粤港澳大湾区创新协同机制构建探讨

2020-03-04赵超

岭南学刊 2020年2期

关键词：湾区粤港澳大湾

赵超

经济

粤港澳大湾区创新协同机制构建探讨

赵超

（中共广东省委党校决策咨询研究中心，广东广州 510050）

通过联手港澳把粤港澳大湾区打造成国际科技创新中心，是习近平总书记对广东提出的殷殷重托，是广东实现“四个走在全国前列”的重要抓手。但是粤港澳科技创新协同力度仍然存在顶层设计缺乏，科技创新资源区域分布不均匀，技术扩散效应不突出，创新要素、创新资源信息流动不够高效有序等问题，有必要进一步完善粤港澳大湾区创新协同机制，推动湾区科技资源的深度整合，打造国际科技创新中心，全面提升粤港澳大湾区在全球创新格局中的地位。

粤港澳大湾区；创新协同；机制

湾区不仅是全球经济发展的动力引擎，更是引领全球科技创新的高地。当前，粤港澳大湾区拥有一批在全国乃至全球都具有重要影响力的高等院校、研究机构、高新企业、孵化器等科技资源，初步具备建设“国际科技湾区”的基础。通过联手港澳把粤港澳大湾区打造成国际科技创新中心，是习近平总书记对广东提出的殷殷重托，是广东实现“四个走在全国前列”的重要抓手。在百年未有之大变局机遇背景下，通过联手港澳高效整合创新资源，打造国际科技创新中心，将为广东进一步补齐创新短板，在更高水平上参与国际科技合作和竞争，抢占全球创新高地提供空前的机会。[6]但是，粤港澳科技创新协同仍然存在顶层设计缺乏，科技创新资源区域分布不均匀，技术扩散效应不突出，创新要素、创新资源信息流动不够高效有序等问题，制约了国际创新中心的建设，有必要在下一个阶段通过进一步完善粤港澳大湾区创新协同机制，推动湾区科技资源的深度整合，打造国际科技创新中心，全面提升粤港澳大湾区在全球创新格局中的地位。

一、粤港澳大湾区创新协同机制的基础与现状

2018年，粤港澳大湾区的高校数量为173家，其中5所为世界百强大学；香港中文大学等6所香港高校在深圳设立72个科研机构；香港科技大学在广东兴建了产学研基地；粤港澳大湾区拥有20家世界500强企业和4.3万家国际级高新技术企业。广东省孵化器总数达962家，众创空间总数886家，国家级孵化器培育单位139家；大湾区的城市特色科技产业突出，已经形成了新一代移动通信、平板显示等7个产值超过千亿元的战略性新兴产业集群。当前，粤港澳大湾区已经具备建设“国际科技湾区”的创新资源基础，为了推动湾区科技资源的不断整合，近些年粤港澳三地已经初步形成了一些行之有效的创新协同机制。

（一）创新交流合作机制不断完善

1. 创新合作制度安排不断深化。自2014年实施“粤港科技创新联合资助计划”，到2017年广东省科技厅与香港特别行政区创新及科技局共同签署了《粤港科技创新交流合作安排》，将“粤港高新技术合作专责小组”拓展为“粤港科技创新合作专责小组”，更大力度地推动粤港澳大湾区科技交流合作深化。2018年，广东省科技厅与澳门科学技术发展基金科技创新交流合作安排在广州签署，首次把科技创新相关工作纳入“粤澳科技合作专责小组”工作范畴，明确未来五年将在多项重大科技领域开展科技创新交流合作，并启动实施科技研发合作联合资助计划。又进一步在2018年制定和发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出了要构建粤港澳大湾区创新协同共同体，为创新资源的高效整合提供良好的制度条件。[2]

2. 联合创新手段不断多元。以联合开展科技研发项目、共建实验室、技术转移中心、产业化基地、特色科技园区等平台载体为主要手段，内地与港澳地区科技创新合作加强。在建设珠三角创新示范区过程中，重点打造的多个大型产业联盟都有港澳科技力量参与。各种粤港澳合作的新型创新平台，和各类产业联盟和孵化器也不断涌现，逐步形成多模式多层次的创新合作态势。[3]

