秦岭北麓违建别墅事件的性质、原因及影响

罗新远，岳 瑶

（西北政法大学 管理学院，陕西 西安 710063）

一、秦岭北麓违建别墅事件整治始末

（一）秦岭违建别墅出现起因

自21 世纪初，秦岭北麓开始不断出现大量违建别墅。尽管省、市也相继出台了相关规定，但当地政府却在明里暗里“招商引资”，有许多开发商以所谓“文化旅游项目”的招牌入住秦岭北麓，有些村组干部也上行下效，秦岭北麓西安段违建别墅愈演愈烈。违法违规建成的别墅使得绿水青山的秦岭变成了“私家花园”，严重破坏了生态环境。从2014 年5 月到2018 年4 月，习总书记不断对秦岭北麓违建别墅事件作出重要批示或指示，但是违建别墅开发乱象屡禁不止，形成“破窗效应”，违建别墅犹如沉疴顽疾，始终没有得到有效解决。短短四年时间内，习总书记一共六次就“秦岭违建别墅事件”作出批示与指示来反复强调事情的严重性，这样的情况实属少见。[1]

（二）秦岭北麓违建别墅事件整治过程

21 世纪以来，大量秦岭违建别墅毁林开山造成山体滑坡的风险，废水排放导致水源环境污染，对秦岭自然生态造成了严重威胁。当地政府大多将此视作一个建筑上的违规事件，并没有上升到破坏生态环境的高度。2014 年5 月13 日，习总书记作出第一次批示，至此秦岭北麓违建别墅整治问题提上了当地党委政府的议事日程。2014 年7 月，西安市委向陕西省委报告，“违建别墅底数已彻底查清，共计202 栋”。此后，202 这一数目就从市委报到省委，省委照单全收后，再由省委报到中央。2014 年10月13 日，习总书记作出第二次重要批示，要求务必高度重视，以坚决的态度予以整治。2014 年11 月，《西安日报》发表首篇报道，声称月底前将恢复生态。[2]2015 年2 月，习总书记在陕西视察时特别强调，违建别墅这个口子一定不能开，在保护生态环境上绝对不能手软，不能产生“破窗效应”。直到2018 年7 月，习近平总书记作出第六次批示：“首先从政治纪律查起，彻底查处整而未治、阳奉阴违、禁而不绝的问题。”随即，由中央纪委、国家监委牵头，会同有关部门一起参加的中央专项整治工作组正式成立并进驻陕西，开始对秦岭北麓违建别墅事件进行专项整治。经查：违法违规建设的别墅共计1194 栋（含在建、未建成的别墅405 栋），其中习总书记第一次对秦岭北麓违建别墅作出重要批示之后，违法违规建设的别墅就高达652 栋。

二、秦岭北麓违建别墅事件的性质剖析

（一）秦岭北麓违建别墅事件是严重违反政治纪律的案件

1.严重违背政治规矩政治纪律。党内法规及制度是保证党的政治思想贯彻和落实的基石。党的十九大报告将党的纪律建设纳入党的建设的总体布局，在修改党章时丰富、完善了纪律建设的相关内容。2017 年10 月24 日通过的《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第三条党员必须履行的义务（四）规定：党员必须自觉遵守党的纪律，首先是党的政治纪律和政治规矩。《党章》是党的总章程，是党的政治规矩的总体现。[3]《党章》第三十九条写明：党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一，完成党的任务的保证。《党章》的规定明确而又严厉，为全党营造良好的政治生态奠定了坚实的制度基础。《中国共产党纪律处分条例》第六十八条、第六十九条、第六章，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第四部分，《中国共产党党内监督条例》第五条、第十二条、第二十三条、第二十七条等均对党的政治规矩作了相关规定。

