高校设备招标采购领域的廉政风险及其防控措施

牛书花

（南通大学 国有资产管理处,江苏 南通 226019）

近年来，随着高等教育事业的发展和教育水平的不断提高，高校教学、科研仪器设备投入大幅度增加，设备采购已成为高校发展过程中的一项重要任务。高校设备招标采购工作系统性强，采购计划分散，涉及部门多，时间紧、任务重，工作中涉及到人、财、物等腐败高风险领域。由于高校设备招标采购领域廉政风险防范管理不到位，再加上受社会不良风气影响，采购领域腐败现象时有发生，也给高校的廉政风险防控带来了严峻考验。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[1-2]。这充分说明党中央对廉政建设的高度重视和严惩腐败的坚定决心。因此，加强党风廉政建设，查找高校设备招标采购领域存在的廉政风险点，探讨内部控制存在的问题及其解决对策,提升高校设备招标采购工作水平，提高资金使用效益，已成为高校反腐倡廉建设的一项重要课题。

一、高校设备招标采购的特殊性及廉政风险防控的现实意义

高校肩负人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作五大基本职能，我国一直高度重视高等教育，对高校有较大的投入，而这些投入将有很大比例转化为仪器设备，因而决定了高校设备招标采购具有其特殊性。通过掌握高校设备招标采购的特点，从而查找廉政风险防范管理中的风险点，对进一步加强高校党风廉政建设具有重要现实意义。

（一）高校设备招标采购的特殊性

1.项目经费来源多，完成任务时间紧。随着高校办学规模不断扩大，其筹资能力逐渐提高，筹资渠道也越来越多，有重点实验室建设经费、中央与地方共建项目经费、学校人才引进经费、品牌专业建设经费、优势学科建设经费、国家及地方纵向课题经费、企业赞助经费等各种经费，仪器设备采购量逐年增加，不同来源的资金在管理和使用上有着不同的要求，容易造成重复购置。另外，很多项目的完成时间比较刚性，经费一旦到位，需抓紧使用，尽早尽快出科研成果。预算执行时效性强，结题时间紧，任务重，科研设备若不及时到位，可能对科研的顺利进行产生重大影响，甚至造成收回项目经费的后果。[3]

2.专业性强，技术要求高。高校学科、专业设置较多，对仪器设备的要求越来越专业化。高校的科研设备大多是高精尖设备，主要用于科学研究，专业性较强，招标过程中技术参数不容易把握，编制招标文件困难，技术指标复杂，评标时专家难以精准评价。

3.设备种类多，供应商少。例如综合性大学，学科门类和专业较多，教学、科研项目涉及面宽，不同专业所需设备不同，造成高校招标采购的设备种类多、数量少，并且大多科研设备技术水平要求高，能满足专业需求的品牌较少，供应商也相对较少，甚至有的设备具有垄断性，无法形成有效竞争，组织实施招标采购较难，导致采购成本偏高。

4.应急采购多，计划性不强。高校许多科研设备是根据科研项目的需要和进展实施情况随时提出的采购申请，难以在一定时间内对不同部门或者二级学院相同的采购任务进行有效集中，因此，科研项目的不确定性导致采购计划性较差。另外，由于高校引进人才流动频繁，一些项目经费到位较晚，科研经费使用具有时效性，容易造成年底突击花钱，临时性、应急性采购项目多等现象。

（二）高校设备招标采购领域廉政风险防控的现实意义

廉政风险是指党员干部在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性，主要是指公务人员凭借所拥有的公共权力在执行公务过程中或日常生活中出现谋求私利等腐败行为的可能性。从根本上说，高校设备招标采购领域的廉政风险就是高校行政管理人员和教师在参与设备招标采购日常活动中，利用其掌握的相关权力和资源谋取私利的可能，存在诱发腐败行为发生的因素。风险无处不在,风险无时不在。一次重大的风险事故，足以将多年奋斗的成果毁于一旦。因此，需全面梳理内部控制的现状，深入了解高校设备招标采购领域的运行程序，有效分解并查找存在的廉政风险点，引入先进的风险管理理念，科学制定采购流程，研究风险防控的方法和技术，构建科学、有效、可操作的廉政风险防控体系，防止权力腐败与管理失控，对学校经济建设的稳定发展具有重要现实意义。[4]

二、高校设备招标采购领域存在的廉政风险点

随着《政府采购法》的颁布实施，高校的设备招标采购行为也在日益规范，既有效提高了资金利用率，又进一步加强高校反腐倡廉建设。但是随着高校改革发展的不断深入，高校反腐败工作也面临新形势、新问题，高校在设备招标采购方面也逐渐暴露出一些问题，主要表现为制度机制风险、业务流程风险、思想道德风险、采购监督管理风险四种类型。

