员参考，预算编制由金额概化为比例。这一过程，简化了预算，提高了科研人员经费使用的弹性，仍有可能带来项目与预算比例的不一致问题，另外简化的预算可能带来信息披露的不足，财务人员与项目负责人的信息不对称，带来科研人员的道德风险问题和项目结题时的困难。

2.间接费用比例上升带来的风险。2015 年，财政部、国家自然科学基金委员会印发《国家自然科学基金资助项目基金管理办法》，对国家自然科学基金资助项目实行间接费用管理，要求间接费用不得超过直接费用扣除设备购置费后的一定比例，并由依托单位统一管理使用，依托单位应当制定相应管理办法。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，提高了间接费用的比重，提高到不超过直接费用扣除设备购置费后500 万以下的部分为20%，500 万到1000 万的部分为15%，1000 万以上的部分为13%，同时取消绩效支出比例限制。2018 年，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点，对基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，提高间接经费比例，500 万元以下的部分为不超过30%，500 万元至1000 万元的部分为不超过25%，1000 万元以上的部分为不超过20%。对数学等纯理论基础研究项目，可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例。间接经费的使用应向创新绩效突出的团队和个人倾斜。2019 年的政府工作报告中指出：进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用包干制改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。间接费用主要用于补偿项目承担单位的管理成本，补偿科研人员的人力成本，同时用于激励科研人员的创造性的劳动。纵观我国间接经费管理制度的变化，是不断提升间接费用的比重，体现了对科研人员的信任和劳动成果的尊重，以改革推动生产力的解放，但间接费用的使用应当区分对于间接成本的补偿和对于科研人员的绩效支出。这涉及到间接成本的核算和科研绩效的评价，否则无法达到激励作用。

3.项目资金延迟拨付带来的风险。纵向课题项目的资金拨付往往晚于项目立项时间，造成项目研究进度与申请资金匹配度不高，造成项目前期资金不足，影响项目实施，项目资金无法做到专款专用，项目结题时资金又用不完，造成结题不结账。同时，在报销过程中，存在审核手续多，管理部门多，报账困难。

4.项目结项突击报账的风险。由于支付进度考核的要求，以及本年的票据要在本年报销的要求，在年底或者项目结题前，往往存在突击支出和突击报账以及不同项目之间经费相互使用，增加了不必要的支出，浪费了资源，也带来报账难的体验。此外，科研项目往往结题未结账，结余资金长期挂账，不仅有降低资金使用效率的风险，也增加了资金挪用等违规事项出现的管理风险。

二、“放管服”背景下科研经费管理的财务风险管控

1.下放预算调整权利与考核预算执行绩效。简化财务预算，甚至将金额概化为比例，只能部分解决项目支出和预算不一致的问题，还应下放预算调整的权利，尊重科研创造活动的不确定性规律，在保证预算的约束性的前提下，在总额管控的基础上，给予科研人员根据实际情况进行调整的空间，体现预算的弹性。目前对科研经费的管理，有些高校采用的是校院两级管理，有些采用的是校课题组两级，有些采用的是校院课题组三级，将科研项目财务预算调整的权利下放至课题组，建立项目负责人负责制，建立项目负责人与财务部门的信息沟通平台，将预算的执行也纳入到绩效评估。

2.加强间接成本的核算。通过提升间接费用占比来补偿和激励科研人员，但如何区分成本补偿部分和绩效激励部分，这需要会计部门提供间接成本的核算资料。我国高校财务部门采用的是事业单位收付实现制会计制度，成本核算信息没有或者不准确，藉由我国政府会计制度改革之机，加强事业单位成本核算制度的完善。高校科研活动和教学活动，以及科研项目之间的交叉性使得成本分摊成为必要，可以以项目作为成本分摊单位，按照是否直接归属于项目，将成本区分为直接成本和间接成本，再采用作业成本法对科研活动流程分为申报、立项、结题等作业环节，寻找成本动因，来分配成本。为间接费用的有效使用提供更科学完善的核算资料。

3.绩效考核与诚信制度的建立。由于科研人员的脑力劳动过程不可见，难以进行成本的计量，科研成果往往是数年的教育、科研经验的厚积薄发的结果，如何对科研人员进行绩效考核，目前主要是通过间接费用来对科研人员进行激励，国家在提高间接费用比例的同时，需要设计合理的绩效考评体系，建立知识产权市场。科研人员获得的信任必须建立在诚信基础上，要营造良好的学术风气和科研氛围，可以通过信息披露制度，将科研人员和课题组的作风问题进行披露。另一方面通过建立畅通的业务信息公开和投诉渠道，加强对财务人员的监督，提高财务工作透明度和服务水平。建立个人诚信档案，设立个人信用评分体系，对信用高的个人可以减少审批环节，对信用低的个人要加强监管。

4.建立以项目驱动的信息系统。科研经费管理是一个系统工程，涉及到科研管理、财务、资产管理、审计、人事等多个部门，过程中带来的财务风险很大一部分是由于信息不对称带来的，如何加强部门平台间的信息集成与共享，可以借鉴业财一体化的思想，使项目的业务流程（包括项目的申报、立项、实施、结题）、财务流程、管理流程有机融合，建立以项目驱动的信息处理流程，使得流程中资源得到更好的配置。

从另一个角度来看，也是通过信息技术来提高服务水平。通过对信息系统建立友好服务界面，如进行网上预约、网上查询、智能回答，进一步和手机端结合，实现自助办理和移动办公，为科研人员节省时间和精力。

完善的信息系统也为风险预警机制的建立提供技术基础，通过信息系统提供的数据，挖掘大额数据异动，将其进行一般、中等、重大的风险分级，根据分级采用约谈、检查、信息公开等不同的风险管理手段。