山西省养老政策的历史演变及改革思路

●任 杰

在五千年华夏文明长河中，孝敬老人、赡养老人是其中最为璀璨闪光的文化篇章，也是中华民族独有的传统特色。改革开放40年来，我国养老事业发生了翻天覆地的巨变，人们的养老观点从传统走向现代，养老模式也从以家庭养老为主走向政府、社会与家庭相结合。随着老龄化形势日益严峻，人们对美好生活的向往越来越强烈，推进养老服务健康发展的重要性愈加凸显，养老支持政策也亟需大跨步向前推进。山西省养老政策在全国养老政策的指导下，经历了不同的发展阶段，建立起相对完善的体系框架，取得了较为突出的成效。但同时我们也必须看到，当前的养老政策仍存在一定问题，不能完全适应养老服务发展的需要。下一步必须加大改革力度，完善体制机制，推动养老服务份量更重，容量更盛，质量更高。

一、山西省养老政策的发展历程

随着经济社会的不断发展，人们的养老需求逐渐增加，养老问题日益突出，养老政策逐步得到关注和重视。山西省立足不同发展阶段，出台了一系列推动养老服务业发展的政策措施。受社会环境因素影响，各个时期养老政策侧重点不同，发展特点也有所不同。

1.改革开放前的福利救济型养老。新中国成立后，基于当时的计划经济体制和城乡二元户籍制度，这一时期的养老服务主要由单位和家庭承担。在城镇，基于企业责任与财政责任的企业和机关事业单位包办其职工及家属的养老福利，保障相对全面，水平相对较高，是当时老年社会福利制度的主体。无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇“三无”老年人，则由政府送进公办养老院进行集中供养; 在农村，绝大部分老年人的养老靠家庭解决，“五保”制度只针对少数农村老年人提供养老服务，救济水平较低。这一时期的养老服务充分体现了政府和企业的二元责任，政府控制着养老服务资源的分布和供给，但主要是针对建设社会主义有贡献的老干部和老年工人而设置的安置政策，或是针对孤寡困难老人的福利救济，且因覆盖对象的身份不同，其享受的福利水平差别较大，政策系统性的工作思路尚未形成。

2.改革开放初的社会福利型养老。20 世纪70 年代末，我国经济社会领域发生了重大变革，市场经济体制逐步建立。劳工合同制取代了企业职工的“铁饭碗”，原来依附于国有企业和集体企业经济的“职业福利”包袱逐渐萎缩，企业福利责任渐渐剥离，政府兜底责任逐步履行，市场责任开始提出。1978 年，民政部恢复建立，主管社会救济、社会福利及优抚安置事务。中国老龄问题全国委员会正式成立，标志着中国政府的老龄工作开始步入正轨，养老问题得到政府的初步重视。1982 年，为响应在维也纳召开的“第一次老龄问题世界大会”的号召，国内从中央到地方陆续成立了老龄工作机构，开始为老龄工作的规范化提供体制保障。1989 年，政府工作报告中首次出现“人口老龄化越来越成为我国社会的重要问题，各地区、各部门都应关心老年工作”，随后《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》出台，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布实施，将老龄问题提升到法治层面。1991 年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和《农村社会养老保险基本方案》，表明我国开始城乡养老保险制度的探索。在这一阶段，养老问题正式得到关注，政府针对老龄问题作出系统、科学的表述，进行积极的规划和部署，养老政策体系雏形逐步形成，养老工作开始向规范化和专业化方向发展，这是国家建设养老服务体系的早期探索。

3.新世纪社会化养老服务的初步构建。和全国情况一致，2000年以前，山西省的养老服务内容多属于社会福利与社会救济的范畴，政府服务的对象基本限于孤寡老人和生活困难老人，主要通过福利院、敬老院、光荣院等收养性社会福利机构完成。1999 年，随着我国正式进入老龄化社会，完善养老服务体系的要求日益迫切。2005 年，民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，首次提出要建立“以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年服务机构为骨干的老年福利服务体系”。2006 年国务院出台《关于加快发展养老服务业的意见》，第一次明确提出“养老服务业”的概念、重要性以及多种实现方式。2011 年，我国第一部社会养老服务体系建设的专项规划《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》发布，将发展社会养老服务提升到影响国家经济社会发展全局的高度。随后，《养老机构安全管理》《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《国家人口发展“十二五”规划》《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》等一系列促进养老服务发展的政策密集出台。养老服务政策数量和内容的不断丰富，表明政府在养老服务政策制定上将科学规划、引导发展作为首要职责，思路更加清晰，体系更加完善。2014 年，山西省紧随国家脚步出台《关于加快发展养老服务业的意见》，提出要把养老服务机构的发展和养老服务网络的建设纳入国民经济和社会发展规划。这一纲领性文件全方位系统性地安排部署了山西省养老服务业发展的重点和任务，为下一步的发展指明了道路和方向。同年，《山西省加快推进健康服务业发展实施方案》颁布实施，从支持发展的各个角度进一步明确部门分工，合力发展养老服务业。山西省养老服务体系建设进入全面社会化和产业化的新阶段。

