生态治理现代化体系创新的价值遵循与基本要义

2020-03-04张夺

岭南学刊 2020年2期

关键词：现代化主体体系

张夺

政治

生态治理现代化体系创新的价值遵循与基本要义

张夺

（鲁东大学马克思主义学院，山东烟台 264025）

生态治理现代化就是通过全面深化改革，不断创新生态治理主体体系和生态治理的制度机制，积极推动生态治理理念、生态治理制度以及生态治理方式等一系列治理资源的现代化转换，实现社会公正与生态公正以及生态环境的共治共享，其基本要求就是建构协同共治的生态治理体系，整合丰富多样的生态治理资源，实现多元治理主体能力的现代化。生态治理的直接目标是治理生态环境污染的突出问题以恢复自然生态系统的平衡，而其根本目的则是建设人与自然和谐共生的现代生态文明。

生态治理现代化；生态文明；治理体系；治理能力

2018年全国生态环境保护大会对我国目前的生态环境形势做出了“稳中向好趋势”的研判，习近平总书记在会上指出：“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”[1]“稳中向好”与“三期叠加”为实现人与自然和谐共生的现代化既提供了机遇也带来了挑战。实现人与和谐共生的现代化需要依靠生态治理体系和生态治理能力的现代化。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体战略目标，在生态治理方面“建立系统完整的生态文明制度体系”，将制度建设作为生态治理现代化的核心内容。生态治理现代化是习近平生态文明思想的重要组成部分，是中国特色社会主义生态文明建设的战略选择，同时也是推进人与自然和谐共生的现代化的重要途径。生态问题治理归根结底取决于一个国家的政治经济制度以及现代化发展模式。生态治理现代化水平也成为衡量和评判国家政治经济等一系列制度体系完善与否的重要指标。从这个意义上看，“可以把生态文明治理体系理解为政府、市场和社会在法律规范和公序良俗基础上，依照生态系统的基本规律，运用行政、经济、社会、技术等多元手段，协同保护生态环境的制度体系及其互动合作的过程。既强调体制、制度和机制建设，也强调治理能力、过程和效果；既重视普适的生态环境价值观，也重视特定的历史文化条件。”[2]

一、生态治理现代化遵循公正共享的价值原则与系统论的整体性思维

生态治理现代化以生态治理体系的现代化为基础，以生态治理能力的现代化为关键，以生态环境突出问题的解决和实现可持续发展为目标，是人与自然和谐共生的现代化的必然要求和实现途径。生态治理体系是一套完整科学的生态治理的运行系统，包括生态治理价值体系、生态治理主体体系、生态治理制度体系、生态治理机制措施（方式和手段）以及生态治理效果的监督评价体系等。“通过这些要素的设计建构一个有机协调同时又具有弹性的体系，才有可能形成强大的治理能力，满足生态环境保护工作对治理能力提出的要求。”[3]也就是说，生态治理体系是基础，有机系统的生态治理体系是形成科学高效的生态治理能力的前提，生态治理能力及其效率效果又体现着生态治理体系的科学化与现代化水平。因此，推进生态治理体系与生态治理能力的现代化必须坚持以先进的治理理念为先导，以公正共享为价值目标，以系统论的整体性思维为方法论指导。