3. 粤港澳青年联合创业创新平台不断增多。截止到2018年底，广东省孵化器总数达962家，众创空间总数为886家，广州粤港澳（国际）青年创新工场、澳门青年横琴创业谷、前海深港青年梦工场等面向港澳的创新创业平台有50多个。引入中科院空天信息研究院、中科院苏州纳米所、中科院西安光机所等30多个国家级科研机构，近期还将在广东省建设粤港澳大湾区协同创新研究院，通过这些科研机构不断整合粤港澳大湾区的创新资源。

（二）创新要素自由流动和共享机制日益健全

1. 人才交流互动日益便捷。率先在广东省范围内铺开外国人来华工作许可和外国人才签证制度，推进分类管理、精准服务。实施“粤海智桥计划”，鼓励社会力量、市场主体参与国家人才交流，推动人才共享由政府主导向市场主导转变。连续10多年举办海外人才科技交流合作和海外专家南粤行活动，发挥“中国国家人才交流大会”“深圳高交会”“广州海交会”等国家级人才交流合作平台。深化“放管服”改革，将外国人来华工作许可审批事项全面下放各地级市办理，提高国际人才管理服务水平，为港澳高层次人才提供出入境、停居留和聘雇外籍家政人员等便捷服务。

2. 财政科研资金过境港澳使用有所突破。2019年初，广东省科技厅会同广东省财政厅制定了港澳高等院校和科研机构参与广东省财政科技计划的若干规定，率先突破支持港澳机构申报广东省财政科技计划项目，允许省财政科研资金直接拨付港澳机构使用，对港澳高校及在湾区内地机构稳定承担国家重大科研项目起到了很好的带动作用。

3. 科学仪器设备共享不断推进。不断向港澳开放广东重大科技基础设施，其中建立的国家超算广州中心南沙分中心、珠海分中心，还分别开通了与香港科技园和澳门间的网络专线。建成广东省科技资源共享服务平台，汇聚了广东省大型科学仪器8454台（套），已向香港大学、澳门大学等多所港澳高校以及科研院所提供科研仪器设备设施共享服务。目前，该服务平台已服务港澳地区用户近200家，在材料化学、生物医药、工程机械、仿真计算等诸多领域取得了一系列优秀科技创新成果。

（三）创新成果联合转化机制逐步建立

1. 科技成果转化渠道不断拓展。2018年成功获批建设珠三角国际科技成果转化示范区，积极拓展科技成果转化渠道。2018年广东省全面认定登记技术合同共23850项，增长了36.89%；技术合同成交金额达1380.4亿元，增长了45.39%，创历史新高。积极引进港澳高校、科研院所科技成果到珠三角转移转化，设立了大湾区人工智能海洋科技创新中心等创新平台，同时，香港中文大学等6所香港高校还在广东省设立了72个科研机构。另外，依托澳门大学国家中医药重点实验室、澳门科技大学国家中医药重点实验室，粤澳中医药科技产业园的建设也不断推动中医药类创新成果转化。

2. 科技金融服务的协同效应不断增强、依托深圳高交会、金融博览会等大型会展平台，逐步实现科技金融服务产业的集聚，湾区科技金融服务的协同效应不断增强，科技金融共享平台的地区辐射功能也在不断增强。改组重建广东省创新创业基金，其中在大湾区成立46支子基金，规模高达314.06亿元。国家科技成果转化引导基金首次在广东设立子基金，获得科技部出资3亿元，总规模达10亿元。制定普惠性科技金融、科技企业挂牌上市等多项科技和金融深度融合的机制，截止到2018年，普惠性科技金融试点服务工作累计发放小微科技企业贷款54.86亿元，惠及小微科技企业5321家，单户平均金额达103万元。初步建设多层次、多渠道、多元化的投融资体系，强化大湾区城市间金融市场的互联互通和深度合作，发挥金融在科技协同发展中的作用。

