权力视阈下的多层次协同反腐体系构建

徐国冲，韩可心

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005）

党的十八大以来，我国通过一系列政策手段持续推进高压反腐，使反腐败斗争取得了压倒性胜利。然而，目前的反腐大多以事后惩罚为主，制度建设相对滞后，不利于根除腐败的源头。随着我国腐败呈现高层化、资源化、隐蔽化、灰色化的新特征[1]，传统的反腐手段已不能很好地解决这些问题，需要我们更加全面系统地思考如何防治腐败，从宏观、中观、微观三个层面对我国反腐工作的运行模式进行分析，并提出可供参考的建议。因此，本文将从三个层面、五个角度对反腐路径进行剖析，以构建起多层次的协同反腐体系。在宏观层面，既要坚持“以权力约束权力”这一传统手段的核心思想，又要通过“以制度规范权力”完善我国法治建设，从而更好地解决“不能腐”和“不敢腐”的问题。在中观层面，引入“以规则引导权力”和“以权利监督权力”的理念，降低整个社会对腐败现象的包容度，从而更好地构筑公职人员“不想腐”的思想体系和价值观念。在微观层面，倡导“以身份管理权力”的新思路，解决公职人员多重身份的冲突管理问题，为新型腐败治理模式提供参考。只有多管齐下，协同合力，共同作用，才能构筑起严密的恢恢法网，扎牢权力运行的笼子。

一、以权力约束权力

随着反腐工作进入攻坚期，“以权力约束权力”的工作思路逐渐暴露出动力不足、力量不够等问题。之所以会出现这一现象，一方面是因为我国高度集中的权力体系导致了高层权力约束的困难；另一方面是由于我国过分依赖同一权力系统中的自体监督约束机制，导致我国反腐机构的工作在覆盖范围上有所疏漏，在职能设计上有所重叠，更引发了法律层面有关正当性的讨论。[2]要想解决以上问题，就要改变我国目前的机构设置思路，充分发挥国家监察委员会这一专门反腐机构的重要作用，通过整合反腐力量，加大覆盖范围，完善监督机制等方式，从权力配置的层面解决我国监督体系的混乱问题。

这种独立的反腐机构在世界范围内并不少见，英国的诺兰委员会、美国的政府道德署和检察长办公室、韩国的腐败防治委员会和检察院、新西兰的廉政办公室、新加坡的反贪污调查局等都体现了这一权力约束思想。总的来看，通过成立专门反腐机构可以使得反腐工作更具独立性和有效性。从独立性角度来看，这些专门的反腐机构往往直属于最高国家权力机关，如议会、行政首脑、司法部门等，所以其权威性能得到保证，因此在对高层的权力约束上更具优势。此外，专门反腐机构也不受其他机构的影响，能够独立行使职权，从而防止腐败共谋行为的发生。从有效性的角度来看，专门反腐机构享有法律赋予的监督权、调查权、处置权等一系列特殊权力，因此能够突破单一权力系统的限制，全方位地对国家公职人员进行监督，使得反腐工作朝着专业化、高效率的方向发展。比如新加坡的反贪污调查局直接隶属于总理办公室，不受任何其他机构的干涉，其职权包括警方享有的一切权力和法律赋予的特殊权力，例如特别侦查权、无证逮捕权等。另外，反贪污调查局还可以要求行政系统如税务局提供相关资料，用于后期的审查。通过这样的组织设计和职权赋予，反贪污调查局能够在全国范围内高效地处理涉及腐败的一切工作[3]，从而为新加坡的廉政建设起到了极为重要的作用。