第一，生态治理现代化既是国家治理理念现代转型的内在要求，也是生态价值观变革的必然要求。现代化进程的深入推进以及经济社会的深刻转型迫切要求国家治理理念的现代化。我国的现代化进程是工业化、城市化、市场化、民主化与信息化等现代性因素交错叠加的复杂过程，呈现出开放性、多元性与综合性等时代特征。与其相应的国家治理理念既要反映时代要求，又要体现社会主义本质属性，因此，要扬弃传统的“统治”与“管理”的思想观念实现国家治理理念的现代化，即转变一元管理为协同共治，坚持民主参与的多元善治理念，坚持系统治理与依法治理的理念。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，治理同管理不同，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[4]127坚持以人民为中心，突出人民导向、社会公正、和谐共生以及共荣共享的价值取向。国家治理理念的现代化转型在生态环境治理领域必然要求建立和完善与之相适应的生态治理体系与生态治理能力的现代化。价值观念是实践行动的先导，生态文明一系列价值理念的生成也是生态治理现代化的思想先导。从“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念到“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，从“生态兴则文明兴”的生态文明观到“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观，中国特色社会主义生态价值观的系统生成带来了生态文明建设的思想革命，进而形成了“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的现代生态治理观。中国特色社会主义生态价值观的形成必然要求生态治理的现代化，要求改变原来“先建设、后保护”“先污染、后治理”的传统环保理念与治理模式。生态治理现代化正是在生态价值观变革和强烈的现实需要之下形成的，顺应了人与自然和谐共生的现代化对不断完善生态治理体系和强化生态治理能力的客观要求，生态治理现代化也成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。生态治理与生态价值观变革相辅相成，生态价值观为生态治理明确了价值目标和价值原则，生态治理又是培育和践行生态价值观、推动生态文明建设思想革命的有效途径。在此基础上，国家治理的总体价值导向也相应地发生了重大调整，从以前单纯追求经济增长的“GDP导向”转换为“天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美”的生态治理价值目标。这一生态治理价值目标与人民日益增长的美好生活需要，特别是优美生态环境的需要是同步生成的，或者从根本上讲，正是人民群众对优美生态环境的需要促成了生态治理价值目标的转换。

无论是现代治理理念还是生态价值观，在其总体价值逻辑上都与社会主义核心价值观高度一致，是社会主义核心价值观之内涵的一部分。习近平总书记强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。”[5]因此，生态治理现代化需要发挥社会主义核心价值观的引领作用，将社会主义核心价值观融入到生态治理理念之中，凝聚全社会最广泛的价值共识，形成致力于生态治理现代化的统一意志与行动合力。“培育和弘扬核心价值观，是国家治理体系与治理能力的重要方面。”[5]与此同时，如何形成生态价值观认同与生态治理价值共识也是生态治理的重要内容，或者说，价值治理也是生态治理体系和生态治理能力的重要构成。所谓价值治理，就是整合多元化的社会价值观念，妥善处理复杂多样的社会价值关系，为治理体系与治理能力现代化提供共同的价值维系和统一的价值目标，为国家治理提供有效的合法性依据。价值治理是应对价值观念多元化，维护社会政治稳定的内在要求，同时也是生态治理现代化的首要任务，价值治理如同“看不见的手”，实现着国家治理能力的有效整合。

