党建引领社会治理的机制建构：以广东为例

2020-03-04陈晓运

岭南学刊 2020年2期

关键词：党组织基层

陈晓运

党的建设

党建引领社会治理的机制建构：以广东为例

陈晓运

（中共广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

党建引领社会治理的理论研究，多停留在应然层面的探讨和在零散案例的呈现，较少基于宏观案例及其微观实践进行整体机制分析。近年来，广东各地方通过实践探索出标准化的组织嵌入、统合式的重心下移、居间式的规则协同、近距性的服务供给和试点型的标杆示范等机制，这些实践为深入探讨党建引领社会治理提供了研究靶向，为研究正在兴起的“政党统合社会”关系模式提供了分析切口。

党建引领；社会治理；机制；政党统合社会

一、问题提出与文献回顾

近年来，中国的政党和社会关系正在发生深刻变革。中国共产党以推进国家治理体系和治理能力现代化为抓手，持续推动加强和完善党的全面领导，建立党的各级组织体系发挥领导核心作用的制度、体制和机制，打造共建共治共享社会治理格局，朝着巩固党的长期执政和增进人民群众福祉的方向发展，进而形塑“政党统合社会”的关系模式，具体体现为坚持党领导地位的前提下，在利益层面、价值层面和组织层面对社会进行必要整合，并在一定程度上实现党与社会的合作共治。[3][2][3]

党建引领社会治理对于推进政党统合社会的重要性不言而喻，但其实践过程如何展开仍然缺乏充分的探讨。十八大以来，中国知网以“党建引领”为主题的社会治理论文已有数百篇，既有研究多从两个方面入手进行“党建引领社会治理”的学术分析。一是探讨党建引领社会治理的价值内涵和规范路径。比如，聂苗和刘建军认为城市基层党建引领新物权结构、新群体结构、新交往结构、新需求结构，是巩固党在城市的执政基础的新使命。[4]杜鹏提出党的建设是基层治理现代化的内核，转型期的乡村治理是激活党建动力和路径的重要载体。[5]李威利认为改革开放以来城市基层党建形成了服务型党组织建设、区域化党建、网格党建和枢纽型党建四种相对成型的党建工作机制。[6]刘君认为党建引领协商治理是推进共建共治共享的有效途径，必须建立保障有序参与、搭建协商平台、承接协商资源、涵育政治文化的长效机制。二是探讨党建引领社会治理的基层案例及实践路径。比如城市街道[7]、新经济组织[8]、商圈楼宇[9]、社区民主协商[10]和网格化建设[11]等的党建引领个案和路径建构。

上述文献经由规范化的探讨和局部性的描述为党建引领社会治理提供了若干理想规划和现实实践，然而，它们多停留在应然层面的分析或零散案例的呈现，难以充分彰显近年来党建引领社会治理经由何种过程得以有效建构，以及展开党建引领社会治理的差异结果的比较研究。导致这一局限性的原因主要是由于研究者们较少基于宏观案例及其微观实践对党建引领社会治理进行整体性的机制分析。鉴于此，本文以党的十八大以来广东实践探索为例，分析党建引领社会治理的主要背景、政策部署、关键机制及其政治意涵。

二、案例背景与政策部署

（一）主要背景

改革开放以来广东取得的成就是中国经济快速发展和社会长期稳定的典型缩影，体现了党的领导的独特优势。改革开放之后，中共广东省委向党中央提出率先推进改革开放的建议，按照党中央、国务院批准实行“特殊政策、灵活措施、先行一步”，突破计划体制束缚，推动经济体制改革，形成对外开放格局，建设法治型服务型政府，谋划高质量发展，不断激发市场和社会活力，创造了许多全国第一，从一个农业省发展成为总量连续多年居全国首位的经济大省。广东之所以能够战胜各种风险和挑战，取得举世瞩目的发展成就，最根本的是坚持党的领导。广东继续推进建设最安全稳定、最公平正义、法治环境最好地区，深化改革开放、推动高质量发展、提高发展平衡性和协调性，从根本上讲靠的是完善党的领导。