以上经验为我国反腐机构的运行提供了参考。我国专门反腐机构的运行模式在借鉴西方经验的基础上也要有所区别，从直属机构的角度来看，我国监察委员会由各级人大产生，直接向人大负责，在一定程度上保障了监察委员会的独立性。为了更好地发挥监察委员会的重要作用，我们不能简单将国家监察委员会作为“放大版”的党的纪律检查委员会，在实际开展工作中，应当合理划分党的纪律检查委员会和国家监察委员会的工作界限，明确各自职责，在党的领导下有序开展各项工作。从职能设计上看，监察委员会能够将零散的反腐力量整合起来，使得我国反腐工作的效率和质量得到有力提升。但是，有学者指出应当限制我国监察委员会的处置职能，增加其法规制定权。[4]这一理念主要是基于调查权和审判权相分离的思想。为了防止不公正处罚的存在，应当引导国家监察委员会将重心放在事前防控和事后调查方面，通过自主制定一系列具有强制力的规章制度，不仅能够增强其独立性，也能使其在开展工作时更具效率。而在国家监察委员会收集完证据后，应该将处置的权力移交给司法系统以及其他具有处置职能的国家机构，这样才能保证开展反腐败工作的合法性。

当然，在重视监察委员会运行机制的同时，也要关注其他权力约束手段的正常运行，例如人民代表大会的有力监督作为最根本的权力约束手段，能更好地体现人民当家作主的思想，从而赢得人民的信任。因此，在未来反腐败工作的运行中，要理顺“以权力约束权力”的反腐思路，平衡好各个反腐机构的作用，发挥机构之间的合力，才能跳出“只有更高的权力才能约束权力”的模式怪圈。

二、以制度规范权力

我国反腐的根本途径是推进反腐工作的法治建设。只有通过“把权力关进制度的笼子里”这一手段，才能从根本上杜绝腐败行为的发生。而制度建设之所以如此重要，在于其独特的预防作用和惩罚作用。在预防作用方面，完善的制度主要通过影响主观和客观两个方面达到“不能腐”的效果。通过明确的法律、纪律和规章等成文约束，可以促使国家公职人员从主观上明确腐败的定义和自身的权力界限。同时，完备的制度设计如财产申报制度、政务公开系统等，从客观上抑制腐败现象的滋生。为了达到这两方面的效果，就需要制度在形式和内容上加以完善。

从形式上看，主观上的明确性和客观上的完善性都离不开一部整合性的专门法律对腐败行为的标准加以界定并对相关制度进行整合。例如，德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》，通过这一法典确定腐败行为的定义和后果；而英国早在1889 年就已经推出了英国历史上第一部专门反腐败法案即《公共机构腐败行为法》，并在接下来的一个世纪中不断修改完善，陆续推出了《防止腐败法》和《反腐败法》等专门法律，逐步扩大其约束主体，不断完善其内容设置。[5]目前来看，虽然我国在刑法、党章等相关制度规定中已有对腐败行为的界定和处罚，但是尚未形成一部专门的《反腐败法》，这就导致我国反腐制度规范过于分散，且效力高低不等，甚至出现制度规范相互冲突等矛盾。这一矛盾突出表现为党纪与国法的衔接问题。十八大以来，我们党坚持“纪在法前，纪严于法”的原则，修订了《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》和《党章》等重要纪律规范，从党的层面对腐败行为进行清晰的界定。目前，在全面依法治国的背景下，形成一部具有国家效力的反腐败法律具有重要现实意义。

从内容上看，透明的制度建设也让阳光成为最好的防腐剂，其中最重要的是财产申报制度。早在1766 年，瑞典就创立了财产申报与公开制度，允许社会大众对首相的纳税清单进行查看。[6]此后，世界各国纷纷使用这种制度防止腐败的发生。例如，日本《刑法》中也有关于内阁成员财产公开制度的规定，其中不仅涉及金融资产和不动产，更对手工艺品、奢侈品等做了全面的要求。[7]而要求最为详细的是美国的财产申报制度，不仅覆盖了立法、行政、司法三大系统，更促使政府道德署这一独立反腐机构的创立，从而使得财产申报制度更为规范化、透明化。[8]西方国家的经验也为我国实行财产申报制度提供了参考。在互联网技术发达的今天，财产申报制度的技术性问题已能得到很好地解决，但是，我国尚未形成具有规范性和强制力的法律条文来要求国家公职人员对财产进行申报，不利于反腐工作的深入推进。所以，应当首先在法律上明确财产申报制度的合法性和强制性，进一步完善相关配套制度的内容设计，从客观上保证制度的预防作用。