第二，生态治理体系和生态治理能力建设应遵循社会公正与人民共享的价值原则。生态治理现代化以生态领域的价值治理——即以形成生态治理的价值共识——为首要任务。生态治理所遵循的价值原则是决定生态治理方向的前提和依据，对推进生态治理现代化具有根本性意义。具体来讲，生态治理体系和生态治理能力建设应遵循的价值原则集中于两个方面：一是社会公正原则。社会公正不仅体现为每个公民公平地享有经济、政治、文化与社会权益，更充分地体现为每个公民平等地享有生态权益并公平地承担相应的生态治理责任。自然生态环境是人类生存与发展的物质基础，生态公正是实现社会公正的前提。与此同时，社会公正又包含并决定着生态公正，人与人之间公平正义的利益分配关系是人与自然之间和谐共生关系的逻辑前提。生态治理现代化以社会公正为价值原则，就是要通过制度机制建设保障人与人之间利益分配关系的公平正义，进而保障生态权益分配上的公平正义，最终实现自然生态环境的改善。生态公正形式上是人与自然的关系问题，实质上是人与人之间生态权益的分配关系问题，是社会公正在生态领域的延伸，集中表现为不同群体在资源分配和生态治理中的权利与义务的平衡关系。因此，要将社会公正融入生态治理体系的全方面，将生态公正贯穿于生态治理现代化的全过程。只有公正高效的生态治理才是保障公民生态权益的有效方式，要通过国家顶层设计统筹生态治理的资金、人才、科技等资源的公平分配与合理利用，要通过制度法治建设保障生态治理权利与义务的分摊以及生态补偿的合理公平，要兼顾当前利益与长远利益以及城乡区域的均衡发展，实现代内代际、区域群体间的生态公正。可以说，只有社会公正与生态公正，才能唤起广大人民对生态治理的价值共识，凝聚全社会力量合力推进生态治理现代化。二是人民共享原则。人民共享是生态治理现代化的宗旨和目标，是新时代社会公正与生态公正的总体性纲领，也是社会主义共同富裕的本质要求。公正高效的生态治理之落脚点就是有效地保护每个公民平等公正地享有生存发展的生态权益，满足人们美好生活特别是优美生态环境的需要，实现人的自由全面发展。因此，生态治理现代化要坚持以人民为中心，既要依靠人民也要为了人民，由人民共治共享是国家治理的精义所在。人民共享原则既不是简单机械的平均主义，也不是效率至上的发展主义，更不是“零和博弈”的分配格局，而是要通过国家治理体系建设，不断完善利益分配方式和权利义务平衡关系，发扬民主、激发民智、汇聚民力，从而形成人人共治、人人共享的社会格局。党的十九大报告强调，形成有效的社会治理、维护公平正义是提高和改善民生水平的重要支撑。国家治理以民生问题为核心关切，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。生态治理同样以民生问题为重点，提供更多优质的生态产品成为生态治理的主要任务。社会主义现代化本质是人民的现代化，人民要共享现代化的发展成果。进入新时代，人民的需要领域不断拓展，需要层次不断提升，既包括对优美生态环境的需要，也包括生态环境安全的需要，生态需要亦已成为人民最关心最直接最现实的利益问题。只有共治才能共享，只有坚持人民共享原则，才能形成广泛认同与共同参与的生态治理体系和科学高效的生态治理能力。

第三，生态治理体系和生态治理能力建设应坚持整体性的科学思维。生态治理是一项涉及多领域、多环节与多要素的系统工程，必须坚持系统论之整体性科学思维的方法论要求。自然与社会都是具有内在运行规律的有机体，二者之间又构成有机联系的整体性存在。整体性科学思维有助于正确理解自然与社会的整体性状况，是符合生态治理现代化规律且能提升生态治理现代化水平的一种辩证的系统论思维方法。习近平总书记多次强调：“在生态环境保护建设上，一定要树立大局观、长远观、整体观”[6]33，“全方位、全地域、全过程开展生态环境保护”[6]38-39。从具体对象上看，要统筹治理自然生态系统的各要素。“山水林田湖草是一个生命共同体”，因此要“统筹山水林田湖草系统治理”，对治山、治水、治林、治田、治湖、治草进行综合设计。从治理主体上看，要实现系统联动的多元主体共治，要将政府主导、企业负责、社会协同、公众参与有效地整合起来，形成目标一致、共同行动的生态治理的总体性合力。从方式方法上看，要综合运用各种资源，整体施策、多措并举。要以法治制度建设为核心，综合运用法律、政策、技术、市场以及宣传教育等多种手段，建立协同有效的治理方式，实现生态治理体系和生态治理能力的现代化。

二、建立生态治理主体体系，实现多元主体协同共治的生态治理合力

生态治理现代化首先涉及的就是“由谁来治”这一根本性的治理主体问题，或者说，生态治理体系与生态治理能力现代化的关键是形成一个合理的生态治理主体结构，即建立生态治理主体体系，实现由传统的一元主治到多元共治的转变。生态治理主体既是生态文明建设的组织者和实施者，也是生态治理权力与义务相统一的利益相关者。生态治理现代化要求改变传统的政府作为单一治理主体的局面，形成以政府为主导、以企业为主体、社会组织与公众共同参与的多元主体协同合作的经纬网式的生态治理主体格局。多元治理主体通过合作联动、协同创新、监督制衡，共同推动生态环境治理。