但是，非公经济蓬勃发展，社会参与广泛涌现，党的经济基础巩固、政治基础夯实和社会基础强化的需要日趋凸显出来。与此相对应的是，广东“基层党建弱化、虚化、边缘化问题”仍然一定程度上存在，企业、社会组织、新兴领域党的组织没有完全覆盖，部分村居基层党组织软弱涣散，战斗堡垒作用不强，部分党员政治意识淡化，先锋模范作用不强，导致全面从严治党责任压力传导层层递减，基层党建和基层治理没有充分结合。比如，有的村居党组织涉黑涉恶涉腐，换届选举拉票贿选、被宗族势力侵蚀，对口帮扶资金、“三旧”改造、土地出让、工程建设等领域腐败问题多发，扶贫领域虚报冒领、截留私分等群众身边的腐败问题易发高发，导致党的基层组织对广东社会治理的引领能力被极大弱化。

在此背景下，推进强化党建引领社会治理成为广东重要的政策议题。2018年3月7日，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时要求广东在“营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”、“基层党建和基层治理结合起来”。10月22日至25日，习近平总书记视察广东时要求广东“加强党的领导和党的建设”“提高社会治理智能化、科学化、精细化水平”。近年来，中共广东省委十二届四次、六次、七次和八次全会反复强调“贯彻落实新时代党的建设总要求，努力把各级党组织锻造得更加坚强有力”，据此推进一系列相关政策部署，激发地方和基层的实践探索。

（二）政策部署

一是推进党建引领的政策创制。广东省委、省政府出台《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的行动方案》，明确构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。省委书记牵头“全面加强党的建设”课题，细分6个专题开展调研，其中基于“加强基层党组织建设”专题调研成果制定了《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划（2018—2020年）》。此外先后出台了《关于深入推进红色村党建示范工程的指导意见》《基层正风反腐三年行动方案（2018—2020年）》《关于建立乡镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众制度的意见》等文件。

二是建立党建引领的工作架构。中共广东省委成立了基层治理领导小组，负责全省基层治理工作的组织领导和统筹协调，日常工作由省委组织部承担。领导小组由分管组织、纪委监委、政法、财政、自然资源、农业等的省领导组成，成员由纪委监委、组织部、宣传部、政法委、编办、社工委、民政厅、财政厅、自然资源厅、住房建设厅、农业农村厅、信访局、人社厅、总工会、团省委、妇联等16个单位相关负责同志担任。省委基层治理领导小组下设办公室，办公室主任是省委组织部领导。主要任务是承担省委基层治理领导小组内部运作、管理、协调、服务等日常事务和基层治理工作的组织实施；协调省直部门履行基层治理的职能，指导市、县、镇党委贯彻落实省委加强基层治理的部署要求；了解掌握全省基层治理的新情况新问题，协调起草省委加强基层治理的政策意见和措施办法；加强对基层治理的理论思考和政策研究，把握基层治理的规律；总结推广全省基层治理的先进典型和工作经验及做法，及时向全国基层组织建设协调小组办公室和省委基层治理领导小组汇报情况；负责完成领导小组交办的其他工作任务。

三是建立党建引领的责任体系。省委书记推动召开基层党建述职评议会，抓住领导干部这一“关键少数”，以提升政治领导力为统领，把党的政治建设摆在首位、落到基层，加强党组织对各领域社会基层组织的政治领导，推动各级党委（党组）书记把抓好党建作为“天职”和最大政绩，切实履行好抓党建第一责任人的责任。压实县（区）委、镇街党（工）委、党组抓基层党建的责任，发挥好“一线指挥棒”的重要作用。具体包括明确述职内容，细化测评指标，对21个地市市委书记及相关职能部门书记抓基层党建工作进行评议，看基层党建与基层建设紧密结合的成效，看抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴的成效，看抓党建促城市、农村、机关、学校、企业等各领域改革发展的成效，结合专项调研检查和平时掌握的情况，确定综合考核等次，形成综合评价意见，通报结果推动整改并接受群众监督。推动人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜。