在惩罚作用方面，制度可以从两个时间点解决“不敢腐”的问题。直接来看，制度可以在腐败发生后产生影响，通过强制力对已经实施腐败行为的个体进行连锁惩罚，从而弥补腐败行为造成的损失。间接来看，制度可以在腐败行为发生前产生威慑，通过具有明确惩罚性的制度约束国家公职人员的思想和行为。例如，新加坡的《防止贪污法》规定：对贪污腐败分子的处罚不仅包括没收养老金和腐败所得等经济手段，还包括剥夺其公务员资格等政治处罚，另外还有限制人生自由等人身处罚等等。通过多元处罚手段加强对犯罪分子的处罚力度，一方面警示了其他国家工作人员，另一方面也通过这些手段部分弥补了因腐败造成的社会损失，提高了民众的信任度。[9]我国对于贪污腐败的处罚较为单一，导致反腐制度的威慑力有所受限，比如相对于受贿罪而言，行贿罪的量刑更轻且犯罪分子可通过成为“污点证人”等方式减轻自己的罪行。[10]此外，我国在一些和腐败相关的犯罪上并没有清晰的法律条文辨析，导致一些腐败行为无法被审判，如我国刑法中没有向第三者行贿罪，造成了调查取证的困难。[11]所以，现阶段完善我国法治建设，强化制度规范的惩罚性措施是十分必要的，未来还需进一步加大处罚力度，丰富处罚手段，扩大处罚范围，从而更好地发挥制度的惩罚作用。

三、以规则引导权力

促进社会规则的引导是巩固我国反腐成果的必然途径。通过比较分析可以发现，在宏观国家层面上的制度约束侧重于凭借强制手段规范公职人员的行为，通过“划红线”等方式规定公职人员不能做什么以及必须做什么；而作为被约束的主体，公职人员必须被动接受制度的要求。但在中观的社会层面，规则更侧重于引导公职人员做出符合社会规范的行为，并且公职人员在其中的角色并不总是被动的。当前，发挥社会规范的引导作用，通过这种柔性的多元手段不仅能够节约反腐资源，而且更能逐步确立“不想腐”的思想价值体系。从这一角度来看，社会规则主要通过三种形式发挥作用：通过成文的道德规则被动约束公职人员的行为；通过具有半主动性的教育方式改造公职人员的思想；通过具有主动性的社会文化建设重构公职人员的价值观念。

首先，道德规则约束。与法律等制度约束相比，道德规则也要求公职人员被动地接受一些行为准则，从而约束自己在行使公权力时的行为。但是不同于法律的强制力，道德规则更多的是基于社会成员的普遍共识，并通过一些传统美德和社会期望等表述指明公职人员“该怎么做”，从而对他们的行为进行约束。作为一种可控性高、短期效果明显的规则引导手段，道德规则可以通过制造心理压力、影响人际关系等方式要求公职人员被动地接受一些行为准则，从而约束自身的行为。在国家权力的框架下，这些道德规则也能以成文的方式确定下来。例如，新加坡政府一贯推崇诚实、正直的道德观念，要求其公务员在任职时,宣誓遵守公务员守则和条例,遵守职业道德和法律法规等相关内容。[12]我国也通过制定《公务员行为准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》等方式，将廉政、诚实、谦虚、刻苦等道德要求确立为成文的规范标准。然而，基于社会成员共识的道德要求由于约束力有限而往往被人们忽视。这也使得其持续性难以得到保证，从而减轻其约束作用。对此，世界各国纷纷采用道德立法的模式，以加强道德规则的约束力，更好地保障行政伦理的有效性。如美国颁布的《政府机构道德法规》《行政部门雇员道德行为准则》，新加坡的《公务员守则和纪律条例》和韩国的《公职人员伦理法》等，都是通过这一方式将道德规则提升为法律制度，从而提高行政伦理的约束力。从目前来看，我国虽然开始重视职业道德规范等行政伦理要求，但是大多表述过于抽象，未能产生实质性的作用。所以，我们应当重视道德立法这一手段，充分运用我国自古以来的优秀行政伦理思想，结合新时代的要求，以提升道德规则的引导作用。[13]