其一，以政府为主导。由政府一元主治向多元共治转变，并非要弱化政府在生态治理中的主导作用与核心地位。政府是生态治理的主要担当者和组织协调者，“要不断提升政府的目标凝聚能力、政策供应能力、资源整合能力以及责任控制能力。”[7]具体来看，政府担负着制定生态治理目标和规划、组织协调不同区域和群体、出台各项政策和法规、统筹运用各种工具和资源、凝聚整合多方面行动力量的重要职责。政府不仅要在制度机制保障、生态政策供给以及国家法治层面做好相关工作，对企业、社会组织及公众行为发挥引导与制约作用，还要建构通畅高效的监督平台和监督网络，确保社会组织和公众对政府生态治理行为的有效监督。同时，政府还要提供生态治理的基础设施和公共产品服务，依法行政和依法治理，维护良好的社会秩序与公共安全。其中，政府自身建设是政府发挥生态治理主导作用的关键，要以服务型、效能型政府建设为目标，不断提升政府在生态治理方面的公信力、执行力和服务力。其二，以企业为主体。企业既是环境污染与生态破坏的“始作俑者”和最直接的责任者，更是生态治理的主体力量和生力军。因此，要大力强化企业生态治理的社会担当，严格落实企业生态治理的主体责任。一方面，企业要加强自身的生态责任意识，打好污染防治的攻坚战，解决好突出的生态环境问题，任何企业都不能以侥幸心理与观望心态逃避生态治理责任。另一方面，企业要守住法律底线，严格按照法律法规进行治污减排，促进生产经营活动的健康开展。法律底线就是企业生存发展的底线，对于企业来说，生态治理不仅是其法律责任和社会责任，更是其自身生存和长远发展的现实需要。因此，要通过政府和社会的大力支持，引导企业朝着绿色生产、绿色产品和绿色经营的方向发展，引导企业发挥自我创新的内生动力，用好市场需要和技术革新这两个“武器”，在追逐利润、满足人们消费需要和生态环境保护的多维目标中形成自己的核心竞争力和比较优势，从而承担起经济增长与生态保护的双重责任。其三，社会组织与公众参与。各种充满活力的社会组织以及具有现代公民精神的社会公众是生态治理的活力所在，在生态治理体系中具有不可替代的地位，发挥着不可忽视的作用。从根本意义上讲，广大人民群众是生态治理成败与否的决定性力量。社会组织一般不具有盈利目的，并且动机单纯、形式多样，在生态治理中发挥着灵活高效的公益公共作用，大大弥补了政府与企业的内在不足。社会组织要明确自身的宗旨性质以及功能定位和责任界限，通过自身组织建设不断提升自身的业务水平、社会参与能力与动员能力，切实代表公众开展与政府、企业之间的生态治理合作。社会公众既是生态破坏的最大受害者，也是生态保护的最终受益者，因而是生态治理的当然参与者。社会公众的责任意识、参与意识以及参与能力决定着生态治理的成效。因此，在生态治理中必须拓宽公众表达生态权益诉求和参与生态治理的渠道，构建政府、企业、社会组织和公众多元参与的生态治理共同体。

