党员领导干部民主生活会的制度变迁与绩效提升

肖剑忠，马 原

（1.浙江工业大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310023；2.同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

政治监督是人类政治文明建设的永恒主题。对于以中国共产党为执政党的中国来说，政治监督的核心是党内监督。这就是习近平总书记所指出的，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”[1]213又由于执政权最终主要体现和落实为各级各方面领导干部手中所掌握的大大小小的权力，因而，对党员领导干部的监督，就成为党内监督的重点。中国共产党为了加强对党员领导干部的监督，从局部执政时期到全面执政之后，一直注重对党员领导干部监督相关制度的探索和设计。这些制度中，既有属于主要借鉴其他国家和其他政党因而具有一定普适性的制度，又有属于主要立足本国本党实际、源于中国共产党人自己探索因而具有极强的中国和中国共产党特色的制度。党员领导干部民主生活会制度就属于后者。有论者就指出，“民主生活会制度是中国共产党的一项独创”[2]313。为了进一步完善领导干部民主生活会制度，使之在党内监督和全面从严治党中发挥更大作用，笔者拟从历史视角和实践视角对民主生活会的制度变迁和制度绩效做一分析，以此获得经验教训和明确前进方向。

一、党员领导干部民主生活会的本质特征

至今为止，中国共产党关于党员领导干部民主生活会有明确且具体规定的专门性党内法规包括1981 年2 月中央组织部印发的《关于进一步健全县以上领导干部生活会的通知》、1990 年5 月中共中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、1990 年中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、2000 年中纪委、中组部联合下发的《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》、2017 年1 月中央印发的《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》。根据这些专门性党内法规对党员领导干部民主生活会的共同规定，基于对党员领导干部民主生活会的实践观察，我们可以将党员领导干部民主生活会概括为以党员领导干部为参与主体，以批评和自我批评为主要内容，以发扬党内民主、加强党内监督、依靠领导班子自身力量解决矛盾和问题为主要目标的重要党内监督制度。大致说来，党员领导干部民主生活会制度具有以下三方面本质特征。

（一）党员领导干部民主生活会是一种以批评和自我批评为主要内容和内核的重要制度

1980 年《关于党内政治生活的若干准则》提出：“各级党委或常委都应定期召开民主生活会，交流思想，开展批评和自评批评。”1990 年《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》第四条明确：“民主生活会的主要内容，主要是就以下问题（共列举五方面问题——笔者注）进行检查、总结，统一认识，开展批评和自我批评。”2017 年《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第六规定：“民主生活会应当围绕主题，就以下基本内容（共列举六方面内容——笔者注）进行对照检查，开展批评和自我批评”。由这些规定可见，民主生活会与批评和自我批评紧密相关。可以说，没有批评和自我批评，也就没有民主生活会制度。时任中央书记处书记、中央纪委副书记赵洪祝同志曾指出，“民主生活会的主要方法是开展批评和自我批评”[3]。笔者认为，在一定意义上讲，批评和自我批评是内容（当然具体主题会因时代和背景不同而不同），民主生活会是形式；或言批评和自我批评是“核”，民主生活会是“皮”。毛泽东同志曾说，“有无认真的自我批评，也是我们党和其他政党互相区别的显著标志之一”[4]1096，进而，我们也可以说，正是因为有了批评和自我批评，民主生活会制度才成为中国共产党独具特色的重要制度。批评和自我批评之所以能成为民主生活会的主要内容和内核，之所以是中国共产党区别于其他政党的重要显著标志，归根到底是因为我们党是马克思主义政党，代表最广大人民的根本利益，没有任何自己的私利，从来不惧怕批评和自我批评，敢于公开承认、修正自己的缺点和错误，也能够依靠自身力量解决自身存在的不足，这也就是毛泽东同志所讲的“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。只要你说得对，我们就改正”[4]1004。总之，没有认真开展批评和自我批评的民主生活会，也就是没有质量、走过场的民主生活会；不以批评和自我批评为主要内容和目的的民主生活会，不是真正的民主生活会。