其次，思想教育手段也是贯彻社会规则从而改造公职人员思想的有效方式。公职人员通过思想教育能够形成统一的行动目标，以主动改变自己的行为，从而防止腐败现象的出现。譬如新加坡成立了专门负责公务员在职培训的学习机构，并要求公务员每年必须参加相关培训。[14]这类培训不仅能提高公务员的专业行政能力，更能强化对公务员的伦理引导。我们党历来重视思想政治教育的重要作用，近年来持续开展三严三实、“两学一做”“不忘初心、牢记使命”等主题教育活动；在党的十九大报告中，“精神”“思想”两词的使用频率大大提升[15]，这表明了我们党在顶层设计上充分重视党员干部的思想教育工作。在行政上，我国《公务员培训规定（试行）》中也要求建立起以学分学时制度为量化基础的培训管理制度，在物质条件上保证公职人员接受思想教育，以提升公务员队伍的整体素质。然而，思想教育手段虽然有其长久性和持续性的优势，但是仍然存在回报周期长、效果不确定性等不足。之所以将其定义为具有半自主性的手段，主要是因为以下两个原因：一是公职人员可以从主观和客观两个层面自主选择是否要接受思想教育；二是在接受思想教育后，公职人员也可以自主决定是否要根据思想的转变来规范其行为。目前来看，我国通过设立相关考核标准，从客观上保证了国家公职人员和党员干部能够接受思想教育。为了更好地发挥思想教育的正向作用，还需要对传统的培训方式进行改革。传统意义上的思想教育往往依托党校等官方教育平台，被培训成员的参与度不高，效果不甚理想。在互联网时代，可以引入更加多样化的教学方式，例如案例学习、小组讨论、情景模拟等方式，以发挥公职人员的主观能动性；还可以采取视频会议、手机学习等手段，能够随时随地获取相关知识内容，使得学习更加方便快捷，也能更好地检验公职人员的学习效果。

最后，在全社会加强廉政文化建设和培育也是促进规则引导事半功倍的良方。作为三种方法中时间投入最长、涉及主体最多的复合型手段，在全社会加强廉政文化建设可以通过重构公职人员的价值观念、降低全社会对腐败的包容度等方式从根本上铲除腐败行为发生的可能性。例如，在芬兰和瑞典等北欧国家，由于其独特的地理位置和特殊的历史文化背景，公民历来鄙视行贿受贿、以权谋私、贪污腐化等丑恶行为，并且十分注重学校和社会对青年廉政价值观的培养，因此腐败案件极少。韩国在现代化进程中也十分重视培育廉政文化，通过把反腐败教育纳入中小学课堂等方式在代际间巩固廉政文化的效果。[16]从社会认同的角度来看，我国素有廉洁清正的社会传统，人们对腐败行为的包容度很低。然而，在实际生活中，复杂的人伦关系和人情社会特征为腐败现象的滋生与权力的滥用提供了温床。如若从根本上改变这一现象，需要在内容上对我国的社会文化进行筛选甄别，去伪存真，摒除特权思想，树立廉政观念。要充分调动社会的自主性，保持良好的政社互动合作关系，积极发挥社会的力量来加强反腐倡廉建设。