多元共治的生态治理共同体要形成治理合力，既要分权制衡，也要协同合作。要明确不同层次治理主体的权力与义务关系，坚持权责对等原则，通过科学合理的权力分配形成优化高效的权力与义务结构，廓清多元治理主体的价值与职责定位，打破传统政府垄断治理权力的格局，处理好政府和企业、政府和社会的关系。只有整合优化权力与义务结构，才能使不同层次的治理主体既能各司其职又能团结协作、既能各尽其责又能边界融合，通过发挥各自的优势而达到最大的治理合力。当然，多元共治不等于均衡共治，政府仍然是生态治理主体体系中的核心主导者。企业、社会组织与公众等治理主体分享着不同层次的治理权力。各层次治理主体又都是利益相关方，要依靠法治制度加强治理主体间的相互监督与制衡，特别是要完善社会公众对政府和企业的监督机制，建立政府、企业与社会之间有效的民主协商机制和沟通协调机制。多元主体协同共治，无论以政府为主导，还是以企业为主体，其根本是要体现社会公众的意志，多元治理主体体系的建构之根本目的就是为了最大限度地体现公众意志、最大可能地汇聚公众力量。传统的政府一元管理之所以不再适应生态治理现代化的需要，从根源上讲，就是政府一元管理越来越难以体现多元主体意志。“在传统的政府管理理念下，政府一元化管理模式把治理体系划归为治理对象，导致‘治理者’与‘被治理者’主体错位而成为制约社会治理创新的桎梏。”[8]“治理者”与“被治理者”主体错位，即在传统的政府垄断治理体制下，企业、社会组织以及公众或者被视为被治理的对象，或者游离于国家治理体系之外，由积极主动的主体变成了消极被动的客体。这也是国家治理成本高企与政府治理绩效难有认同的根本原因。现代社会公共资源的裂变与生态利益的多样化需要多元主体的共同治理，治理本身就是不同群体、不同组织共同参与的公共活动，不同群体、不同组织都有其无法替代的作用。多元主体协同共治也是解决不同群体、不同阶层、不同地域之间发展不平衡不充分之矛盾的必然要求。因此，要在政府主导下实现国家生态治理体系的“大转型”，从政府单一主治转变为民主式、开放式、互动式的多元主体共治，建立合纵连横的生态治理主体体系，实现各级政府上下贯通，实现政府与企业、社会组织及公众左右联动，充分发挥不同层次生态治理主体的治理潜能和应有作用，提升生态治理的现代化水平。

三、完善生态治理制度体系，以民主法治为核心强化生态治理制度化

制度化是生态治理现代化的基本属性和特征，制度体系建设是实现生态治理现代化的重要动力和保障，生态治理制度体系现代化要以民主和法治建设为核心，实现制度体系的规范化、科学化与高效化。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，中国特色社会主义的基本制度为多元主体协同共治的生态治理提供了基础性制度保障，生态治理现代化又进一步要求完善社会主义民主和法治。现代化不仅有物质层面的要求，还有价值层面和制度层面的规定。推进生态治理现代化不仅要实现对民主和法治等现代性价值的认同，而且要以此为核心价值实现制度体系的现代性改造。可以说，在现代社会，“依法而治（法治主义）、协同治理（合作主义）、民主协商（民主参与和平等协商）成为国家事务管理的基本方式”[9]。因此，只有以民主和法治为核心加强生态文明制度体系建设，遵循共商共治共享的生态治理原则，平衡规范生态权利与义务关系，实现制度生态化和生态制度化，才能充分调动各方力量和优化配置各种资源，才能有效地提升生态治理的现代化水平。

民主和法治是生态治理现代化的核心要素，法治意味着生态治理以国家宪法和法律为基础，通过国家层面科学立法，以生态治理的基本法明确规定多元生态治理主体的权利和义务，实现政府依法生态治理和严格生态执法，企业与社会组织以及公民依法行使自身的生态权利和履行生态义务，国家司法机关依法独立审判和公正司法等一系列制度设计和制度创新。概言之，生态治理现代化就是要让多元治理主体依法而治，在法律框架下既能各司其职，又能协同共治。要通过科学立法实现生态治理法律体系的整体性建构，转变生态立法理念，实现由弥补式立法向预防性立法转变，紧紧围绕人民群众的生态权益以及人与自然生态和谐推动制定生态治理基本法，统筹生态治理领域各项法律法规的修订工作，实现法律体系内部结构的协调性、系统性与生态化。要通过严格执法和规范执法来落实生态治理法治保障的有效性，完善生态治理执法机构建设，理清生态执法权力的归属关系，实现监管执法与监督检查的全覆盖，保持严厉打击生态环境违法行为的高压态势，提高生态治理执法力度以及实效性和针对性。要通过独立司法和公正司法来切实保障人民群众的生态权益，加强生态环境领域的司法体系建设，加大生态环境的司法保护力度，完善生态保护的公益诉讼制度和公民生态权益的司法救济制度，通过生态环境司法的独立性和严格性，切实维护生态公正和社会公正。