（一）制度机制风险

1.体制机制不健全。目前国内仍有少数高校尚未认识到招标采购工作的重要性，并未建立专门的招标采购管理部门，有的挂靠审计处，有的挂靠财务处，有的挂靠国有资产管理处，管理比较混乱，不利于形成彼此制约、相互配合的采购管理运行体系。还有些高校虽然成立了专门的招标采购管理部门，但是设备招标采购人员岗位职责不明确，没有形成相互监督、相互制约的体系，虽然招标过程全程录像，也有审计、监察部门的监督，但是招标采购部门与监督管理部门之间的协调制度、体制机制不够完善，监督流于形式，对廉政风险无法防控到位。[5]

2.规章制度不完善。有的高校不重视设备招标采购规章制度建设，廉政监督制度不完善；有的高校标书制作、专家抽取、开评标、验收、付款等流程都由设备招标采购部门负责，一个项目全程由一人负责，权力过于集中，自由裁量幅度过大，违背了“不相容岗位相互分离”的内部控制原则[3]，容易滋生控标、串标、围标等腐败行为。

（二）业务流程风险

高校设备招标采购业务流程主要包括：采购立项和需求、组织专家论证、编制招标文件、审批采购方式、发布招标公告、组织开评标谈判、签订招标采购合同、到货安装调试及验收、固定资产建账、财务付款报销、售后服务等环节，每个环节都有可能成为潜在的风险点，存在操作不规范、规避招标、滥用权力等廉政风险。在高校设备招标采购工作实践中，廉政风险主要体现在以下六个方面：

1.论证立项不严谨。各种类型学科经费各自负责，申购用户立项需进行可行性论证，但是同一研究领域受到人情交往、老好人主义或法律意识淡薄等因素影响，部分专家论证时多服从申购用户的愿望，导致论证评审会流于形式，甚至有的论证报告由供应商代为填写，导致采购设备的技术性能受限，不能满足用户老师的广泛需求，造成后期使用效益低下或对学校已有仪器设备情况不了解的情况，致使重复购置设备，造成资源浪费。

2.采购方式选择不当。在设备招标采购过程中，有的采购人员为了让和自己关系好的供应商合作，恶意分包，将本来应该招标的项目化整为零，直接确定供应商，规避招标。[1]有的申购用户以时间紧、任务重为由，更改招标方式，甚至直接改为单一来源采购方式，为廉政风险埋下隐患。

3.招标文件编制不规范。一是技术参数违规编制。申购用户负责设备采购的调研，在提出采购申请时，需同时提供贵重仪器设备购置可行性论证报告和调研报告，但是有部分教师日常教学科研任务较重，没有时间对所需设备的配置、技术参数、价格进行详细地调研，个别供应商获得用户老师采购需求时，主动和申购老师联系，并为其量身定做招标设备的技术参数和预算。有的申购用户甚至直接根据以往经验或者确保某个合作过的供应商中标，编写的技术参数带有明显的倾向性和排他性。[1]二是评分办法存在倾向性。设备采购多采用综合评分法，根据中华人民共和国财政部令第87 号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》货物价格分权重为30%～60%，投标报价所占比例直接影响投标人的中标概率。比如技术、价格高的供应商希望通过技术分占比权重大、价格占比权重小来体现，有的申购用户编制评分办法时偏向于意向供应商。这些做法直接决定了哪个供应商中标，使招标采购活动沦为形式。

4.评审专家不公正。高校设备招标采购工作中，大多数评审专家来自校内评审专家库，专家数量少，某一专业领域的专家较为集中，因此供应商几乎能猜到所购置设备的评审专家。个别专家被供应商利诱，评标现场发表不适当评价，评标时带有倾向性。目前，大部分学校规定，允许派用户代表参与评标，但是选派没有严格要求，比较随意，一般请参与设备调研的老师作为评审专家之一，有的用户老师表面上进行客观评审，在介绍项目情况及调研情况时，有意识地对某个供应商进行评价，向其他评委进行暗示、诱导，这种倾向性意见直接影响评标过程的公正性和独立性[5]，无形中增加了廉政风险。