（二）党员领导干部民主生活会是一种党内同级相互监督的重要制度

根据党内监督的主体和对象之间关系的不同，党内监督可分为自上而下、平行（也叫同级相互）和自下而上这三种指向的党内监督。党员领导干部民主生活会就属于其中的同级相互监督。因为党员领导干部既有自我批评，又有对其他党员领导干部的批评，而批评就是一种监督，因而党员领导干部民主生活会属于相互之间的监督；又因为，作为同一个领导班子成员的党员领导干部之间属于党内同志间关系，而这种关系是一种因为共同的理想、信仰、追求和奋斗目标而走到一起并具有人格平等的关系（党员领导干部之间只有工作分工的不同和职务的不同），因而，党员领导干部民主生活会又属于同级之间的相互监督。而同级相互监督在李景治看来，“是党内监督体系中最常态化的监督。同级组织的党员、干部彼此最了解，相互监督能够对症下药、发挥最大功效”[5]4。总的来说，党员领导干部民主生活会是一种基于党内地位平等的同志间关系而形成的党内监督，是一种建立在党员民主监督权利基础上的党内监督，是一种以团结为目标的监督，即如毛泽东同志所讲的“从团结的愿望出发，经过批评或者斗争使矛盾得到解决，从而在新的基础上达到新的团结”[6]210，因而，党员领导干部民主生活会是一种体现了民主、平等和团结三种价值导向的党内同级相互监督的重要制度。试想，假如各地党组织真能每年开一次民主生活会且严肃认真地开展批评与自我批评，那么，党员领导干部都能因为经常有来自党内其他同志严肃认真的提醒和批评以及真诚热心的教育和帮助，因为受到党内其他同志的监督，而在政治问题、思想问题、作风问题等方面深刻反省、防微杜渐、悬崖勒马。毛泽东同志在1955 年3 月召开的中国共产党全国代表会议上讲话指出，“定期召开会议，进行批评和自我批评，这是一种同志间相互监督，促使党和国家事业迅速进步的好办法”[7]。党员领导干部民主生活会就是毛泽东同志所说的这样一种以批评和自我批评为内核、体现党内同志间相互监督的好的会议形式和好的制度载体。

（三）党员领导干部民主生活会是一种体现中国共产党勇于自我革命精神的重要制度

习近平总书记指出，“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格”[8]25，“内部和外部强大的政党是在自我革命中锻造出来的。回顾党的历史，我们党总是在推动社会革命的同时，勇于推动自我革命，始终坚持真理、修正错误，敢于正视问题、克服缺点，勇于刮骨疗毒、去腐生肌。正因为我们党始终坚持这样做，才能够在危难之际绝处逢生、失误之后拨乱反正，成为永远打不倒、压不垮的马克思主义政党”[9]。由于民主生活会制度的主要内容和内核就是要求党员领导干部认真严肃地开展批评和自我批评，这其实也就是要求党员领导干部自己用“显微镜”找出并除掉“政治灰尘”和“政治微生物”，以及党员领导干部互相用“显微镜”找出并除掉“政治灰尘”和“政治微生物”。全体党员领导干部若能经常如此，则对小到某一个领导班子，大到整个中国共产党来说，其实就是用中国共产党自己发明出来的武器和创造的方法，进行刮骨疗毒、去腐生肌，实现党的自我净化、自我提升、自我完善，亦即实现党的自我革命。陈云同志曾提出“只要有勇于开展批评与自我批评这一条，坚持真理，改正错误，我们共产党就将无敌于天下”[10]187这一论断。的确，民主生活会制度及作为其主要内容和主要方法的批评和自我批评，是党的自我革命的重要手段。

二、党员领导干部民主生活会的制度变迁及其考察

一般而言，完整和规范的制度是理念思想、具体做法和制度形式三种要素结合的结果、融合的产物。根据这三者互相匹配和彼此结合情况，笔者将党员领导干部民主生活会从建党初期到上世纪八十年代的制度变迁过程，划分为四个阶段。

（一）制度变迁的四个阶段

第一阶段：建党初期到延安整风运动前——有好的理念和想法但无好的做法更无制度。这一阶段的重要事件和重要成果就是召开古田会议，形成了在党的建设和军队建设历史上具有重要意义的著名《古田会议决议》。该决议提出，“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”[11]89，并特别强调以严肃认真的党内批评克服各种非无产阶级思想、解决党内矛盾。不过，这一时期，党内生活更多的是与党内民主相悖的“家长制”和“残酷斗争，无情打击”。典型例子就是陈独秀担任中央主要领导人后期的错误做法和王明左倾路线下的错误做法。