四、以权利监督权力

积极接受体制外社会力量的监督是反腐工作的重要内容。反腐败作为一项需要全社会共同参与的系统工程，仅靠体制内部的监督是远远不够的，还需要充分发挥体制外的社会力量，运用权利来监督权力。提高体制外权利监督的有效参与，可以从正反两个方面着手。

从权利监督的正面作用来看，无论是社会契约论还是马克思主义，都强调人民是一切权力的来源，人民保有部分权利对国家机构进行监督。在民主意识发达的当下，越来越多的民众愿意参与到监督政府中来，并形成了具有影响力的社会组织。例如，在芬兰，普通民众可以直接查看公共部门的所有档案，并且在完备的激励和保护机制下，任何人都有权利直接举报官员的腐败行为，组建起很多具有影响力的公民自治组织。又比如在韩国，成立了韩国透明国际组织，通过整合资源、大力宣传等方式为民众的举报和监督提供了便捷的渠道。不仅如此，随着全球化时代的到来，社会民众的力量不仅可以在本国发挥不可忽视的作用，有时还可以影响到全球腐败治理，例如设立在德国的透明国际组织，每年发布具有极大影响力的清廉指数排名，引起世界各国对腐败问题的关注。

历史上，我国从秦汉时期就有诽谤木、登闻鼓等机制设计，使得民众能直接对官员的腐败行为进行曝光。改革开放以来，人们的政治意识在不断地提升，互联网技术的迅速发展也使得监督的渠道更加多元化，网络反腐这一新形式方兴未艾，权利监督的重要作用逐渐凸显。与民众权利监督的合法性来源相似，新闻媒体的权利监督是基于以言论自由权、知情权为基础的一系列基本权利，而新闻媒体相对于普通大众而言，其专业性和独立性更强，所以它既能作为权利监督的主体对腐败行为进行调查和曝光，也能作为权利监督的渠道向民众传递有效信息。为了更好地保障媒体监督，美国、瑞典、芬兰、加拿大等国家出台了一系列法律条例，允许新闻媒体在不泄露政府机密的前提下，对有关腐败行为的任何新闻进行报道。在我国，随着近年来网络自媒体的诞生和各大视频网站的兴起，媒体的影响力得到大幅提升，但这也对我国媒体的发展提出了更高的要求，给舆论监督带来了新的机遇与挑战。

从权利监督的反面作用来看，虽然体制外监督对反腐败工作具有重要意义，但是也存在一些不足，而这些不足如果不能得到很好地解决，将会降低权利监督的效度。一是从民众自身的特点来看，第一，民众自组织能力不强，所以其力量大多有限，不能引起社会的足够重视；第二，民众自身的理性有限，很多民众的投诉往往是没有根据的有罪推论，举报信息不实给予政府错误的引导；第三，由于民众专业性的限制，所以他们在监督手段上往往较为单一，在监督的内容上也往往只和自己的私人利益相关，而不是和公共利益相关联，这就变相地将腐败问题简化成了简单的私人利益纠纷。为此，民众应当从思想上加强自我教育，提高社会责任感，增强对自身权利的认识，做现代意义上的合格公民。二是从新闻媒体的角度来看，虽然官方媒体的权威性很高，但是它对腐败现象的敏感度往往不够，并且由于官方媒体和党政系统之间的复杂关系，也可能导致腐败共谋的现象发生。而对于非官方的媒体而言，由于盈利的压力驱动，导致很多媒体利用民众的有限理性和从众心理制造虚假新闻，挤占了公共资源，阻碍了真实腐败信息的披露。所以，对新闻媒体的监管，既要突出媒体人的“良心”，削弱其逐利性追求，减少虚假信息和无效信息的传递，又要新闻媒体增强自身的独立性和敏锐性，坚守职业道德，为社会传递正确、透明的信息，从而为反腐败工作提供强有力的舆论保证。