2018 年7 月，习总书记对秦岭违建别墅作出第六次批示，要求首先从政治纪律查起。如此看来，秦岭北麓违建别墅事件表面上是别墅违建事件，但根本原因却是不讲政治纪律、不守政治规矩的表现。一是一些党员干部纪律规矩意识淡薄、不重视中央及上级指示，管党治党宽松软。时任省委主要领导对待党内政治要件的批示既没有及时进行专题研究、更未召开正式会议向各级传达学习，仅通过圈阅的方式传达，只重形式不讲实效。在接到重要批示之后的20 天，整治小组方由市一级政府成立，且治理小组负责人仅由退居二线的市政府咨询员担任。中央的政治要件批示被省、市、县层层衰减、淡漠应付，治理行动缓慢，整治效果不佳就可想而知。二是虚报数据、弄虚作假，高调表态却疏于落实，实际1194 栋违建别墅被202 栋的虚假数字所掩盖，虚假的结果被畅通无阻地上报至中央。

党的政治纪律和政治规矩是党的生命线。如果各级组织不按规矩办事，只会欺上瞒下、阳奉阴违，搞上有政策下有对策，9000 多万人的大党的战斗力、组织力、执行力、领导力等都将大打折扣。地方党委落实党风廉政建设责任制不够到位，时任省市主要领导不能率先垂范，致使秦岭北麓违建别墅事件愈演愈烈。两年来，此事件最终成为震惊陕西政坛的政治事件让人刻骨铭心。

2.严重的形式主义、官僚主义。秦岭违建事件中处处可见形式主义、官僚主义的影子。秦岭违建别墅清查过程中，一些干部对上级布置的任务表面应付，一旦可以交差便草草转手，怕担责任、互相推诿，工作效率低下、风气混乱、腐化问题滋生。“整治过程欺上瞒下，监督过程蜻蜓点水，材料不加辨别，更不知眼前发生的事已到了火烧眉毛的地步。”官僚主义体现在部分领导干部对问题视而不见、搞整改避重就轻、摆功绩夸大其词等方面。省市领导的这种做法致使部分区县不加思考就盲目跟从，户县、长安区甚至将别墅建设当成年度重点项目大力推进，产生边整治、边违建、禁而不绝的“破窗效应”。中央专项整治工作组发现，在2014 年号称整治完毕的202 栋违建别墅中，实际上只进行了部分处置：号称全部拆除的别墅中有17 栋拆除不彻底；号称没收的47 栋一直未履行任何实质性收归国有手续，只是在门上贴了封条。尽管会议始终在开，文件始终在传达，行动却远远没有表态多。经中央专项工作领导小组调查，秦岭违建别墅事件整治过程中存在严重的形式主义或官僚主义行为。

（二）新时代政治问题和经济问题相交织的典型腐败案例

秦岭违建别墅整而未治、禁而不绝有其深刻的政治原因。其中一个重要的原因与时任省委主要负责人赵正永“自身腐、难担当”有关，与时任市委主要负责人魏明洲“严重违纪违法案，给党的形象和事业造成了严重危害，严重破坏了西安政治生态”有关，“先后有魏民洲等67 人涉及腐败问题被处理”[4]。赵正永、魏明洲作为省市主要领导，严重违背政治纪律和政治规矩，自身又存在着严重的腐败问题，对当地的政治生态造成了严重破坏。

秦岭违建别墅也存在经济原因。有些领导干部本是秦岭的守护者，却屈服于诱惑成为违建别墅的利益输送者。2014 年之前，长安、户县将秦岭北麓沿山一带开发作为招商引资的重点项目，吸引了大量的开发商，鱼龙混杂。这些项目在招商引资的时候是以文化旅游的项目包装进驻的，项目落地之后，大多都被商人通过“政府俘获”的方式逐步将项目性质改变，最终成为别墅项目。秦岭北麓违建别墅事件既有历史遗留问题，又有顶风违纪违建的问题。中央在整治秦岭北麓违建别墅事件工作中发现，当地的一些干部，形成省、市、县、乡、村纵向上，各级秦岭办、规划局、国土局、环保局等有关部门横向上的纵横交错的利益输送链条。这是违建别墅整而未治、阳奉阴违、禁而不绝的深层次原因。根据电视纪录片《一抓到底正风纪——秦岭违建整治始末》报道的情况，中央专项整治工作组对陕西的几名省管干部涉嫌严重违纪的问题进行了初步核查：市国土局原局长田某某涉嫌严重违纪违法，金额1.1 亿元，涉及了18 个秦岭北麓项目；市环保局原局长罗某某涉嫌严重违纪违法，金额4484 万元，涉及了5 个项目。2019 年，西安市共查处秦岭生态环境领域违纪违规案件56 起，追究问责68 人，其中厅局级干部12 人，处级干部7 人，科级干部8 人，科级以下41 人；党纪政务处分62 人，其中党纪处分51 人，政务处分11 人；组织处理6 人，移送司法机关8 人。[5]秦岭违建别墅事件还暴露出领导干部的政治问题同经济问题相互交织，一些领导干部与房地产商沆瀣一气进行利益输送的问题。秦岭违建别墅事件是新时代严重违背政治纪律和政治规矩并与严重腐败问题交织的典型案例。