第二阶段：延安整风运动到七千人大会前——有好的做法但无制度的阶段。1942 年开始的延安整风运动是以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体为加强党的自身建设的伟大创造和成功举措。在全党特别是高级干部队伍中普遍开展的严肃和认真的批评与自我批评有力地促进了主观主义、宗派主义和党八股三大不良作风的整改，使得全党在政治上和思想上达到了高度统一，在组织上达到了空前团结。从党内监督的视角来看，这其实就是通过批评和自我批评的方式以加强党内的同级相互监督。此后，“惩前毖后，治病救人”的原则和“团结—批评—团结”的公式以及“批评和自我批评”的优良作风，都成为党的重要优良传统、重要红色基因及革命文化的重要组成部分。

第三阶段：七千人大会到改革开放前——有制度设想但没有规范、更未落实。1962 年召开的以总结“大跃进”运动以来的经验和教训为主要内容、以弘扬党内民主为主要导向的七千人大会在民主生活会制度建设历史上具有重要意义。就是在这次重要会议上，时任中央政治局常委、中共中央总书记的邓小平同志提出了民主生活会的制度设想，并得到了刘少奇同志和毛泽东同志的赞同和支持。邓小平同志建议：“把领导人的主要小组生活，放到党委会去，或者放到书记处去，或者放到常委会去。在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评与自我批评的空气。”[12]310邓小平同志认为，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些”[12]310，“我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”刘少奇同志和毛泽东同志先后对此予以热烈响应。刘少奇同志说：“可以有这么一个建议，各级党的委员会一个月之内要有一次党内生活会。委员会开会，进行批评和自我批评。”[12]310在邓小平同志“不一定一个月，三个月有一次也很好了”的接话后，他又一次补充说：“一季有一次。一年四次也好，开党内生活会。这么一个建议行不行？每一个委员会，省委也好，地委也好，县委也好，一季开一次会，搞批评与自我批评，过党的生活。”[12]310毛泽东做了总结性的补充：“检查工作，总结经验，交换意见。”[12]310正如邓小平同志所说，党员领导干部之间经常见面且水平差不多，他们之间的互相监督、批评和自我批评具有其他监督所没有的优势，这正是民主生活会的主要目的和主要意义所在。令人遗憾的是，由于“左倾”错误的不断发展，特别是由于“文化大革命”的爆发，不仅邓小平同志的民主生活会制度的设想没有形成专门的党内制度规范、化为具体行动，而且党内生活愈加不正常，距离毛泽东同志曾经设想的“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”的目标越来越远。

第四阶段：改革开放初期——有规范的制度且落实较好。党的十一届三中全会后，基于对“文化大革命”的深刻反思，中央连续制定出台了一系列规范党内政治生活、发展党内民主的文件，其中重要者就有1980 年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》。该准则规定：“各级党委或常委都应定期召开民主生活会，交流思想，开展批评和自我批评”，从而正式建立了民主生活会制度。一年之后的1981 年2 月，中央组织部专门制定下发了《关于进一步健全县以上领导干部生活会的通知》，要求“县级以上党委常委会除了必须编入一个组织参加组织生活外，同时要坚持每半年开一次党委常委（党组）生活会，并要及时地向上级党委或组织部门报告生活会情况，开一次报一次”，并明确民主生活会“要以认真检查贯彻执行党的路线、方针、政策、决议和《准则》的情况为主要内容……开展批评与自我批评”。由于是中央组织部专门发文，且详细规定了党员领导干部民主生活会的范围、频次、内容等具体内容，因而，这一文件可视为党员领导干部民主生活会制度的规范化，换言之，党员领导干部民主生活会制度从偏宏观、讲道理的原则要求阶段变为可操作的具体实施阶段。并且，在这一阶段，鉴于对“文化大革命”破坏党内民主、导致既无党内民主又无正确集中的惨痛教训的深刻反省，加之邓小平、陈云等党和国家领导人以身作则、率先垂范，其时党员领导干部民主生活会制度的运行质量总体是不错的。习近平总书记2014 年5 月9 日在参加河南省兰考县委常委班子民主生活会时以亲历者的身份回顾这段时期的民主生活会状况指出：“不要说革命战争时期，就是往前推三十年，改革开放之初也不是这样，我当县委书记的时候（即1983—1985 年——笔者注），班子里都是直来直去、开门见山，什么事情都摆在明面上，对你有意见都是亮堂堂的。”[13]138