民主意味着多元治理主体间权力的合理分配和相互制衡，意味着生态治理过程中的信息公开与广泛参与，意味着企业、社会组织及公众享有更多的治理权利和参与机会的一系列制度设计和制度创新。生态治理是一场需要全民参与的集体行动，因而需要以协商民主作为切入点，整体推进生态治理的民主化。协商民主作为一种治理方式，在尊重差异的基础上通过对话达成共识，明确不同治理主体的权责而形成共治共享，有利于实现生态治理决策过程的协调有序。生态治理既是人与自然和谐共生的动态过程，也是人与人和谐交往的良性互动，民主的实质就是自由平等的对话与协商，人们可以通过友好的对话和协商确立共同的方式和目标对生态环境进行治理。在一定意义上，协商民主也是生态治理的政策合法性的来源。生态治理是多元治理主体的良性互动，其权力维度必然是多元的、民主的，必然要求改变传统权力自上而下的单一模式。协商民主最为具体的形式就是要求基层民主，建构基层生态民主自治制度，通过把生态治理权力下放到基层，赋予社会组织和民众更多的生态治理决策权和监督权，让其有权决定自己的生态命运，探寻一种对自身负责、对生态有益的生产生活方式。建构基层生态民主，要创新基层民主自治机制，完善基层党组织的领导方式和工作方式，规范基层生态民主自治的内容、形式、范围和程序等，在现有民主制度存量的基础上，在生态治理实践中积极探索和运用各项具体的民主制度，如生态政策听证会、社区议事会和民主恳谈会等，让公民通过积极参与和有效协商真正发挥治理主体的作用，提升生态治理能力的现代化水平。

可以说，民主和法治的内核是权力分配与监督制衡，只有建立科学的权力配置机制、规范的权力运用机制以及有效的权力制约和监督机制，才能保障政策制定的科学性和生态导向性，才能使权力真正为生态公正和社会公正服务，才能实现生态治理体系和生态治理能力的现代化。也就是说，只有以民主与法制为核心强化生态治理制度体系建设，才能保证生态治理的公正性、持续性和有效性。民主与法治相辅相成，公民的生态权已成为个人权利的重要组成部分，生态民主就是要求建立较为完备的生态治理法律体系以保障公民的生态权利。同时，生态民主也意味着对法治的尊重，依靠法律手段进行生态治理，这也是生态民主的基本要义。在民主法治的基础上还需要建立和完善相应的生态文明制度体系，习近平总书记指出：“加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[1]制度创新是指在坚持社会主义基本制度和社会主义市场经济体制前提下的制度创新，将生态制度与经济政治文化以及社会制度相融合，在经济制度方面，通过改革转变发展方式，使生态效益和社会效益相得益彰；在政治制度方面，通过民主法治建设，使生态民主化和法律生态化，保障生态公正和社会公正；在文化制度方面，通过宣传教育，使生态文明理念与生态文明制度深入人心、凝聚共识；在社会制度方面，通过社会组织的广泛参与和监督，形成最大的生态治理合力。重点是要创新和完善生态权益分配与补偿、生态安全与保障、生态监督与绩效考核等一系列制度体系，使生态文明制度体系科学化、规范化且有针对性和实效性，提升应对生态风险的能力和水平。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》公布，提出要搭建好生态文明的基础性制度框架，即生态治理制度体系的“四梁八柱”，包括要健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度。可以说，生态文明制度体系的建设已经取得了一定的成果，但具体来看，生态治理所要求的具有针对性和可操作性的制度体系与法律体系依然不够完善。例如水和土地等自然资源，由于缺少统一有效的治理制度，从产权归属到开发利用依然还处于相对混乱无序的状况，不仅会造成资源浪费和生态环境破坏，而且也会损害人民群众的生态权益和经济利益。因此，生态治理体系和治理能力的现代化的首要任务就是完善相关的制度体系和法律体系，通过生态治理制度体系的建设来切实保障生态安全和生态公正。