三、关键机制及其实践展开

一是标准化的组织嵌入。党通过“两个覆盖”（组织覆盖和工作覆盖）建立对其他各类组织的覆盖，实现党的意志的贯彻。近年来，这种组织嵌入模式日趋清晰规范，特别是通过党建标准化，即建立一整套目标、制度、流程、载体和方法体系予以落实，让组织体系无处不在。[12]2015年，深圳市在全国率先出台《关于推进社区党建标准化建设的意见》；2017年，广州市荔湾区联合广州市标准化专业部门制定《基层党建工作标准化制度文件》《基层党建工作考核标准化文件》《基层党建工作标准化体系》，建立涵盖基层党组织设置、党员教育管理、组织生活、服务群众等考核实操标准。在此过程中，中共广东省委逐步推进制定全省农村、社区、机关（事业）单位、国有企业、学校、“两新”组织等领域党支部规范化建设指导意见，在发展党员、建立组织、政治生活、先锋作用、堡垒功能等方面形成了一系列有标可依、有标可循的基层党建标准体系，使得党的组织嵌入的具体指标、运行流程、评定考核、制度规范等得到梳理、分解和固化。比如，抓“头雁”建设。中共广东省委实施基层党组织“头雁工程”，在农村实施“党员人才回乡计划”、实现“村推镇选县考察”培养选拔制度、精准派驻优秀干部担任社区书记、推动村（社区）党组织书记一肩挑。再如，抓先锋建设。中共广东省委实施南粤党员“先锋工程”，组织党员亮身份、作表率，实施基层党员评星定级量化管理、无职党员设岗定责、稳妥有序开展不合格党员组织处置，构建党员发展、管理、担当、退出完整链条。又如，推进组织体系全面覆盖，针对新经济组织和社会组织等基层党建新领域，2012年广东省成立省非公有制经济组织党委，统领全省4万个非公经济企业党组织；深圳市在全国率先成立互联网类行业协会联合党委、互联网金融协会党委、市级新兴金融行业党委，探索建立产业园区、高层商务楼宇、大型商圈市场党委。广东逐步推进全省2500多栋商务楼宇、8万余家企业商家、524个各类园区建立党组织。广东组建省社会组织管理局，建立省社会组织工作联席会议制度。广州市实施社会组织党建“红苗工程”，在社会组织登记注册、年度报告、换届、重大事项报告和注销撤销等各个环节，均将党建工作纳入前置掌握、关联限制和考核指标范围，将党建、群建情况纳入社会组织评估指标体系。

二是统合式的重心下移。广东除了通过标准化的方式把党的组织体系“一竿子插到底”以及“横向到边、纵向到底”之外，关键是让基层组织具有真实意义上的统领能力。近年来，广东针对城乡基层治理点多面广、条块分割严重、部门权责不清，以及党建与治理“两张皮”问题，着眼于“把基层党建与基层治理结合起来”，把更多资源、服务、管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务，推动构建以村（社）党组织为核心的基层社会治理体系，重点是将党的领导权沉到基层第一线。以广州市白云区为例，该区以社区网格为单位，聚焦基层微治理，将党组织、警务室、议事会的功能延伸到社区的最末梢，将党员、干部、专职和各类辅助队员等力量下沉到网格，吸纳驻区单位、“两新”组织、志愿者队伍参与社区治理，组建“五支”队伍，即“党小组长”队伍、“网格长”队伍、“议事长”队伍、“楼（栋）长”队伍、“治安队长”队伍，推行社区网格“党小组长领导、网格长负责、议事长协同、楼（栋）长参与、治安队长保障”的网格“五长共治”。在此过程中，强化党组织在工作运行中的引领作用，网格党小组在社区党支部统一领导下开展“五长”工作，是“五长”网格微治理工作推进的引领者和推进者，是“五长”网格微治理联席会议的召集人；明确网格党员作用发挥机制，推动党员发挥信息员、联络员、宣传员、调解员、服务员、督导员等“六员”角色，扩充网格员队伍和党员网格员占比。网格党员在发现社区问题、直接群众联系、政策法规宣传、矛盾纠纷化解、特殊群体关爱、治理效果评价等方面贡献力量，逐步探索出台网格党建和社区服务标准体系。