（二）制度变迁的考察：规范性、权威性和有效性

由党中央专门就党员领导干部民主生活会发文作出规定，并非意味着党员领导干部民主生活会制度变迁的结束。这只是意味着解决了该制度的规范性问题，即解决了有专门制度作出明确规定、提出具体要求的问题。党员领导干部民主生活会的制度变迁的目标有三重维度，除了上述的制度规范性这一目标之外，还包括制度的权威性和有效性这两个目标。其中，所谓制度的权威性目标，即指要提高该制度在党内法规体系的位阶，以使这一制度更具权威性，进而使之更具稳定性，更能得到广大党员、干部的认同和拥护；所谓制度的有效性目标，即指要提高该制度的绩效和运行质量，达到应然状态和实然状态的统一，使之更好地促进全面从严治党这一党的工作全局，更好地服务党的长期执政这一党的根本目标。可以说，从上世纪90 年代至今，我们党仍然一直为党员领导干部民主生活会制度的权威性和有效性目标而努力，换言之，为着解决制度的权威性和有效性问题，党员领导干部民主生活会的制度变迁其实一直延续至今。

应该肯定，从上世纪90 年代至今，由于党中央对党员领导干部民主生活会制度的高度重视和党内法规体系建设的不断推进，我们党已很好地解决了党员领导干部民主生活会制度的权威性问题。这突出体现在党员领导干部民主生活会制度在以下重要历史节点取得的突破或实现的飞跃。

第一个重要历史节点就是1990 年中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》。与1981 年中央组织部下发的那个关于党员领导干部民主生活会的文件所不同的是，1990 年是由中央直接下发的，此外，1990 年的是以党内“规定”形式发的，1981 年的是以党内“通知”形式发的，而党内“规定”在党内法规体系的效力位阶高于党内“通知”。毫无疑问，1990 年中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》显著提高了党员领导干部民主生活会制度的权威性。

第二个重要历史节点就是1992 年党的十四大通过的新修订的党章首次明确规定党员领导干部必须参加民主生活会。根据2019 年9 月中共中央印发的经过修订的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，作为“党内宪法”之称的党章在党内法规体系的效力位阶最高，其权威性毋庸置疑。党员领导干部民主生活会制度被写入其中，无疑也是对这一制度权威性的确认。此后，历次修改党章都始终没有改变这一规定。

第三个重要历史节点就是2016 年十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订过的《中国共产党党内监督条例》都对民主生活会制度予以重点强调。根据2019 年9 月中共中央印发的经过修订的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，“准则”和“条例”为党内法规体系中第二效力位阶和第三效力位阶的党内法规。通过党内准则和党内条例的形式而非党内规定的形式对党员领导干部民主生活会作规定，本身就赋予这一制度更高的权威。特别值得指出的是，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订过的《中国共产党党内监督条例》分别用了130 个字和142 个字对党员领导干部民主生活会作了重点强调、提了具体要求，而非简单点一点、提一提。无疑，这也显著地提升了党员领导干部民主生活会制度的权威性。总体看，从效力位阶较低的党内“规定”到效力位阶更高的党内“条例”“准则”乃至党章，从一句话、十多个字到好几句话、上百个字，这些变化都充分表明，党员领导干部民主生活会制度的权威性在过去得到了显著提升。而这显然有助于该制度的实施，进而有助于发挥该制度对加强党内监督、促进全面从严治党、推进党的自我革命的重要作用。