（四）创新空间整合机制初步形成

1. 整合科技平台，实施“联合创新”战略。通过整合大量的高水平平台，发挥湾区产业集群优势、创新要素优势，特别是发挥香港、深圳、广州、澳门等4个核心城市在科技研发、创新型金融、高技术产业等方面的优势，实施“联合创新”战略，建立了5个共建的创新集群，提升了城市之间的创新协同水平。在广深港澳科技创新走廊的框架下，正在给湾区高等院校、科研机构、高新技术企业、创新孵化器等等的创新资源提供空间整合平台和方式，提高了资源相互融合程度，推动跨机构、跨学科的科研合作成效提升，粤港澳大湾区创新共同体正在初步形成。[4]

2. 广深港澳科技走廊的创新辐射作用有所增强。广深港澳科技走廊正在进一步加速4个核心城市创新要素的流动，为粤港澳大湾区各城市创新协同提供示范，成为粤港澳大湾区创新协同发展的先行地。同时，通过大量的共建载体和平台，将广深港澳科技创新走廊的创新研发优势、制度性优势，向大湾区其他城市进行经验复制，全面推动粤港澳大湾区创新协同水平的提升，实现从重点地区突破的创新合作，进而扩散和辐射到粤港澳大湾区，并支撑制造业转型升级与服务业结构优化。[5]

二、粤港澳大湾区协同创新面临的核心问题

当前，粤港澳大湾区科技协同机制已初步构建，科技协同能力有所提高，但是由于体制差异和创新协同机制不完善等，导致粤港澳大湾区创新协同仍然存在顶层设计缺乏，科技创新资源区域分布不均，创新要素、创新资源信息流动不够高效有序等问题，制约了国际创新中心的建设。

（一）创新协同的顶层制度设计缺乏

1. 协调体制差异的协同创新机制还未形成。粤港澳大湾区共有11个城市，构成了“一个国家、两种制度、三个关税区”的区域格局，香港特别行政区和澳门特别行政区属于“一国两制”的政治体制，使得粤港澳三地实行不同的制度和法律法规，分属三个独立关税区，在信息、边检和市场等管理上存在差异。虽然在国家层面，已多次升级CEPA的各项合作协议，不断完善为更紧密的合作框架，但创新协同方面没有专门的顶层设计，很多创新合作项目，往往因各方利益诉求不一致，很难真正落实。而且粤港澳三方是平行主体，但珠三角的9个城市和香港、澳门在行政职权方面又不平行对等，粤港澳大湾区协同创新发展需要新机制。

2. 创新合作的高层次磋商协调机制尚未建立。随着2017年《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》的签订，粤港澳大湾区建设开始进入加速期。事实上早在《粤港澳大湾区城市群发展规划》中，粤港与粤澳之间已经建立高层联席会议制度，粤港澳三地的领导交流互动也不断强化，但关于科技创新合作的高层次磋商协调机制尚未建立，大湾区内创新合作的深度和广度不够，合作的科技大项目偏少。

3. 创新合作的深层次问题很难破解。目前，港澳与广东省的科技合作大多基于委托方式，较少开展直接层面多主体多要素间的协同创新。广东省2013—2017年国际科技合作专项中粤港澳合作项目占比仅为10.7%，远落后于欧美国家合作项目占比（53.5%）。港澳高校进入珠三角合作办学的数量低于欧美国家高校，三地产学研合作较少。究其原因就是深层次合作面临很多阻碍，比如粤港澳三地财务制度无法衔接，研发设备出入境关税比较高，港澳专业人才来粤工作时间和所得税税率差等制度约束普遍存在，跨境互联网科研数据传输受到管制，三地高校、科研院所与企业合作信息不对称。