4.党的十八大以来可持续、升级版的养老政策。十八大以来，山西省结合自身实际积极探索，从不同层面制定政策对养老事业的健康发展进行全方位支持。面对日益突出的农村养老问题，于2012 年在全国率先提出试点建设农村日间照料中心，2013 年下发《关于做好全省农村老年人日间照料中心建设工作的通知》，将农村老年人日间照料中心建设工作在全省范围内全面推开。不断完善养老服务体系，密集出台了《山西省养老机构设立许可实施办法》《关于我省养老服务机构用水用电用气用热价格的通知》《全省扶持民办养老服务业发展财政贴息暂行办法》《关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施》《关于做好民办养老服务机构建设补助工作的通知》《关于完善民办养老机构相关补助的通知》，《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于加快发展商业养老保险的实施意见》《山西省“十三五”养老服务业发展规划》《推进农村养老服务行动计划（2019-2021）》《支持康养产业发展行动计划(2019-2021)》等政策措施，不断鼓励社会资本加大对养老事业的投资力度，通过各种方式引导社会力量成为发展养老服务的主体。大力推行医养结合模式，制定《关于推进医疗机构与养老服务融合发展的指导意见》，全省基本实现省、市两级公办养老机构增设医疗配置。积极培养专业技术人才，出台《进一步支持服务业发展若干措施的通知》，将山西省老年公寓打造成为省级“养老护理员培训基地”。

二、山西省养老政策的演变特征

总体来看，山西省养老政策体系在国家养老政策的指导下逐步完善，与全国养老政策一脉相承。在行动主体、政策惠及的人群范围以及涵盖的项目内容方面呈现以下特征。

1.推行政策的主体从“单一供给”向“多元供给”转变。最初的老年人社会福利政策作为家庭和个人养老的重要补充措施，主要是由政府提供给特殊群体老年人的照顾性的物质帮助和服务。改革开放后，企事业单位举办福利事业，包揽了职工住房、医疗、养老等各方面的福利。但这种由国家和集体包办的福利模式，普遍存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题。随着经济社会的发展，社会公众的养老服务需求不断升级，这种水平较低、覆盖面窄的福利模式已经难以满足广大人民群众的需求。为了改变这种局面，山西省制定出台一系列支持社会力量兴办社会福利机构的政策措施，采取政府、集体和个人等多种渠道投资方式，按照产业化思路和市场规律发展养老服务业，在强调社会效益的同时注重经济效益，逐渐实现由政府、集体单一供给模式向社会化多元供给模式转型。

2.政策惠及的人群从“照顾弱者”向“服务公众”转变。最初设计的养老政策是为了保障“无劳动能力、无法定赡养人和扶养人、无生活来源”的老年人的基本生活权益，即农村五保供养政策。此外，主要解决老弱病残企业职工和老干部的晚年生活。随着经济体制改革的逐步深化，为解决城市和农村贫困人口的实际生活困难，低保政策应运而生，这代表了传统即时性的社会救济制度向现代社会救助制度的转变。随后，各种老年人优待政策逐步推进，老年服务的内容扩大到生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等方方面面，养老服务优惠政策的覆盖面由困难老年人群体向普通老年人群体延伸，养老政策逐渐从传统的照顾弱者向服务公众转型。

3.政策涵盖的项目从“资金救助”向“综合供给”转变。与其他社会政策一样，养老政策也是通过向老年人提供一定的资金或服务来保障或改善其生活条件。随着经济社会的发展，养老服务已经不仅仅意味着“老有所养”，不局限于满足老年人基础的生理需求，而是要不断满足老年人多层次、多样化的需求，实现“老有所为”“老有所乐”。山西省不断健全养老服务体系，努力实现服务方式多样化，逐步提高养老福利服务队伍专业化水平，满足不同群体不同层次的需求。政策导向逐渐从资金救助型向综合服务供给型迈进，从低水平、窄覆盖向中水平、宽覆盖迈进。