相较于解决党员领导干部民主生活会制度的权威性问题，解决党员领导干部民主生活会制度的有效性问题难度更大，其在上世纪90 年代至党的十八大之前这段历史时期所取得的成效也不及前者。如前所述，改革开放初期，党员领导干部民主生活会制度的运行状况还是不错的，制度的有效性还是较高的。然而，由于各种因素的共同影响，由于长期管党治党宽松软，党内政治生态和党内政治生活也不尽如人意。在这一大背景下，党员领导干部民主生活会制度的运行状况自然是问题甚多、质量不高，亦即有效性不够，并且这一态势惯性地延续到党的十八大前。习近平总书记对此有着深刻洞察，他在党的十八大后，在全国组织工作会议、党的群众路线教育实践活动、十八届中央纪委全会等多个场合严肃指出必须纠正民主生活会缺乏政治性、战斗性、原则性、时代性的问题，必须解决民主生活会质量不高的问题。例如，他在2013 年6 月18 日召开的党的群众路线教育实践活动工作会议上讲话指出：“现在，批评和自我批评这个‘利器’在很多地方变成了‘钝器’，锈迹斑斑，对问题触及不到、触及不深，就像鸡毛掸子打屁股不痛不痒，有的甚至把自我批评变成了自我表扬，相互批评变成了相互吹捧。”[13]50-51在2013 年6 月召开的全国组织工作会议上他说：“当前，党内积极的思想斗争讲得少了，批评和自我批评难以开展起来，民主生活会很多成了评功摆好会。”[14]在2013 年9 月参加河北省委常委常委班子专题民主生活会时他指出：“这些年来，在不少党组织和党员干部中，开展自我批评难，开展相互批评更难。”[13]85-86在2014 年5 月参加河南省兰考县委班子专题民主生活会时，习近平总书记针对在这次群众路线教育实践活动中很多同志对参加民主生活会、开展批评和自我批评顾虑重重这一现象指出：“这些年来一些党组织党内政治生活长期不正常、不严肃，给党员、干部带来了不少疑惑和困扰。这个问题要抓紧解决。”[13]138习近平总书记这些讲话，一方面表明了在很长一段时期内党员领导干部民主生活会制度不够有效、批评和自我批评难以开展的问题，哪怕2000 年中纪委、中组部正是鉴于一些民主生活会质量不高、收效不大，因而下发《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》，也没有改变这种状况；另一方面表明了十八大后以习近平同志为核心的党中央弘扬党的优良传统、严格执行民主生活会制度、严肃认真开展批评和自我批评的鲜明态度。正是由于以习近平同志为核心的党中央的鲜明态度、强大决心、率先垂范，加之修订《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》和《中国共产党党内监督条例》所提供的有力制度保障，以及2013 年6月至2014 年10 月开展的党的群众路线教育实践活动、2015 年开展的“三严三实”专题教育活动、始于2016 年其后常态化坚持开展的“两学一做”主题教育活动等一系列党内主题活动的荡涤、洗礼和熏陶，党的十八大以来，民主生活会才真正变得正常和严肃起来，批评和自我批评才变得有“辣味”。长期以来党内存在的中央不要求下面就不开展、上级不动下级就不动的消极态度，党员领导干部民主生活会的不规范、不认真、不严肃现象和庸俗化、一般化、平淡化、随意化问题才基本被克服和遏制住。

三、党员领导干部民主生活会制度的绩效提升

尽管党的十八大后一两年内因为全面从严治党的强力推进、党内主题教育的有力推动，党员领导干部民主生活会总体上比过去要认真、规范和严肃得多，但也并非毫无问题。习近平同志在2016 年1月召开的十八届中央纪委第六次全会上对此有清醒的认识和客观的评价。他指出，“党的十八大以来，党内生活总体上是积极健康的，特别是经过党的群众路线教育实践活动和‘三严三实’专题教育，党内政治生活更加健全。同时，在一些地方和部门，政治生活庸俗化、随意化、平淡化现象还大量存在，一些党组织和党员缺乏运用批评和自我批评的勇气”[13]378-379，“这两年，各级领导班子民主生活会的质量有了一定提高，但走过场的问题仍很突出”[13]379。很显然，习近平总书记的这些讲话也就意味着党员领导干部民主生活会制度的实际运行并未达到应有状态，其绩效仍然亟待提升。那么，我们又如何着手呢？笔者认为，为了进一步提升党员领导干部民主生活会的制度绩效，使之在同级相互监督进而在党内监督体系中扮演更重要的角色，使之在全面从严治党和党的自我革命中发挥更大的作用，应坚持制度与制度组合、制度与技术结合的创新思路。