5.合同管理不严。人们往往比较关注整个开评标过程，评标工作完成后，对于合同签订关注程度有所下降，签订合同时，有的工作人员擅自与中标商洽谈，不按照招标文件条款签订合同，导致合同中设备的规格型号、配置清单、质保等关键条款与招标结果不符，容易形成廉政风险。例如质保期问题，招标文件明确质保期为三年，签订合同时，质保期则变成了一年，两年设备的维保费用，无法用具体的数字来简单确定，少则几千元，多则上万元，尤其高精尖的设备维修费用达数万元不等。

6.验收流于形式。在合同实施过程中，有的中标商和用户老师事先串通，不按照约定执行合同内容而给予验收通过；或者默认变更合同执行内容，以次充好，草率验收，甚至有的老师着急项目结题，设备未验收就付款，验收环节管理薄弱，给学校资产造成损失，也带来了很大的廉政风险隐患。

（三）思想道德风险

1.采购人员法纪意识淡薄。少数采购人员立场不坚定，容易受外界干扰，特别是在与供应商接触中，有意或无意泄露评标专家信息、投标单位信息、投标单位个数、项目预算等，思想上产生了懈怠，放松了警惕，逐渐堕落为腐败分子的帮凶或自身存在腐败行为，为投标人陪标、串标、围标提供机会，给学校带来巨大损失。

2.采购人员认识水平不足。少数采购人员认为设备招标采购工作环节多，流程复杂，专业性强，存在畏难情绪和厌烦情绪，容易在招标过程中产生麻痹大意、得过且过的思想，对开评标程序把关不严，随意指定评审专家，不按照规定的程序进行。

3.采购人员缺乏系统学习培训。部分采购人员法律意识淡薄，由于每年采购任务较重，系统学习相关法律法规等知识相对较少，缺乏专业的沟通技巧，对设备招标采购方面的规章制度认识理解不到位，开评标过程控制不够严谨，执行能力和工作要求存在差距。这些问题都有可能导致腐败行为的发生。

（四）采购监督管理风险

1.采购监督工作不全面。大多高校尚未成立采购监督领导小组，对学校招标采购活动缺乏健全的监督体系，纪委、审计只重视开评标过程的规范性（事中监督），对项目预算编制、立项、采购方式的变更（事前监督）和合同的签订、履行验收及结算（事后监督）等方面的监督尚存在“真空”。[6]

2.采购监督方法有待完善。目前学校对采购管理部门的监督多停留在纸面上，未能实施有效监督，审计、监察、财务、工会等部门对采购活动的监督职责未充分发挥[7]，大多是接到质疑或投诉后，才进行事后监督管理，监督方法不灵活。

三、高校设备招标采购领域廉政风险的防控措施

新时代背景下，党和国家高度重视高校设备招标采购领域的反腐倡廉工作，把设备招标采购工作列为一级风险点。本文拟结合工作实际，根据高校设备招标采购领域不同阶段廉政风险的特点，提出相应的防控措施，以期促进和完善高校设备招标采购工作更加廉洁高效。

（一）健全制度管理体系，保障高校设备招标采购工作有规可依、有章可循

1.修订设备招标采购管理制度，明确监管要求。健全的组织结构和科学合理有效的制度规范是招标采购工作正常运行的根本。[7]以南通大学为例，学校层面成立专门的招标采购领导小组，通过学习《政府采购法》《招投标法》等国家招标采购法律法规，学校结合招标采购工作实际，先后修订了《南通大学合同管理办法》《南通大学供应商管理办法》《南通大学招标采购管理办法》《南通大学招标采购评审专家管理办法》等系列招标采购管理规章制度，切实做到设备招标采购管理工作有规可依、有章可循。同时，明确财务、审计、监察等监督部门的职责，使监督工作有据可依，确保重点环节层层把关，计划、论证、招标、验收等主要环节相对有效分离，职责任务不交叉，监管上相辅相成，营造优良的运行环境，为设备招标采购工作的有效开展提供强有力的保障。

2.创新采购监督管理模式，建立回访机制。南通大学成立采购监督领导小组，按照《政府采购法》有关规定，及时公示、公开设备招标采购相关信息和重大采购项目实施情况等内容。建立科学有效的纪律监督、审计监督、社会监督、群众监督机制，形成监督合力，畅通监督渠道，并对有效监督给予奖励。建立项目中标回访机制，明确采购人和供应商的责任，对设备招标采购项目实施情况通过上门服务、电话、微信、QQ 或电子邮件方式进行跟踪回访，并建立回访台账，做到日常监督和专项检查相结合，实时监督权力的运行情况，形成对整个招标过程的有效监督机制，杜绝设备招标采购过程中出现的违法违纪现象。