解决以上问题，不仅需要全社会的努力，更需要体制内的大力支持。我国宪法确立了人民监督的权利，但是在对举证人的激励和保护方面还没有出台相关的法律规定，这在一定程度上削弱了民众参与监督的积极性。此外，我国对新闻舆论的监督大多也都是以行政法规的方式进行落实，尚未从法律层面上确定具有强制力的约束。只有通过完善的制度框架规范各主体行为的边界，才能有效地激发体制外监督的活力。另外，政府机构对于社会舆论倾向于采取重堵轻疏的措施，习惯于运用经济手段简化民众的诉求，所以必须改变政府对舆论“问题化”管理的思想，才能积极听取体制外监督的意见。

五、以身份管理权力

从微观层面剖析腐败问题，需要聚焦到个体的公职人员身上，探讨“身份管理”这一手段。与普通社会公众不同，国家公职人员的身份更为复杂多样：从最基本的政社二元划分标准来看，公职人员既是政治体系中的“行政人”，又是社会中普通的“自然人”；从党政关系来看，公职人员既是负责执行国家意志的政府成员，又有可能是负责表达国家意志的政党成员；从权力的角度来看，公职人员既是行使国家权力的代理者，还可能是赋予权力的委托者。多重的身份会导致公职人员在实际工作中身份转换的困境，也对监督管理提出了更高的要求。为此，应当理清各身份之间的关系，对公职人员“复杂人”的身份进行适度解离，进而从微观层面上杜绝腐败。

首先，公职人员的多重身份不是非此即彼的割裂关系，而是层层递进的复合关系，这意味着几种身份可能在同一个公职人员身上并存。每个人都是社会中的一员，所以国家公职人员的首要身份就是“自然人”，他拥有和其他成员一致的权利和义务，也具有人性本能的需求和欲望。相比于其他后期构建的身份特征而言，“自然人”身份具有根本性，所以其影响力也最大。由于公职人员进入了国家政治体系，所以在“自然人”身份的基础上又多了一层“行政人”的身份。该身份最大的特点就在于其能够拥有和行使公共权力，所以相对于一般的“自然人”而言，他的权利义务关系发生了改变。这种基本身份和中心身份的叠加就有可能引发身份管理的混乱，例如公职人员在使用权力时，他应该遵守“行政人”身份下的权利义务关系，但是由于基本身份的影响，导致公职人员下意识错误地带入了自己“自然人”的身份。这种应然和实然的矛盾就造成了公职人员利用公共权力来满足自己私人权利义务关系的错位，导致了权力的滥用和腐败现象的发生。

因此，防止腐败的发生就需要解决“自然人”身份和“行政人”身份之间的矛盾。而这不仅需要在微观上引导公职人员自身理清这两种身份之间的关系，降低自己作为“理性经济人”的个人需求，更需要从宏观和中观层面规范公职人员与一般社会成员之间的距离。即使在一般的社会生活中，也要限制其“自然人”身份发挥作用，从而降低其影响。这两种方法本质上都是要突出“行政人”身份的特点，将公职人员与一般的社会成员区别化，从而简化其身份的复杂性，只考虑其行为是否符合“行政人”身份特点，降低监督成本。例如，日本就通过法律严格区分正常的社交礼仪馈赠与贿赂；芬兰也对公务员的衣食住行有着严格的要求和规定，用强制性的方式挤占公职人员的“自然人”身份。在新加坡，由于良好的廉政文化使得官员明确了自己在社会中的身份定位，从而和一般的社会成员区别开来，通过自身的约束和全社会的监督，共同突出了“行政人”的身份。在我国，即使社会中有很多不同阶层的主体，但中国社会最基本、最核心的关系就是官民关系。[17]这为我国突出公职人员的“行政人”身份创造了良好的条件，但是尚未认识到解离这两种身份的必要性，导致在法律法规的创立过程中出现身份界定不清的情况。例如，我国《刑法》中对挪用资金罪的处罚并没有免除其政治身份，“行政人”身份没有受到影响，从侧面强调了公职人员的“自然人”身份，这就导致了处罚的错位。因此，在未来的反腐败工作中，应当充分重视这两种身份的辨析，通过社会宣传、思想教育等方式引导公职人员转变身份观念，自主地分离这两种身份，并通过完善的制度规则保证身份分离的有效性，才能巩固反腐成果。