（一）制度与制度组合

所谓制度与制度组合，即指通过党员领导干部民主生活会制度与其他制度的组合实施，做到以其他制度的实施促进党员领导干部民主生活会制度的实施，进而达到提高党员领导干部民主生活会制度绩效的目的。在具体实践中，应着重探索党员领导干部民主生活会制度与党委实施的巡视（或巡察）制度和纪检部门实施的约谈函询制度的组合。

巡视制度是以党委（党组）为主体、以自上而下为指向的重要党内监督制度。2017 年修订的最新版《中国共产党巡视工作条例》中的第二条明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。”随着一轮又一轮巡视（十八大至十九大期间中央巡视组12 轮巡视工作）或巡察工作的开展，随着巡视制度在实现巡视一届任期内全覆盖、中央政治局常委会每次听取巡视工作情况汇报和审议巡视工作报告且总书记每次发表重要讲话、巡视组组长一次一授权、一次一任命、做到巡视组三个不固定（巡视组组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系也不固定）、提出“两职”要求（巡视组在巡视当中有重大问题而不能发现是失职，如果发现了而没有如实报告是渎职）、开展巡视“回头看”、进行机动式巡视、下沉一级了解情况、抽查领导干部档案和个人事项报告、向社会公开巡视反馈意见及其整改情况等方面的探索和改进，原先的巡视制度存在的中央授权不足、权威不够、工作力量不足、工作动力不足、工作责任感不强、巡视覆盖面不广、巡视频率不高、巡视组了解线索渠道不多、巡视工作对外公开信息不够等突出问题得到了有效解决，党中央和各级党委（党组）的巡视监督得到了显著加强。十八届中央纪委在向党的十九大所作的报告中指出：“中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。”[15]此外，发现问题和漏洞通过形成报告和提出建议以促进整改，也是巡视工作的重要成果。十八届中央纪委在向党的十九大所作的报告中提到：“中央巡视组和巡视办共形成专题报告230 份，向党中央和国务院分管领导通报巡视情况59 次，向中央改革办报送89 份专题报告，推动深化改革、加强制度建设。”[15]如今，巡视不仅是一般意义上的党内监督重要形式，而是党内监督的战略性制度安排。巡视组或巡察组也已成为广大人民群众眼中的“钦差大臣”和“包青天”，巡视制度成为各级党委（党组）发现问题的显微镜和探照灯，也成为令许多腐败分子胆战心惊的反腐利剑。

至于纪检部门的约谈函询监督制度，则是由作为党内监督专责部门的纪委针对干部一般性违纪问题实施的党内监督制度。2017 年新修订的《中国共产党党内监督条例》第三十一条明确规定：“接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚。约谈被反映人，可以与其所在党组织主要负责人一同进行；被反映人对函询问题的说明，应当由其所在党组织主要负责人签字后报上级纪委。”十八届中央纪委在向党的十九大报告中也提到，“2015 年以来，全国纪检监察机关实践“四种形态”，用严明的纪律管全党治全党，共处理204.8 万人次。其中，运用第一种形态批评教育、谈话函询95.5 万人次，占46.7%，使红脸出汗成为了常态”[15]。可见，约谈函询制度是加强纪检部门的专责监督、防止党员干部小问题变成大毛病的重要制度设计。那么，党员领导干部民主生活会制度如何借力巡视制度和提醒谈话、约谈函询制度，实现同级相互监督和自上而下监督的互相结合、共同发力呢？笔者认为，应考虑好两方面的制度设计。