四、创新生态治理机制措施，整合资源提升生态治理能力现代化水平

生态治理体系和生态治理能力的现代化，不仅要求以民主法治建设夯实生态治理的制度保障、明确多元治理主体的权责关系、完善多元治理主体的参与机制、发挥不同治理主体的积极性和创造性、形成生态治理合力，而且需要创新生态治理的机制措施和范式方法、整合运用行政政策和科技创新等一系列资源和手段来提升生态治理能力的现代化水平。习近平总书记指出：“创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。”[10]生态治理现代化要求价值理念、法律制度、管理体制以及技术手段的多维度创新，生态价值理念的共识和法律制度的保障是生态治理现代化的基础性工程，而管理体制和技术手段的创新则是对生态治理起直接作用的关键环节。

一是创新行政管理机制和政府的政策供给。政府是生态治理的主导，是多元主体的核心，转变政府职能、建设服务型政府和生态型政府、创新政府管理机制和政策供给是生态治理的内在要求。因此，要创新税收、金融等宏观调控的具体方式，进行经济调节和市场监控，真正实现生态保护与经济发展的有机统一。具体来看，要创新绿色税收和绿色金融机制，充分发挥国家税收和金融政策在生态治理中的杠杆作用，按照权责对等原则，在法律的框架下创新生态资源税的政策供给，提升高污染、高消耗产业的税收比例，降低环保节约型产业的税收比例，合理调节生态资源开发利用主体的经济成本以及生态保护职责。强化国家财政对生态环境领域的转移支付力度，支持产业结构的绿色调整及生态补偿，将生态补偿资金纳入政府常规性财政预算。创新行政执法的各项手段监控企业的资源消耗、废物排放以及生产过程的生态安全，弥补生态治理的“市场失效”。创新财政货币政策，在法律制度框架内规范资本利用，警惕资本和市场机制的负向作用及其与生态保护的内在冲突，发挥制度和政策优势在利用资本的同时限制资本，使其更好地为生态治理和人民群众的生态权益服务。可以说，政府管理机制与政策供给的创新是维系生态治理产生实效的重要推手。

二是创新市场机制和完善其基础性作用。现代社会是商品经济社会，市场机制贯穿于经济社会生活等各个领域，在资源配置过程中起着基础性作用。因此，推进生态治理现代化必须创新市场作用的发挥机制，着力解决市场主体和市场机制发育滞后、市场配置作用不高等问题，更好地发挥价值规律和价格机制的作用，弥补生态治理中存在的“政府缺位”的问题。要进一步完善市场体系，统筹推进自然资源市场、人力资源市场、金融资本市场以及科技信息市场的建设，按照自由竞争与平等交换的原则，凡是能由市场定价的都交由市场配置，构建符合市场规律的自然资源定价与分配机制。让市场供求关系反映自然资源的稀缺程度，建立排污权和碳排放权的市场交易机制，完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，对稀缺资源与生态成本进行可持续性利用和管理。充分发挥优胜劣汰的市场竞争机制，倒逼企业生产方式向生态化转变，淘汰高污染、高消耗的产业和企业，激励企业发挥在生态治理中的主体作用，达到节能减排和生态环境保护的目的。按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，建立生态治理市场化运营的成本收益平衡体制，让污染者付费，让治理者收益。创新市场机制引导对生态治理的资本资源投入，使更多的人力智力和科技服务于生态治理。当然，众所周知，生态治理既要依靠市场机制，同时也不能完全依赖市场这只“无形的手”，社会主义市场经济既要充分利用市场机制配置资源的优势，同时也要弥补其盲目性、滞后性等不足，解决好追逐利润和商品价值实现与生态治理之间的冲突问题，使商品的价值交换真正服务于人民群众对使用价值和美好生态环境的需要。从这个意义上讲，市场机制与政府宏观调控二者互为补充，缺一不可。