三、造成秦岭北麓违建别墅事件的政治经济原因

腐败是社会健康肌体上的一颗毒瘤，是政治经济学中非常重要但又难以解决的研究课题，同时也是全球性的普遍问题。任何腐败现象的背后都有着深刻的政治经济原因。[6]从政治经济学的角度去分析腐败，有助于我们深刻地理解腐败的内涵、认清腐败的实质，从而坚定不移、精准有序地巩固反腐败斗争成果，建设廉洁政治。

（一）生态文明与认知偏差

生态环境与文明兴衰息息相关，古今中外历史的经验和教训不胜枚举。古巴比伦的衰败就源自于土地荒漠化；中国的河西走廊和黄土高原都曾经是植被茂密，生态优美之地，由于毁林开荒，乱砍滥伐，致使生态环境遭到严重破坏，从而导致经济严重衰退。习总书记最早提出“两山理论”并努力践行。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，习总书记的生态文明建设思想作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，一以贯之。2015 年10 月底，党的十八届五中全会中又提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，秦岭违建别墅事件严重违背了其中的绿色、共享的发展理念，破坏了秦岭的生态环境。2008 年3 月开始执行《陕西省秦岭生态环境保护条例》，一直沿袭至2019 年修订，虽为秦岭保护条例，却在规定中将区域功能划分为禁止开发区、限制开发区、适度开发区，很容易被钻空子。究其原因在于当地干部贯彻新发展理念有偏差，对习总书记生态文明思想贯彻落实不到位。经中央专项整治工作组核查：从2015 年2 月到2018 年7 月的近三年半时间里，陕西省委共召开151 次常委会、50 次专题会，省政府共召开73 次常务会，没有一次专门研究怎样做到“不彻底解决、绝不放手”。这样“不管环保、不计代价、只求数据”、把历史遗留问题留给历史的行为，是对生态环境的严重不负责。2020 年4 月，习总书记来到陕西考察并强调：“秦岭违建是一个大教训。从今往后，在陕西当干部，首先要了解这个教训，切勿重蹈覆辙，切实做守护秦岭生态的卫士。”[7]生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。陕西省委以汲取秦岭违建别墅事件教训为主题，开展了形式多样的整改活动，教育广大干部群众牢固树立新发展理念，努力学习和践行习近平生态文明思想。