其次，除了以上两种身份以外，公职人员还可能是政党成员。这就意味着在“自然人”和“行政人”身份的基础上，又多了一层“设计者”的身份。作为公职人员的附加身份属性之一，公职人员可能是代表特定阶级利益的党员，根据所在政党的理念，设计和表达出与国家未来发展方向相关的路线方针。“政党成员”这一身份突出了公职人员责任性的特征，因为他不仅是一个命令的执行者，更是命令的设计者。虽然有时候他参与设计的命令并不由他自己来执行，但是他仍然需要承担相应的责任。这样就可以保证问责制度的可行性，在政党交替时保证政府工作的平稳交接。在西方国家，公务员一般分为政务类公务员和事务类公务员，其中，政务类公务员是特定政党的成员。党员这一附加身份是在“行政人”中心属性上的递进。例如，英国的内阁成员就必须是多数党的成员，而美国规定事务官不能是任何党派的成员，这些例子都说明了西方国家对党员这一附加身份管理的重视。而在我国的体制背景下，公务员队伍中党员比例高达80%以上，极高的重叠率也意味着党员与“行政人”身份之间的区别并没有非常明显。分析近几年的反腐举措可以发现，我国极其强调对党员身份管理的重要性，党员管理的体系无论是在制度规则上还是在思想教育上都更加完善。现阶段提出的“老虎苍蝇一起打”，就是要明确公职人员“行政人”的中心身份属性，完善党纪与国法的衔接，加强行政体系内部自我管理的权限，并积极引入体制外监督的重要力量，推动协同反腐。

最后，在一个共同体最中心的权力结构中，公职人员还可能是“代表者”。这意味着他可以代表社会成员对如何授予国家权力进行讨论，进而影响国家政权的组织结构。这一身份是在“自然人”基本属性上的递进，公职人员可以通过参加选举等方式成为人大代表，进而代表特定社会群体对国家大事进行表决。可是，这种附加身份也带来了不少问题：一是从理论层面来看，公职人员的“行政人”与“代表者”身份重叠所带来的最大问题就在于其既是国家权力的授予者，又是国家权力的行使者，这既会导致代表结构的“官僚化”，降低代表的权威性，也会违背分权制衡的理论思想。目前来看，我国还存在较为严重的双重身份问题，在不少地方，“官员”在人大代表中所占的比例在40%至50%左右，少数地方高达60%以上。[18]在西方国家，有时也会出现既是政府成员同时也是议员的情况，例如英国的内阁成员同时也是议会的成员，但是这两种身份都是不能直接行使国家权力的；而美国宪法规定参议员不可以同时是政府人员，从法律层面上分离了这两种身份，为我国人大制度改革提供了参考。二是从实践层面上来看，由于工作量与专业性的问题，这两种身份的重叠也会带来诸多弊端。在日益复杂的社会与政治关系中，人大代表要处理的立法和监督工作也日益增多，导致他们在“代表者”这一身份上的工作量剧增，从而挤占他们在中心工作上所花费的时间和精力。另一方面，随着社会专业化分工的发展和各领域精细化改革的深入，简单的兼职代表已经无法提供有效的意见[20]，所以对公职人员“行政人”和“代表者”两种身份的解离也迫在眉睫。推动人大代表的专职化或许是行之有效的办法，但是，在我国现阶段实现人大代表的全员专职化也是不可行的。因此，可行的策略是稳步推进“专兼结合”的改革方案，逐步提高人大代表的专业性和权威性，降低官员在人大代表中的比例，扭转社会对人大代表“简单同意”的刻板印象，促进人大在反腐败工作中发挥越来越重要的作用。