三、山西省养老政策实施存在的问题及原因分析

近年来，山西省的养老政策体系不断完善，养老服务体系建设取得显著成效。老年福利政策体系框架基本建立，老年人基本权益得到有效保障，养老服务机构的法律地位得到明确，社会办养老服务机构的合法性得到承认；养老保障的制度基础基本奠定，养老政策保障面不断扩大，老年人社会福利政策内容不断丰富，功能逐步增强；养老服务机构的支持力度不断加大，建设和运营困难得到减轻，社会地位稳步提高；养老服务质量标准体系初步建立，养老服务行为不断规范。但与快速老龄化的严峻形势相比，我省养老事业发展仍较为滞后。尽管当前已有多项利好政策，但在出台和落实的过程中仍存在诸多问题。

（一）存在的问题

1.立法层次有待提高。从法律制度的建设来看，当前全国养老领域的法规建设立法层次不高，缺少养老保障基本法；从社会保障的部门法来看，仅有一部《社会保险法》是处于法律层次的规范性文件；《社会救助暂行办法》仅仅是国务院通过的规范性文件，属于行政法规，立法层次较低，权威性不够；而社会福利则没有一部综合性基本法律，难以对相关问题进行全面系统地规范和调整。立法层次低所带来的突出问题，不仅是法律法规的严肃性、权威性、强制性和稳定性明显不足，还包括部门利益、地方利益的痕迹随处可见，争权诿责的现象较为突出，行政部门通过法规、规章自相授权等，进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的协同性。同时，养老保障需要多部门和多领域的协调和配合，没有一部较高层次的法律法规而仅凭部门规章这样低阶位的规范去调整，对于许多问题鞭长莫及，低层次的养老政策变动过快导致政策执行者疲乏，落实效果大打折扣，甚至违背政策制定的初衷。

2.保障内容有待完善。有关山西省的养老保障法规政策已经大量出台，但立法空白犹多，无法可依的现象依然存在。就宏观角度而言，社会救助法、社会福利法、社会组织法等关乎民生的基本法律还未制定，甚至还未形成相对成熟的法规。就我省的中观层次来说，残缺的法规和政策仍待充实。如：全省范围内缺乏科学统一的养老自理评估体系，对老年人失能程度把握不精准，难以提供与其需求相匹配的照料护理服务。现行养老保险制度体系缺乏长效机制，尽管制度覆盖面虽逐年扩大，但城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都还没有实行法定的养老保险制度，合同工、临时工至今也没有统一的养老保险执行办法，补充保险与商业保险缺乏有效支持政策，市场资源还未得到有效调动，多层次养老保险体系并未真正形成。有关居家养老的政策支持问题和社区日间照料中心如何可持续运转的问题尚未明确，关于养老服务机构的服务质量标准、养老服务机构星级评定工作制度、养老服务机构综合责任保险等均无具体规定。养老护理人员编制薪酬待遇奖惩依然无法可依。此外，现行的基本医疗保险制度中缺少专项老年医疗保障。

3.体系框架有待健全。在长期积累的基础上，山西省的基本养老保险制度逐渐呈现出“碎片化”的格局，城市与农村分割、私人部门与公共部门分立、名目多样、待遇各异的养老保障制度并存。从全省的养老法规政策制定来看，我省不仅有城乡居民基本养老保险制度、企事业单位养老保险制度，农民工养老保险、失地农民养老保障制度，而且有老年津贴制度、农村五保户制度、农村计划生育家庭奖励扶助制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度。除了区分于不同人群的“大碎片”现象，还有在每一类制度中的“小碎片化”问题。即使是同一类人群的养老保险项目中都因单位、因地区或因个体特征而存在着缴费标准、财政补贴、支付水平等方面的较大差异。比如在事业单位养老保险制度改革中，有的地方以人事部门核定的档案工资为基数征收，有的地方以工资总额为基数征收。另外，即使是同一地区，缴费比例也是不统一的，各单位的缴费比例存在一定的差异。因此，当前的养老保险制度格局呈现出“大碎片化套小碎片化”的特点。与此同时，有的内容相互重叠，需要进行政策整合，如重度残疾人补贴制度与高龄老人补贴制度和失能老人的长期护理险制度存在交叉重合。