（二）创新资源区域布局过于极化和同化

1. 创新资源区域分布不均。由于粤港澳大湾区各城市在社会公共服务、工作环境等方面存在较大的地理空间差异，粤港澳大湾区各城市在创新环境、创新投入能力等方面都存在巨大差距，具体表现在香港、澳门、深圳、广州等城市容易集聚创新要素和资源，具有较为丰富的创新资源和创新能力，像江门、肇庆等城市却难以吸纳创新要素和资源。粤港澳大湾区绝大多数专利也主要集中在广深港澳地区和少数企业，创新活动主体未能大规模成长，加上创新资源分布不均，导致创新的溢出效应不高。

2. 科技创新平台建设同质化。历史以来形成的大湾区内各城市的功能定位及产业定位不明确，产业结构雷同，也导致科技资源投入结构及科技创新平台建设同质化，科技资源利用效率低下。加上地方政府存在政绩的非共享性和排他性，城市间科技合作缺乏引领创新的动力机制、分享机制和政策环境，使得湾区城市之间存在协同创新动力不足的问题，粤港澳大湾区如何协同创新，共创竞争新优势，成为当前阻碍湾区未来发展的核心问题。

3. 创新资源布局与产业发展错配。香港拥有４所世界一流大学，科技创新能力强劲，但科技和产业融合不足，使得香港创新辐射效应很难提高。由于香港目前重点是发展现代服务业，很多科研成果缺乏实现产业化的产业链条基础。比如香港几所研究型大学的许多科研成果研发出来被束之高阁，因为许多技术成果的转让，例如通信设备、生物医药动则数千万元，本土企业一方面规模较少，另一方面没有相关生产制造的产业链条支撑，严重影响了大湾区科技创新的转化效率。[5]

（三）科技创新要素流动受阻

尽管自CEPA 协议开始实施以来，粤港澳三地的资金、技术、人才等创新要素的流动效率得到了很大的改善，但仍面临诸多限制，湾区创新合作还日益陷入“大门开了，小门不开”的尴尬。创新资源的便捷高效流动受到非常大的影响，各种创新要素难以得到有效整合，甚至出现创新资源重复建设的现象，在一定程度上造成了创新资源的极大浪费。

1. 粤港澳三地专业人员职业资格互认制度有待完善。由于粤港澳三地在行业监管、职业资格、市场结构、社会管理等方面的差异，香港青年到内地就业创业方面，遇到差别待遇问题，诸如买房、考驾照等许多问题。港澳青年北上创业创新数量较少，广东省科技企业和人才进入港澳开展业务的案例也不多。据统计，广东省目前在建筑领域对港澳实现资格互认的超过1200人，但在省内注册的只有150人左右，比例约为12%，实际执业的人数更少、比例更低。粤港澳三地对学士及其以上的高等教育学历学位已经实现互认，但对于专业层次的学历，港澳与湾区内地还未能取得互认，影响大湾区职业教育发展及湾区高等教育合作。[6]

2. 双向创新资金流动渠道不通畅。现有“深港通”“债券通”“基金互认”等金融市场互通机制，难以完全满足湾区内地与港澳之间金融双向开放的需求。由于湾区跨境人民币融资量级和创新力度不足，内地科技企业在利用香港银行金融机构进行跨境国际投资和交易也面临诸多限制，这极大地阻碍了内地科技企业和港澳风险投资的深度融合，没有能很好地发挥香港国际金融中心的科技促进作用。

3. 创新物资跨境流动受限。湾区内部科研物资流动缺乏有效的管理机制和保障，如香港高校和研究机构无法将其拥有的科研设备直接转运或赠送给湾区内地的分校和研究分院，而需要通过进出口程序。部分现行商品货物进出口规定也不利于湾区科技合作交流深化，比如，海外和港澳返修科研设备入境也只能按进口处理等。