三是居间式的规则协同。政党发挥引领功能，关键之一是成为各类组织系统和社会公众的粘合剂，产生规则引领的作用。近年来，随着公众权利意识、法治意识和规则意识的日趋凸显，党建引领的另一项重要举措是通过参与规则的制定、执行和监督实现党对基层各项工作的领导。[13]广东率先在全国推动打造民主议事厅等民主协商平台载体，建构“党支部提事，村（居）民议事、村（居）民会议决事、村（居）委会执事”的城乡民主协商机制。截止目前，全省建立城乡社区协商示范点3100多个，其中农村社区协商示范点1355个，建立村民议事平台9900个，通过议事平台商议事项99309件，有效推动解决问题村治理、电梯加装、小区停车、物业管理等基层难点热点问题。其中，广州市下围村“一事一议、民主协商”、三元里社区共治议事等探索获得国家肯定。比如，下围村在镇村党组织的领导下，建立一套规范细致的议事规则，包括会议议题会前公示制度、会议过程实时转播制度、村民代表会议发言制度、会议决议的公开制度等，搭建起有严格功能分区的严肃议事平台。三元里社区共治议事会吸纳本地人口、外来人口和政府干部作为议事会成员，按照“一事一议”的原则，组织召开议事会议，由来穗人员党支部和社区居民共同协商处理社区社会性、区域性、群众性和公益性事务。

四是近距性的服务供给。党的最大力量源泉是广大人民群众，与群众的关系密切度直接影响到党的执政基础巩固。各地党委反复强调打通党和群众的“最后一公里”，实质上就是力图推进建设一种更加近距离、常态化、有效的党群服务关系。[14]近年来，广东省率先探索多元化“直接联系群众”的工作模式。首先，推进干部驻点直联。2014年，全省按照“更直接、全覆盖、常态性、制度化”的原则，以“三固定”（定人、定时、定点）建立镇（街）领导干部、相关职能部门负责人和村（居）党组织书记驻点普遍直接联系群众制度，全省1600个镇街近2万名领导干部组团进驻2.6万个村（社区）。率先探索直联制的南海区先行一步搭建“区驻点+镇驻班+村常驻”三级直联工作体系，明确村居干部联系群众的户联系制度、群团联系制度、坐班联系制度、固定场所联系制度、志愿服务联系制度。佛山市率先优化建立直联意见处置平台、社情民意数据库、驻点直联报到和视频监管系统等。其次，推进党员专员直联。佛山市禅城区以城市小区为载体，开发“共享社区”APP，运用大数据、区块链等信息技术共享“物品、技能、活动”，推动党员直接服务社区群众。广东推进建立区、镇（街）、村（居）三级公共法律服务实体平台，推动法律人才、法律资源下沉到基层，形成“三官一师”（法官、检察官、警官、律师）直联村（居）、一村（居）一专职调解员、一镇（街）一律师顾问团。最后，推进服务阵地直联。广东全面推进党群服务中心建设。深圳市党群服务中心建设及其标准化程度走在全国前列，形成1个市级、10个区级以及一大批社区、园区、楼宇、商圈、大型社会组织党群服务中心，构成完整的三级党群服务中心联盟。

五是试点型的标杆示范。党执政过程的一项重要举措是试点，即允许地方根据当地的实际情况摸索解决问题的办法，成功的经验吸收纳入顶层设计进而铺开推广，这使得党的领导的政治体制具有高度的适应力。[15]党建引领社会治理的探索具有同样的趋势。近年来，广东一方面推进建设一系列示范村，由省委组织部牵头实施“红色村”党建示范工程，以“抓示范、创特色、带整体”为总体思路，在全省范围内打造一批红色资源丰富、时代特色鲜明、社会影响广泛的基层党建示范点和精准扶贫示范村，示范带动全省农村基层党组织建设全面进步、全面过硬，采取“先试点后推广”的方式，集中两年左右时间，分两批梯次推进，重点建设60个村。另一方面推进建设一系列标杆点，对全省党组织党建工作进行了督查摸底，结合实施“千村示范、万村整治”工程，开展基层党建示范活动，对其中党建基础好的基层党组织进行重点管理，树立党建先进典型，建立“标杆队伍”。对“标杆队伍”坚持高起点谋划、高标准要求、高质量建设，从硬件规划设计、软件建立完善、活动开展总结等具体环节着手，安排专人进行党建指导，确保“标杆队伍”的领头作用。广东每年开展基层党组织达标创优活动，在达标的基础上开展创优考评，实施达标创优评定，公布优秀等次党支部。适时召开全省基层党建和基层治理工作会议，表彰先进典型和优秀代表，发挥“头雁”引领作用，带动基层党组织建设全面升级。在此背景下，各地市也相应展开一系列试点型的探索，比如广州市集中打造一批可看可学可复制的党建示范点，建设枢纽型党群服务中心，打造社会组织党建阵地，挖掘社会组织党组织和党员参与营造“三共”格局的经验和做法，编制优秀案例集等等。