4.资金投入有待规范。目前养老资金的使用还缺乏规范性。在资金使用管理过程中，政府的行政监督和公民的社会监督缺乏，项目的审计监督也不规范。第一，政府对财政直接资助或直接拨付的资金缺乏长期性制度性的监督，政府定期或不定期的资金检查没有形成制度性安排，养老服务组织也缺乏定期向政府报告资金使用情况的自觉性；第二，政府对养老服务组织通过项目申请获得的资金也缺乏阶段性的检查评估，对养老服务项目的资金支持多采用终期一次性拨付或提前全额拨付，很少采用阶段性评估、拨付的机制，缺乏将阶段性的评价结果与资金拨付相结合的制度安排；养老服务组织对于专项资金也缺乏科学管理，项目审计监督制度运行不规范；第三，社区养老运行资金缺乏公民参与监管的机制和渠道，特别是对社会捐赠部分的资金，社区服务组织也缺乏定期向社会公示和披露的制度，项目资金的用途等也很少通过项目听证会、座谈会渠道与公民协商，总之资金的支出及其管理还没有形成严格的制度和规范。

5.优惠力度有待加大。关于养老政策中补贴的优惠力度仍不够，现有的补贴政策仍沿用2015 年的补贴标准，针对民办非营利性养老机构，即每月每床最低得到100 元的运营补助，针对城乡社区老年日间照料中心，按照实际运营情况，每年给予2 至5 万元的运营补贴，与发达地区的补助标准相差甚远，难以弥补养老机构实际运行中的成本和损耗，许多养老机构都是靠经营者持续垫资投入勉强维持，长此以往难以为继。

6.政策实施有待强化。省政府提出并实施的鼓励老龄产业发展的一些诸如“公建民营”“民办公助”的税费减免和各项补贴政策未落实、不兑现现象较为严重，很多政策形同虚设。对养老机构的盈利性难以界定和证明，同时，受上位法和前置审批等因素的影响，部分民办非企业性质的养老机构各项补贴政策申请程序繁多，具体操作程序不明确，手续冗长，审核耗时耗力，前期允诺的建设补贴和运营补贴还未落实。近年来，受经济下行压力影响，我省部分市县财政困难，绝大多数村集体经济已不复存在，缺乏收入来源补贴的日间照料中心面临运营难的问题。另外，我省民营经济落后，社会力量参与程度低，影响老龄产业的发展。在养老政策落实过程中民营资本等社会力量仍处观望状态，用实际行动迈进养老领域的案例少之又少，面对养老问题“雷声大，雨点小”，虽然政策具有含金量，但出于投资大、周期长、回报率不明等原因，常常令政策落地困难。

（二）原因分析

1.城乡体制“碎片化”。计划经济体制时期，受城乡户籍、单位性质和职业身份等社会等级的影响，我国的社会保障制度呈现“一个国家、两种福利”的局面。在城市，按照国企改革的进程和顺序，先后确立了失业（待业）保险制度、养老保险制度、医疗保险制度、城市最低保障制度、农民工社会保障制度、失地农民社会保障制度、城镇居民社会保障制度等体系。在农村，2002 年以后，逐步为农村居民构建了新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度、“五保”供养制度、农村最低生活保障制度等。之前所有社会保障制度的构建，均坚持了以“户籍”和“身份”定位制度的惯性，携带了城乡分割体制的基因，导致现行的社会保障制度体系仍呈现“碎片化”的制度样态。

2.行政管理体制分割。从总体上看，现行养老事业既归民政部门管理，又由老龄委管理，存在着分工不明、职责重叠或缺位的问题。甚至在民政部门内部，同一事务和项目也会出现由不同的处室负责的局面。这种管理体制的不顺畅在一定程度上制约着养老事业的发展。各行政主管部门由于角度、视野或者立场的不同，针对各自认为的主要问题出台政策，导致决策执行力度大打折扣，甚至起到反向作用。部门分割、政出多门导致的“多龙治水”，缺乏必要的统筹和联动机制，从而很难有效地满足养老对象的各种需求。

3.政策执行机构间缺乏联动。养老领域的改革往往采取政策治理方式，上面确定政策方向和基本框架而不规定政策的具体规范，下面因地制宜进行创新，经过自下而上进行试验，再自上而下总结、完善政策。由于城乡差别、区域差异以及事权与财权一直没有明确划分，依赖财力支持的养老政策制度，在层层落实过程中，各地均根据自身财力状况和地方知识、地方利益，在创新旗号下，对各项社会保障项目的筹资、待遇、管理经办等方面相继变通创建了不同模式，形成了差异化、层级型的地方政策壁垒。