三、完善粤港澳大湾区协同创新机制的对策建议

为进一步切实推进粤港澳大湾区国际科技创新中心的建设，结合创新协同机制的现状和问题分析，需要从以下四个方面制定对策措施。

（一）完善学术科研协同机制，精准突破前沿科技研究短板

1. 依托粤港澳大湾区高校联盟，打造大学共同研究中心。推动广州大学城、珠海大学城，深圳大学城从大学集聚区向大学科技和研发资源集聚区、科技产业人才集聚区的转变，打造综合创新科技研发载体，促进湾区内大学、研究机构等形成扁平化的“联合创新网络”，打造大学共同研究中心，形成嵌入式新型知识传递机制。通过这种前沿科技研发合作共生关系，打造类似基础研究和前沿科技会诊制度，精准开展基础研究和前沿科技研究，解决一批“卡脖子”的重大科学难题和前沿科技瓶颈。

2. 依托粤港澳大湾区多级实验室体系，打造“中枢式”大科学研究整合平台。破解封闭的大型实验室管理体制，打造一批粤港澳联合实验室，开展跨领域的多学科交叉研究，使这些科学家得以持久地进行跨机构、跨学科、跨院校、跨行业和跨境的学术整合和科学研究，实现从“分布式”大科学研究向“中枢式”大科学研究转变，推动基础研究和前沿科技研究领域取得重大突破。

3. 依托粤港澳大湾区研究院所联盟，打造开放式俱乐部型研究所。借鉴中科院广州工业技术研究院、中科院深圳先进技术研究院等新型创新主体的成功经验，构建粤港澳大湾区开放式俱乐部型研究所，形成矩阵式的学术关系网络，创新知识模式化传播体系，通过共性基础研究系统内科研主体间的协同创新，推进优质学术资源开放式聚合，精准定位和突破前沿科技研究。

（二）完善产学研协同机制，精准突破科技成果转化短板

1. 完善和发展技术经纪人体制，加快推进粤港澳大湾区技术产业化。培育和发展市场化技术经纪人体制，加快构建粤港澳大湾区集技术交易、创新创业、科技金融等创新服务高度融合的线上线下有效联动平台，精准打通粤港澳各科技创新主体和产业发展主体的联动。打造一批知名科技中介服务机构，发展研发设计、创业孵化、知识产权、文化创意、检验检测认证、技术交易、科技咨询、科研众包、科技服务外包等科技成果转化服务，推动科技和产业多业态融合。[7]

2. 依托粤港澳大湾区创新走廊和节点，打造联合科技成果转化平台。充分发挥广深港澳科技创新走廊的新技术研发优势、高科技产业规模优势和科技创新的制度优势，以粤港澳大湾区各地高新区和合作科技园区为载体，着重打造联合科技成果转移转化平台，技术交易平台精准推动科技成果转化，全面提升粤港澳大湾区庞大的制造业集群对科技创新成果的吸纳效应和反馈效应。[8]探索推广使用科技服务券，发挥湾区大型科技企业的科技辐射效应，为中小企业提供精准的新技术推广和市场化应用等服务，打造协同创新产业生态链，形成粤港澳大湾区大众创业、万众创新的新态势。

3. 依托粤港澳大湾区创新资源数据库，打造区域创新成果产业对接平台。在推动粤港澳大湾区各市联合举办科技成果展、粤港澳青年创新大赛、创新论坛等合作交流活动的基础上，打造粤港澳大湾区创新资源数据库，形成多元化深度创新资源产业对接平台，促进科技成果转化。通过探索粤港澳大湾区区域协同示范区、创新生态建设实践区、高新技术产品推广应用示范区、国家科技成果转化示范区建设等联动发展体制，以多样化多层次创新资源产业对接平台，促进科技成果转化。[9]

（三）完善创新要素协同机制，精准突破创新要素共享短板

1. 优化科研人员签注管理，打通创新人才政策桥。结合“大湾区绿卡”“人才一卡通”等身份管理创新探索，共建粤港澳高端创新人才专家库，优化内地高端创新人员赴港澳商务签注管理，探索实施高端创新人才新型便利双向通关制度。通过打造院士联盟工作站、粤港澳人才培养联盟、粤港澳青年创新创业联盟等，探索建立科技人员交流学习制度、职业资格互认制度，逐步实现粤港澳大湾区人才共享的目标，充分发挥湾区创新人才结构互补的优势。