其一，在党员领导干部民主生活会召开之前尽量开展对该党委（党组）的巡视（或巡察）和约谈函询，使巡视反馈和约谈函询监督的结果成为党员领导干部民主生活会开展批评和自我批评的“靶子”。许多党委（党组）领导班子民主生活会之所以绩效不佳、质量不高、“辣味”不浓、动真碰硬不够，重要原因在于领导干部避重就轻甚或不指出问题、不承认错误，这就使得民主生活会没有“靶子”可瞄准，无法进行揭短亮丑，做到有的放矢。虽然民主生活会召开之前，党员领导干部也会通过谈话和填表等方式征求党员、干部甚至工作对象的意见，但由于担心给领导提意见、“挑刺”会被“穿小鞋”，遭到打击报复，大多数党员、干部都是明哲保身态度，只愿当好好先生，要么填表时全部划“√”，要么提些不痛不痒的问题和意见，真正的严重问题都是假装不知、绝口不提。既然没有多少意见征集上来或没有严重问题反映，当然党员领导干部民主生活会也就很容易出现一团和气、走过场的局面。可是，如果领导班子民主生活会召开之前，上级党委已经对该党委（党组）领导班子开展过巡视（或巡察）和谈话函询，并有巡视（或巡察）的反馈，按照2017 年《中国共产党党内监督条例》的规定，领导干部必须在民主生活会上把巡视（或巡察）反馈、组织约谈函询的问题说清楚、讲透彻，开展批评和自我批评，提出整改措施，这就使得党员领导干部在民主生活会上有“料”可爆，使得批评和自我批评有“靶子”可“射”。而且，由于这些问题都是组织上指出或反馈的，都是有根据和权威的，党员领导干部一般也没有底气对此回避，其他领导干部就此开展批评一般也没有顾虑，这就使得批评和自我批评能够动真碰硬地开展起来，进而使得民主生活会的绩效提升、质量提高。

其二，在巡视（或巡察）过程中必须重视对党员领导干部民主生活会情况的检查，使党员领导干部在民主生活会上的表现情况成为巡视（或巡察）监督的重点内容。巡视虽然被定性为政治巡视，并非纪委直接办案，但其监督内容还是比较全面的。除了针对某些特定领域和特定问题的机动巡视和专项巡视之外，常规巡视的监督内容范围还是比较宽的，也是比较明确的，当然也会随着党中央的中心工作和全面从严治党中存在突出问题的变化而变化。习近平总书记在2013 年4 月25 日中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视情况的报告》时讲话提出了“四个着力”的要求，即巡视工作“要着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定的问题，着力发现是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞‘上有政策、下有对策’等违反政治纪律的问题，着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人的不正之风和腐败行为”[16]107-108。2014 年1 月23 日，习近平总书记在中央政治局常委会听取2013年下半年中央巡视组巡视情况汇报时又讲话指出，要拓宽巡视监督内容，要加强对主体责任、监督责任落实情况和组织纪律执行情况的检查监督，要把上一次巡视组反馈问题的整改情况纳入巡视监督范围。[16]112-113此后，巡视（巡察）监督的内容范围又拓展到加强党的政治建设、增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等方面。党员领导干部民主生活会本身就是党内政治生活的重要内容，而且党员领导干部对待民主生活会的态度、在民主生活会上的表现，往往像一面镜子一样照出党员领导干部党性、作风方面的真实状况，关联到其违纪违法方面的问题。例如整个领导班子在民主生活会上都是评功摆好、避重就轻，就反映领导班子有严重的形式主义作风问题；个别领导干部对巡视组指出的属于自己分管范围内的问题不敢自我批评，就反映该领导干部有党性不纯、担当不够的问题；等等。因而，巡视组（或巡察组）在对党委（党组）领导班子巡视（或巡察）过程中，必须把党员领导干部民主生活会作为重点监督内容，必须通过聚焦党员领导干部在民主生活会上的表现，详细对照党员领导干部在民主生活会上的所有言行，从而更加全面地了解党员领导干部的党性、作风和能力等方面状况，更加准确地判别党员领导干部的表现，更加深入地查找党员领导干部的问题。反过来说，如果巡视组（巡察组）如此看重和较真党员领导干部民主生活会，则必然会促使党员领导干部们认真对待民主生活会，会推动他们在民主生活会上动真碰硬地揭短亮丑、“真刀真枪”地开展批评和自我批评，进而也就会促进党员领导干部民主生活会制度绩效的提升和运行质量的提高。

（二）制度与技术结合

所谓制度与技术结合，即指在当今现代科学技术日新月异、信息网络技术高度发达的当今时代，应尽可能借助技术的力量，充分发挥技术的作用，从而使得党员领导干部民主生活会制度运行更好、绩效更佳。