四、结语

改革开放以来，中国经济社会发展取得的成就归根结底与党的集中统一领导息息相关，与党对国家治理的全面领导密不可分。中央顶层设计和地方政策文本反复指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国社会治理的最大优势。这一过程体现了经济增长背景下中国执政党的适应性变革，具体体现为基于治理更新匹配政治发展，以党的领导的机制建构吸纳政治参与、创造治理绩效和提高社会认同。正如习近平总书记所指出的，“把加强党的基层建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。

在党建引领落地于社会治理过程中，标准化的组织嵌入、统合式的重心下移、居间式的规则协同、近距性的服务供给和试点型的标杆示范等都是地方实践呈现的主要机制。地方党委面对阶层观念日趋分殊、社会利益日趋分化、治理主体日趋多元、参与活力日趋提升的大背景，依托于上述机制的有效运转，加强党对社会治理的领导，发挥核心引领作用和协调各方功能，有效吸纳基层多元主体（经济组织、社会组织、自治组织、积极群众），从而把控治理的方向性、尊重社会的主体性、激发参与的积极性。这一工作凸显了共建共治共享社会治理过程的政治逻辑，契合国家治理能力和治理体系现代化的中国逻辑，即党始终是社会治理的核心主体，它因应国家在城市化、市场化、信息化背景下的流动性和复杂性，调整社会治理的制度设计、体制建设和机制框架，建立“一核多方”的治理体系，形成党的领导核心和多元治理主体并行不悖的格局。

党建引领的社会治理机制构建，体现了党统合社会的治理韧性。中国共产党一直在组织建设和思想建设方面实施改革，具有极其优异的自我调节能力，能够有效吸纳经济和社会发展进程中产生的各种挑战。[16]1-10改革开放以来，中国社会阶层分化重组，思想观念日趋多样，利益群体日趋多元，普通公民和社会组织的权利意识、责任意识、民主意识、法治意识日趋提升，知情权、表达权、参与权、监督权诉求不断提升，跨区域、跨层级、跨阶层的社会协同和公众参与广泛涌现，从而对执政党的社会整合能力提出了新挑战。中国特色社会主义进入新时代，执政党需要全面强化对基层的领导权，必然要求发挥领导核心作用和协调各方功能，这很大程度上依托于党的各级组织体系对日趋自主的基层多元力量的有效整合。中国共产党既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，逐步形成以党组织为核心、自治组织为主体、经济组织为基础、群团组织和社会组织为协同、基层群众广泛参与的治理新架构，使治权体系朝着边界清晰、职责明确和分工协作的治理现代化方向发展，使政府行政权有效延伸至最基层，更加强化和巩固了党对基层的领导，进一步增强了群众对党的执政效能的认知和认同，使政党、市场与社会化之间顺畅沟通、高效协作和共治共享。[17]

［1］弓联兵，田颖敏．政党统合与现代国家治理——基于政党与社会关系的考察［J］．中国延安干部学院学报，2016，（1）．

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［3］李朔严．政党统合的力量：党、政治资本与草根NGO的发展基于Z省H市的多案例比较研究［J］．社会，2018，（1）．

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［5］杜鹏．迈向治理的基层党建创新：路径与机制［J］．社会主义研究，2019，（5）．

［6］李威利．从基层重塑政党：改革开放以来城市基层党建形态的发展［J］．社会主义研究，2019，（5）．

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［9］曾星．楼宇党建工作路径探索——以上海市虹口区为例［J］．党政论坛，2019，（11）．

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［11］向春玲．“红色网格”：基层党建引领社会治理的新探索［J］．科学社会主义，2018，（5）．

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