2. 构建科技金融共享机制，创新科技金融服务手段。依托香港国际科创金融中心、澳门国际融资租赁中心、深圳金融博览会等大型金融平台，组建粤港澳大湾区联合高科技风险投资公司和创业投资担保机构，逐步实现科技金融产业集聚，强化科技金融共享平台的地区辐射功能，打通科研创新资金跨境便利使用，增强地区科技金融服务的协同效应。推进科技创新产品资本化试点工作，联合设立专项合作引导基金等新型科技金融产品，运用科技金融债券、创业风险投资等多种形式丰富科技创新投入方式，推动科技金融在粤港澳大湾区研发机构和企业中立体式精准共享。

3. 构建创新设备共享机制，推动大型科研设备的共建共享。依托粤港澳大湾区各类科研机构创新主体，打造粤港澳大湾区科研设备共享系统，探索建立粤港澳科研设施与仪器共享平台，破解仪器设备利用率低、资源浪费、仪器资源状况信息化程度低等问题。通过构建各类科研仪器设备线上线下共享平台，创新大型科研设备管理体制，打造资质认证、远程账户、预约平台，设备管理、便利通关等运作机制，促进湾区内各创新主体设备共享、协同发展。

（四）完善在线创新协同机制，精准提升创新资源配对效率

1. 打造粤港澳大湾区创新服务云平台，构建在线创新生态系统。在开放基础上实施大数据导向的协同创新活动，打造在线创新服务云平台，吸引更多的创新主体参与到在线创新体系中，构建线上创新生态系统，实现精准化、个性化创新技术服务，根据研发机构类型、所在行业领域等，为其提供精准化的科技资讯推送服务并支持个性化科技研发资金服务，以加快创新资源供需双方的精准对接。[10]

2. 培育大量跨境创新主体，重塑在线科技创新方式。建设粤港澳大湾区中试成果数据库，培育大量跨境创新主体，推广众包、众创等开放式研发设计模式，加快形成粤港澳三地协同创新生态，在互联网平台上重塑科技创新方式，推进创新流程从串行向并行演进，创新体系从封闭向开放演进，大幅提高港澳科技人员参与度和协同研发效率。

3. 推广创新资源快速配对的新型应用软件，打造跨境主体协同创新格局。放松科技创新网络信息跨境传输管制，推动专业软件、开发工具集、技术知识库、应用模型库、测试评估库等基础在线创新工具的整合，加快构建研发需求在线发布、研发资源在线整合、研发业务在线协同的协同研发体系，提升科技资源应用一体化的在线水平，拓展创新发展新空间。[11]

［1］光明网舆情中心．舆论普遍看好粤港澳三地形成科技创新合力［N］．光明日报，2019-02-21.

［2］毛艳华，荣健欣．粤港澳大湾区的战略定位与协同发展［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2018，（4）．

［3］林先扬．粤港澳大湾区科技创新发展特征、瓶颈与策略探讨［J］．岭南学刊，2018，（4）．

［4］张紧跟．论粤港澳大湾区建设中的区域一体化转型［J］．学术研究，2018，（7）．

［5］关红玲，吴玉波等．粤港澳大湾区“9+2”城市创新科技关键因素比较分析［J］．港澳研究，2018，（1）．

［6］韩永辉，张帆．粤港澳大湾区的区域协同发展研究——基于供给侧结构性改革视角的分析［J］．治理现代化研究，2018，（6）．

［7］高山．打造广深科技创新走廊建设国家科技产业创新中心［N］．深圳特区报，2017-07-04

［8］曾志敏．打造全球科技创新高地：粤港澳大湾区融合发展的战略思路与路线图［J］．城市观察，2018，（3）．

［9］向晓梅，杨娟．粤港澳大湾区产业协同发展的机制和模式［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2018，（3）．

［10］姚磊．工业互联网平台加快“双创”生态体系建设［J］．网络安全和信息化，2018，（7）．

［11］中华人民共和国工业和信息化部．制造业“双创”平台培育三年行动计划［N］．中国电子报，2017-08-14

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