PPP 环保产业基金的应用研究

●胡 蓉

近年来，随着我国生态环境问题日益严峻，加速了环保产业的发展步伐，政府出台了一系列相关政策，支持环保产业的发展，为其创造了良好的市场平台。但是，当前我国的环保产业投资机制还存在不少缺失，很大一部分环保项目尤其是在资金方面存在较大缺口的环保基础设施建设工作的开展，因为在融资环节遇到重重困难，对于该产业的发展造成了极为不利的影响。作为一种全新的金融工具，产业投资基金的建立为环保事业的发展开辟了一条新的融资渠道。然而，产业基金属于一种单一化的金融工具，对于非高利润环保项目的投资问题尚未得到有效解决，对于上述问题在PPP 模式与产业基金有机结合的形势下，得到良好解决。

一、PPP 环保产业基金应用的特征与优势

PPP 环保产业基金最大优势在于把产业基金和PPP 模式两种模式的优点及于一身，缓解使一些环保企业因利润较低，而争取不到投资款的尴尬。因受益于在政府的信用背书以及项目监管制度，所以一些社会上的资金开始流入，再加上财政部门的配合进一步撬动了资金杠杆，从而解决了资金问题；由于产业基金的影响额，一些环保企业逐渐加入，外部市场也开展引入制度，技术层面得以解决，生产效率显著提高。基金设计项目则采用将项目整体打包的方式，促使整个产业链和生态园区都成为了利润来源，这样可以使利润低的项目和利润高的项目整体盈利均衡，带动一些利润低的项目，也能具备发展潜力，从而使即使是利润低的项目也可以在循环产业和区域经济中发挥重要的作用。因此PPP 环保产业基金对我国环保产业的发展方面具有很多良性的影响。正是这些明显的优势才使得政府、社会、环保企业更加关注PPP 环保产业基金的发展。

政府：大力发展环保事业是我国政府的高度优先事项，因为必须利用有限的金融资本投资，推动社会性资本和个体投资于环境保护行业，而PPP 环保产业基金被认为是一种好工具。

环保企业：环境保护行业市场的崛起所面临的商业机会使得很多企业都热衷于尝试。但由于存在着许多风险，如法律环境，资本限制，研发投资。PPP 环保产业基金提供了政府信贷批准方面的便利、在法律和合同条款约束上都有法可依，再加上产业基金的支持，企业对这种模式很感兴趣。此外，PPP 环保产业基金将融资体系、建设过程、运营技术相结合，企业不再对某些微型企业采取消极的态度，而是根据自身的优势积极参与到工业链的整个过程，特别明显的是，采用现代化的商业模式以及延伸产业链的设计这种现代化商业模式，直接提高了利润，对循环经济、工业链的优势以及生态环境协同效应的影响尤为明显。

社会资本：随着我国房地产市场投资和新经济的放缓，社会资本也在探索着投资项目，环境保护行业是阳光产业，符合公共道德和公共利益，社会性资本也有加入环境保护产业的动力。投资是风险与回报之间的权衡，因为PPP 环保产业基金通过项目打包的方式，将各方的优势汇聚到了一起，大大提升了投资回报率，所以吸引了很多社会性资本。

二、PPP 环保产业基金应用的基本条件

（一）PPP 环保产业基金模式的融资动因

就政府方面而言，自从2014 年财金76 号以及发改投2724 号文颁布以来，PPP 环保产业基金模式在我国社会经济发展中掀起了不小波澜。在土地财政“转角点”的区域，PPP 环保产业基金作为缓解地方债务压力的有效工具，为各地区政府发展带来了新的希望。就政府方面而言，由于环保产业具有投资大、回收周期长、项目体量大等特征，环保工程建设、项目推进都需要巨额资金的支持，其发展增加了地方政府的经济压力，因此，开展社会和政府之间的资本合作，成为必然发展趋势，PPP 环保产业基金模式出现不仅可以增加经济增长内动力，还能够对社会经济资本投资渠道进行创新和拓宽。在这一社会大环境下，PPP 环保产业基金模式成为最有价值、最火热的环保产业发展形势。