3.完善信息公开机制，提升采购透明度。一是推进采购意向公开，让供应商及时了解采购项目相关信息。二是增强采购透明度，将采购需求、项目预算、投标人资格、评判结果通过省、市级招标采购信息平台进行公开，最大限度地避免暗箱操作，做到招标信息公开、透明，切实铲除滋生腐败温床的土壤。

4.科学设置岗位职责，规范权力运行。根据设备招标采购流程，充分配备专业设备招标采购人员，明确每个工作岗位职责，严格执行采购计划编制、采购文件审核、合同履行和验收管理等岗位设置，使整个采购流程置于多部门相互制衡和集体决策的环境中，确保“不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督”[7]。同时，实施定期轮岗制度，防止设备招标采购人员利用职权收受贿赂，出现腐败问题。

（二）严格实施过程监管，确保高校设备招标采购工作科学合法、程序规范

“没有规矩不成方圆”，坚持用制度管权、管事、管人，有效利用现代化信息手段，让权力在阳光下运行。根据采购过程中的风险点，划分风险等级，全面梳理工作流程，建立完善的采购全流程业务系统，将业务流程信息化、公开化，充分去除人为因素，避免越权行使权力和“暗箱操作”。

1.完善采购方式变更，规范采购程序。如南通大学，根据高校科研设备采购特点制定了《仪器设备采购管理办法》（以下简称《管理办法》），该办法对采购方式有明确的界定，公开招标已成为高校自主采购的主要方式。但是，对于高精尖的科研设备，技术复杂，且预算金额在200 万以下的设备，可采用竞争性磋商的方式，对于不满足3 家品牌的科研设备，要经过网上发布招标采购二次公告后，才可继续采用竞争性磋商方式进行评标，或者通过变更采购方式申请后，转为竞争性谈判或者单一来源采购。

2.规范编制招标文件，明确编制要求。对设备技术参数编写提出明确要求，对于单价50 万元以上的设备，招标前由国有资产管理处组织专家进行论证，用户单位以外的专家不少于2 名，高级职称的专家不少于3 名，对设备的选型提出科学合理建议，避免出现倾向性和排他性条款。公平公正对待每一个投标单位，公开发布招标信息，让更多符合招标要求的供应商参与到招标活动中，形成有效竞争格局，给学校更多的选择机会，从而购买到性价比高的设备和优质高效的服务，使高校资金的使用效益达到最大化。

3.强化供应商管理，建立诚信机制。学校实行供应商诚信管理制度，通过建立供应商考核评价机制，记录其不良行为及失信行为，并给予相应处罚，学校对中标成交供应商以项目为单位进行考核，考核内容主要包括价格、交付、质量、服务等方面。对签订合同时提出附加条件或更改合同实质性内容等情形的供应商将列入不良行为记录名单，并将处罚结果公布于招投标管理办公室网站，记入供应商信用档案。打击串标、围标行为，将违规、诚信差的供应商列入黑名单，拒绝其参与学校采购活动。

4.加强合同管理，严审合同约定。建立规范的合同模板，合同中要详细标明设备的规格型号、配置清单、数量、技术要求，明确货期、付款、质保、双方责任等要求，双方按合同履行职责，有效防范合同中可能存在的风险。关注合同附件中的细小环节，严格控制合同的变更，原则上不允许变更，如果确有需要变更，必须走网上审批流程。

5.加强验收管理，严管验收过程。验收工作是高校设备招标采购过程的最后关键环节，设备能否通过验收、中标单位能否拿到设备款，就取决于这个环节。以南通大学为例，《管理办法》规定：“10 万元以下的设备由用户老师填写验收单并签字；10 万元～50 万元的设备填写验收报告，由使用部门组织验收，3 名以上专家人员参加；单价50 万元（含）以上的贵重仪器设备，由国有资产管理处职能部门和用户单位共同组织开箱验收，5 人以上专家人员组成，从而降低设备质量风险。对50 万元以上的设备使用效益进行综合评估，多方联动，提高合同履行监管水平，同时邀请纪委监督采购合同的履行，必要时邀请未中标单位一起验收，如果发现质量、配置、质保等问题，一律不予验收通过。”对可能存在的腐败行为实行高压态势，提前预防。[8]

6.加强专家库建设，保证评审质量。一是不断壮大专家库队伍，遴选熟悉设备招标采购领域相关政策法规和业务理论知识、能胜任高校设备招标采购评审工作的专家加入专家库，并要求加入专家库的人员签订《评标专家组成员承诺书》，参加招标办组织的专家学习培训，持证上岗。二是定期对评审专家履职情况进行考核评价，为了保证评标过程的公正性和独立性，只允许用户代表作为工作人员简单介绍项目情况和调研情况，不得作为评审专家之一。加大评审专家评分的监督力度，如有违规等现象，取消其评标资格，情节严重的走法律程序。