其一，对民主生活会现场录像并存档。要了解民主生活会的真实情况，除了亲自参加外，还可以观看现场录像。在具有拍摄功能的设备越来越多且越来越容易携带，以及视频声频等信息越来越容易存储的当今时代，对民主生活会进行现场录像并存档，完全不成问题。第二批党的群众路线教育实践活动期间，吉林农安县委民主生活会视频为其他地方党组织民主生活会提供了示范，给许多党员干部带来了震撼，这说明对民主生活会现场录像并存档不仅是有益的，也是可行的。而且值得指出的是，这一借助技术手段的做法，有助于解决先前民主生活会制度因为人情干扰等因素从而走过场进而导致绩效不佳、质量不高的老大难问题。虽然1981 年中央组织部下发的《关于进一步健全县以上领导干部生活会的通知》、1990 年中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》都要求领导班子民主生活会开完后要向上级党委或组织部门报告民主生活会开展情况（1990 年《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》还要求报送给上级纪委，且还需报送会议记录），甚至也要求领导干部适当参加、选择性参加下级党委领导班子民主生活会，但仍然无法避免和解决只谈工作不谈思想、只讲成绩不讲缺点、就事论事、敷衍了事等问题，其重要原因在于或者上级领导没有下来指导和监督，或者上级有人来指导和监督但也是报告有水分，即说的和写的比真实做的要好。但如果是对民主生活会进行现场录像，则可有效避免报告作假、报告虚夸、报告注水的问题，换言之，这一做法迫使领导班子民主生活会必须动真碰硬地揭短亮丑。至于这一做法的具体操作，可以是由上级纪委和组织部门派去参加民主生活会的同志录像并带回进行电子储存。对民主生活会现场录像并存档，不仅有助于防止民主生活会潦草完事和步入歧途，并且可为将来的民主生活会抽查工作做好准备、提供证据。

其二，上级纪委和组织部门每年按一定比例对下级党组织民主生活会情况进行抽查。国外的公共管理实践以及如今我国已经实行的抽查领导干部个人事项报告的成功经验表明，抽查是低成本同时又高效率地促进管理工作的有效手段。由于所有党组织民主生活会都有视频档案存放在上级纪委和组织部门，这样一来，上级纪委和组织部门对民主生活会的抽查，也就成为简便之事。至于抽查的比例，可以在20%～30%之间，这样不仅可以用3 年左右时间就实现对下属党委（党组）领导班子民主生活会的全部核查，而且可以对所有党组织产生有力的震慑作用，促使他们严格操作和严肃开展民主生活会。

其三，将领导干部在民主生活会上的表现情况以及问题整改情况列入干部考察内容范围。领导干部对民主生活会的态度、在民主生活会上的表现以及对民主生活会上所反映的问题的整改，是了解、考察、衡量领导干部党性、作风及“四个意识”等方面的重要标准。因而，一方面，可以将领导干部在民主生活会上的表现情况，与通过信访、和干部及群众谈话获得的信息做比对，以考察干部能否实事求是和是否对党忠诚；另一方面，可以在考察过程中、在与干部和群众谈话时，了解领导干部对自己在民主生活会上自我剖析出来的问题和其他同志提出来的问题甚至巡视反馈的问题有无认真和彻底的整改。综合这两种渠道得到的信息，不仅可以对干部考察得更准更真，而且可以改变领导干部的预期，促使他们高度重视和认真对待民主生活会，从而有效提高民主生活会的制度绩效，充分发挥民主生活会的纠错、“治病”“健体”和团结作用。

四、结语

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别强调要坚定中国特色社会主义制度自信、发挥中国特色社会主义制度优势。党员领导干部民主生活会制度正是这样一种为中国共产党所独创、具有鲜明特色和显著优势的中国特色社会主义重要制度。这一重要制度的变迁历程实际上也就是对这一制度的规范性、权威性和有效性问题的解决过程。其中，这一制度的规范性问题，经过较长也较曲折的发展历程，至上世纪80 年代初已基本解决；这一制度的权威性问题，至党的十八大后、党的十九大前也已解决；至于这一制度的有效性问题的解决，虽然在党的十八大后取得重大进展，但仍需百尺竿头、更进一步。在新时代，只要我们在坚定中国特色社会主义制度自信的基本前提下，进一步通过制度和制度的组合、制度和技术的结合，就能使党员领导干部民主生活会制度更加成熟和完善，并使之在党内监督和全面从严治党中发挥更大作用，从而为推进党的自我革命作出更大贡献。