4.政府、市场和个人权责关系不清。政府对养老保险的财政补贴持续扩大，但却未法定化、比例化，政府责任处于非规则状态；政府责任边界不清，又导致市场在资金运营管理、养老服务供给以及发展补充性保障制度方面无法充分发挥作用；而参保者个人由于名义工资制与实际工资的差别，亦导致所负责任不尽相同，参保人参与此制度尤其是个人账户监督管理的权力缺乏制度性保障。

四、完善山西省养老政策的思路

养老是一项系统工程，需要多方努力，各司其职，各尽其能，共同建设。山西省现有的养老政策体系及体制机制远不能适应当前养老服务发展的需要，必须结合实际情况，创新改革思路，加大改革力度，进一步完善养老政策体系，促进全省养老事业健康发展，养老服务能力有效提升。

1.整合养老服务资源。统筹协调全省资源，从规划建设、服务体系、人才培养、监督管理、法律责任等多角度全方位制定出台更高层次的养老服务法规，以更高的视角审视规范养老服务行为。结合不同地区的功能规划和财政状况，因地制宜出台政策措施和资金配套方案。以民政部门为主，联合卫计委、残联、人社等部门，整合现有的“零散型”养老力量和养老资源，实现社会资源共享，争取效率最大化。进一步明确政府、市场、社会及家庭各养老主体的职能定位，多方动员社会力量参与养老服务业发展，构建政府、市场、社会和家庭四方联动新格局，形成以老人为核心、四方各司其职、各尽其责、互相协作的体制机制。

2.健全养老服务体系。大力弘扬孝道文化，营造养老氛围。不断巩固和完善家庭养老的法规政策，以制度的形式规范子女赡养老人的义务，并对虐老等违责行为进行追究。大力发展社区养老中心，推动老年宜居社区建设，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造。推进多层次、广覆盖、宽领域的养老服务信息化综合平台建设，加大力度解决日间照料中心的运营难题。发展多层次多功能的机构养老服务，建立并完善公办养老机构的入住评估制度。建立规范化和标准化管理的相关制度，制定支持养老机构连锁经营模式的优惠政策，增加养老机构奖惩措施。

3.促进医养结合深化。结合实际情况制定符合省情的医养结合发展规划，具体细化到医养结合型养老机构的用地面积、基础设施建设资金、行政审批、运营补贴等上面。健全医保对医养结合的支持政策，扩大医保支付范围，将取得“执业许可证”的护理院纳入医保定点医疗机构范围，养老机构的内设护理床位纳入医保支付范围，在养老机构产生的康复护理费用统一纳入医保报销范围。鼓励商业保险机构为参保群众提供多层次、多样化的商业长期护理保险产品和服务。

4.加快城乡协调发展。社会政策的推行旨在促进经济社会的协调发展，养老政策也不例外。山西省当前养老服务水平在城乡和区域间仍然存在一定差距，要不断加大财政投入，改善城乡及地区间养老保险、医疗服务、社区照顾以及社会参与等保障条件和服务设施，加强完善监督管理体制，逐步缩小城乡、区域间的养老政策保障水平差距。同时，针对当前社会结构中福利利益受损的农村、贫困地区老年群体进行政策研究，制定财政予以养老补偿的范围、额度、资金渠道及操作程序等。

5.完善政策运行机制。政府、社会与市场共同构成现代社会的三元结构。养老政策在运行机制上也需要坚持“政府主导、社会参与、市场运作”的方针，即政府保障基本，社会增加供给，市场扩充服务。明晰政府与社会、市场的职责，政府提供基本养老公共服务，体现“保基本、兜底线”作用，着力保障特殊困难群众。鼓励和支持社会组织提供不以营利为目的公益性养老服务。提升市场化养老服务，通过促进养老产业发展，满足多元化多层次养老需求。

6.增强政策执行力度。政策的落实程度是影响养老服务业健康发展的重要因素。从实际操作层面看，制约养老产业发展的一大问题就是政策“不落地”。由于优惠政策的落实往往牵涉到诸多部门，涉及到方方面面的利益调整，因此落实情况不容乐观。上边的政策到了下边往往变样走形，这是行政管理体制中存在的一个长期性顽疾。政府主管部门应拿出勇气，组织专门力量来检查养老服务业发展相关政策的执行情况、督促落实，畅通信息反馈渠道，多听听基层的意见和声音，不断补充和完善相关政策，改进相关工作。