（三）全面提高综合素质，保证高校设备招标采购人员胜任岗位、廉洁从政

“双一流”高水平大学建设背景下，高校仪器设备招标的种类、数量和金额越来越大，技术要求、性能指标也越来越高，对设备招标采购人员的专业知识水平、业务技能、工作效率、廉洁意识等要求也越来越高，因此，需要不断加强采购人员队伍建设，提高设备招标采购人员的整体素质。

1.加强业务技能培训。优化设备招标采购人员队伍管理，注重优化采购人员队伍的学历、专业、能力结构，根据不同人员的专业特长分配工作，充分发挥采购人员的优点，提高设备采购效率。通过理论学习、业务培训、举办讲座、专题讨论等方式，不断提升设备招标采购人员队伍的专业素质。要求设备招标采购人员做到与时俱进，加强政策学习，不定期组织开展招标采购管理专题培训，及时了解并认真学习新出台的招投标法律法规系列政策，熟悉业务流程，按照正确程序行使职权，敢办事、会办事，确保开评标过程的规范性、严谨性和公正性。同时建立招标工作廉政档案，并与干部选拔、绩效考核等工作挂钩，实施工作问责制度，加强责任追究，将权力关进制度的笼子里。

2.建立岗位轮换制度。高校设备招标采购管理岗位是廉政风险较高的关键岗位，应建立岗位责任制，明确岗位职责和具体分工，依据不同人员的能力安排不同的岗位，对相应的工作人员业绩进行考核评估，实现人员与岗位的最优配置，确保不相容岗位相互分离。建立轮岗制度，明确轮岗周期，防止设备招标采购人员和供应商交往过深，结成利益联盟，暗箱操作，收受贿赂，损害学校利益。

3.加强职业道德教育和廉政教育。一是采购管理部门建立道德风险防范机制，加强廉政文化建设及内部管理的风险控制，培养设备招标采购人员的风险意识，形成“以廉为荣、以贪为耻”的社会文化。二是规范采购过程各个环节的工作行为，挤压权力寻租空间，增强拒腐防变能力，打击腐败行为，使采购相关人员不敢腐败、不能腐败、不想腐败。[9]三是在日常管理中，通过学习党的文件精神及观看廉政警示教育纪录片等，引导设备招标采购人员遵循职业行为准则和岗位要求，严守纪律规矩的“底线”，远离违法乱纪的“红线”,筑牢拒腐防变的思想防线。四是强化责任意识、风险意识和预防意识，处处检点自己的行为，时刻做到“防患于未然”。

（四）加强信息化建设，促进高校设备招标采购工作廉洁规范、优质高效

以南通大学为例，学校以“互联网+招标采购”为理念，在传统采购模式的基础上，还积极推动信息技术与高等教育管理的深度融合，建立物品采购平台、网上竞价平台等招标采购信息化管理平台，“让数据多跑腿”，减少申购用户往各校区和各相关部门办理审批等手续，配合学校智慧校园信息化建设，进一步推进信息公开。同时加强内控建设，着力构建以依法采购为核心，规范采购、效能采购为两翼的招标采购管理模式。例如把采购预算完整编制、国有资产入库建账、验收、使用、报废全生命周期管理和招标采购信息管理系统有机结合起来，实行电子化开评标，实现了招标采购全流程规范化、信息化、公开化、无纸化的管理目标。实践证明，信息化建设在节约大量的人力和财力的同时，全程操作留痕，促进管理手段规范化、标准化，既保护了自己，又规范了程序，有效降低了设备招标采购过程中的腐败风险，促使设备招标采购工作切实做到廉洁规范、便捷高效。

总之，高校设备招标采购领域的廉政风险防控是一项“永远在路上”的系统工程，也是近年高校反腐倡廉工作的重点之一。尽管高校设备招标采购工作中的廉政风险点较多，情况纷繁复杂，但南通大学招标采购相关职能部门通过查找廉政风险点，不断实施完善采购制度，规范采购流程，创新监督方法，形成监督合力，加强信息化建设，增强全过程、全方位的监督，加强采购人员队伍廉洁自律意识的培养等防控措施后，使学校的设备招标采购工作走上科学化、制度化、规范化的轨道，最大限度地遏制腐败现象的发生，为高校“双一流”建设、持续健康和谐发展形成有力保障，为高校相关职能部门廉政风险防范管理提供借鉴和参考。