三是创新生态技术研发机制和智力资源保障机制。现代社会是科技日新月异的信息化社会，先进的科技手段是工业文明向生态文明转变的重要保障。通过创新生态技术研发机制，提升科技成果的生态化应用水平，可以极大地提高生态治理的效率和效果。要坚持科技是第一生产力的理念，同时反对技术主义崇拜，明确科技创新的伦理界限与生态界限，实现科技的生态功能，走科技创新型的生态治理之路。不可否认，生态治理还存在技术短板，如生态核心技术研发的支持力度较弱、自主知识产权的生态技术较少、企业或科研单位自主创新力较低，生态技术研发设施比较落后等。因此，要创新生态技术研发机制，通过攻克核心技术拓展新兴生态产业，大力发展绿色循环经济，促进经济结构优化调整，提升绿色经济、低碳经济和循环经济的比重。加大对生态科技研发的资金投入，在保险、贷款以及税收等方面给予政策支持，鼓励企业不断开发绿色生产技术和新型环保技术，加快生态技术的换代升级。加强生态科技重大基础性项目的联合攻关，开展环境监测、污染治理、生态修复、节能减排以及资源循环再利用等多方面关键技术的研发攻关，不断探索新能源、新技术的开发与应用。积极利用互联网和信息技术手段创新生态治理方式，例如，运用大数据技术提升政府生态决策能力和科学化水平，运用卫星信息技术实现对国土资源状况的实时监测，运用互联网信息技术拓宽多元主体有效参与生态治理的渠道和途径。科技创新必然要求智力资源支持，要求通过教育创新强化科技创新人才的培养，同时，要大力加强生态文明智库建设，为生态技术创新和生态决策科学化提供必要的人力资源和智力资源。在一定意义上，以绿色、智能为特征的科技创新是生态文明的内生动力，要紧抓新科技革命的历史性契机为生态治理提供方法支撑。除此之外，还需要创新生态治理的具体范式，稳步推进各项试点工作，不断完善生态社区建设、生态文明先行示范区建设以及“国家公园”建设，通过国家顶层设计，打破体制壁垒和空间约束，实现不同区域、不同层次和不同条件下生态治理的差异化与针对性。不断完善信息发布、沟通协调以及舆论监督等一系列相应机制，使生态文明的各项制度和生态治理的各项具体举措切实落地，通过全方位的机制措施保障生态治理取得实效。

［1］习近平．推动我国生态文明建设迈上新台阶——2018年5月18日在全国生态环境保护大会上的讲话［J］．求是，2019，（3）．

［2］解振华．构建中国特色社会主义的生态文明治理体系［J］．中国机构改革与管理，2017，（10）．

［3］田章琪．论生态环境治理体系与治理能力现代化之建构［J］．环境保护，2018，（12）．

［4］习近平关于社会主义社会建设论述摘编［M］．北京：中央文献出版社，2017.

［5］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话［N］．人民日报，2014-02-18（1）．

［6］习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］．北京：中央文献出版社，2017.

［7］周天楠．推进政府治理能力现代化的关键［N］．学习时报，2013-12-30（6）．

［8］何翔舟．国家治理的现代理念及体系构建［J］．天津行政学院学报，2017，（4）．

［9］燕继荣．现代国家建设与现代国家治理［J］．中国治理评论，2015，（1）．

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1003-7462（2020）02-0022-08