（二）PPP 环保产业基金模式的效益

PPP 环保产业基金模式的效益在于：全程合作、风险共担、利益共享。因而优势显著，经济效益主要体现为以下几方面：

从政府方面分析：一方面是通过PPP 环保产业基金来分担政府的财政负担，缓解政府环保项目融资压力；而且可以从一定程度上减少政府对微观事物的干预，对政府职能转变起到有效的促进作用，让其可以在产业整体发展的监管与规划层面投入更多精力。

PPP 环保产业基金模式的应用，对于环保产业相关基础设施建设，如环保、能源、交通等领域，尤其是在生产建设方面PPP 环保产业基金模式相较于传统经济模式门槛有显著降低，为企业的发展提供了更好空间和平台，对非公有制经济活力起到了进一步激发作用。

三、PPP 环保产业基金应用的制约因素

目前为止我国在PPP 环保产业基金建设和发展方面还处于探索阶段，从目前PPP 环保产业基金项目发展的状况来看，PPP 环保产业基金项目占总项目数的比例一直处于较低水准。在达成初步意愿的项目中，能够进一步完成签约的比例同样不高。所以仍然有诸多的制约因素导致项目的难以实施。

（一）缺乏相关配套制度保障与统筹，增加项目运作难度

缺乏相关的法律法规和国家层面的技术支持是目前我国PPP 环保产业基金项目发展的主要原因。现有的法律法规和相关部门之间的行政冲突经常存在于项目的实施中，在《行政诉讼法》和《政府和社会资本合作模式操作指南》中都有相关的规定，决定在是否能够提起民事诉讼或者劳动仲裁在签订的经营合作发生争议和冲突时。因此相关部门针对PPP 环保产业基金合作指南存在的争议和各种解释分别制定出台了《政府和社会资本合作模式操作指南》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的法律法规。

（二）第三方专业评估不足，决策缺乏科学依据

我国当前的项目技术，相关的法律规定以及财务相关的机构都比较缺失，另项目缺乏充分的评估，政府方面签约的人才也表比较缺失，不能完全的保证项目按规划进行和决策的科学性。然而PPP 环保产业基金项目本身的方案设计具有较强的复杂性，主要因为PPP 环保产业基金模式的应用会涉及到各行各业，环保项目能否实施，是否具有可行性，还需要政府财政部门进行专业的监管和规划，同时，也离不开第三方专业机构的论证评估。例如，某市的污水处理厂在项目实施中，相关论证不充分有关部门没有精准地确定项目的收益率，其他方面也未考虑周全，导致项目实施中增加了不必要的成本。

（三）契约精神欠缺，阻碍PPP 项目发展

在以往的一些案例中，政府为了降低自身融资压力，吸引更多投资，通常会做出超出自身能力上限的承诺，然而又不履行承诺也不拒绝履行合作的约定，严重缺失了契约精神，给项目带来诸多不利影响。因此相关部门的失信行为也是导致PPP 项目实施效果不佳的原因之一。

（四）成熟盈利模式尚在探索，各方参与度有待提高

在PPP 环保产业基金模式实际应用中社会资本参与度适中不高的因素主要有以下两方面：一方面，政府推出的大部分环保项目属于非优质项目，不符合社会成本追求的高收益、低风险目标，从而社会资本可选择性较少。另一方面，PPP环保产业基金项目中公益项目居多，从而导致现金流受政府的不确定性预算不精准，收益率普遍下降，从而制约了社会资本的积极参与性。

另外金融机构的参与度也不是很高，原因如下：目前的PPP 环保产业基金项目普遍缺乏相应的管理模式，操作指南和方案指导建议，金融机构无法融入参与。在政府项目上，基本都是依靠土地抵押和承诺函来和商业银行进行合作，但是商业银行是靠抵押担保来确保资产质量，无法适应当前的风控管理机制和贷款审批流程。缺少相关的法律法规和风险分担的机制，从而导致金融机构大多保持观望状态承担了较大的风险。

四、结束语

虽然目前PPP 环保产业基金项目面临着相关制度配套不足、第三方评估不足、契约精神不足、盈利模式有待完善等问题，但是可以通过上文所述的优化策略进行完善。总体来看，PPP 环保产业基金模式的发展前景仍然较为乐观。该模式在环保事业发展中具有显著优势，其出现和应用有效促进了我国环保产业的发展，为解决环保投入资金缺口大的问题起到积极作用，充分顺应了我国可持续发展战略以及产业变革趋势。