（二）权力寻租与利益输送

美国经济学家布坎南的寻租理论认为：企业家通过创租获取超额的利润。我们将这种活动视为“创租行为”。企业家的这种创租活动可以极大地增进社会福利。而“寻租行为”是指在没有从事生产的情况下，为垄断社会资源或维持垄断地位，从而得到垄断利润所从事的一种非生产性寻利活动。政府官员运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得额外收入的机会。根据美国经济学家布坎南的论述，这种额外收入被称为“租金”，谋求或利用这种特权以获得租金的活动，被称作“寻租活动”，我们通常称之为“权力寻租”。由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为理由而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、实现高额垄断利润，往往进行各种寻租活动。而为了获得这种经济租金，政府官员会想方设法地去利用种种特权寻求租金，这就是所谓的“政治创租”[8]。为了保护好秦岭的生态环境，2007 年11 月24 日陕西省通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，并从2008 年3 月1 日起施行。2011 年6 月西安市政府成立了西安市秦岭生态环境保护管理委员会办公室，并规定其主要职能为：编制专项规划、清理违规建设，审查在建项目等。秦岭保护办公室本身就是秦岭生态环境保护的专责机构。而这个机构的负责人长期以来存在着监守自盗，权力寻租的行为。西安市秦岭办首任主任、市规划局原局长和某某涉嫌严重违纪违法，涉案金额1.4 亿元，涉及了51 个秦岭北麓违建项目；市政府原秘书长、秦岭办原主任焦某某涉嫌严重违纪，涉案金额2657 万元，涉及了7 个违建项目；西安市秦岭办副主任王某某涉嫌严重违纪违法，涉案金额836 万元，涉及了16 个秦岭北麓项目。“国内外经济转轨的历史经验告诉我们，与巨额租金长期存在相伴随的必然是寻租活动的持续活跃。”[9]秦岭办的主任、副主任拥有着审批秦岭项目的权力，秦岭办公室是秦岭北麓区域的实际权力掌握者和规划的制定者。当具备一定环境和条件时，他们就会运用手中掌握的权力去实现权力的价格，达到侵占社会资源、中饱私囊、满足享受的目的。政府官员权力寻租，影响党和政府的形象，恶化经济环境，浪费社会资源，阻碍经济增长，严重威胁着公共利益和事业的正常发展。除此之外，它还容易导致理性人纷纷效仿，使寻租行为陷入恶性循环，对社会稳定和国家长治久安构成巨大隐患。

在秦岭北麓违建别墅整治过程中，从披露出来的三位秦岭办主任和副主任违纪违法的案件中，可以看出权力寻租导致监守自盗。秦岭办的“空转”表明长期形成的利益格局、复杂的政商关系、遗留的历史问题，把风景雄奇秀美的秦岭北麓，变成了谁也不敢轻易去解的死结。在这些问题的背后，则是隐秘的权力寻租、利益输送、权钱交易，属于典型的假整改、真纵容。如病毒一般不断蔓延的违建别墅，破坏了秦岭的自然环境和生态面貌，更败坏了陕西的政治生态。

（三）制度漏洞与道德风险

哈佛大学学者塞缪尔·亨廷顿教授分析了现代化与腐败的关系问题，认为：在现代化进程中，有三个方面的因素决定了腐败现象的必然出现。一是现代化使得社会基本价值观发生转变，即那些按照传统规范是可以被接受并合法的行为，在现代人士的眼中就成了不能接受和腐化的行为。快速的现代化使得人们的社会基本价值观发生了改变。二是现代化开辟了新的财富和权力来源，从而进一步助长了腐化行为。三是现代化通过它在政治体制输出方面所造成的变革来加剧腐化。亨廷顿讲的“在一个腐化成风的社会里，采用严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会”的情况，只有在政治体系中已经出现了腐败这一前提下才能出现。[10]改革开放40 多年以来，我国经济社会发展的变化速度非常之快。快速的现代化导致了许多人基本价值观失衡，加之利益主体多元化、利益诉求多样化、经济社会治理复杂化，腐败的问题也呈现高发态势。进入21 世纪的中国城市化迅速发展，西安市顺应新提出的西部大开发和构建西部大都市圈政策，不断向南发展，地处秦岭北麓的长安区、鄠邑区（户县）原本是秦岭的浅山区，经济十分落后。西安城市建设南移，加快了长安区、鄠邑区（户县）的现代化步伐，因而带来了大量的机遇、财富和权利，导致许多人经不起诱惑。时任长安区主要领导、后升任省委秘书长的钱某某正是在主政长安区（2000—2007）期间，秦岭北麓长安辖区内出现了“秦岭山水”等多个别墅项目。其后任长安区委书记的吕某（2007—2013）主政期间，许多文化旅游类产业项目却最终摇身一变成为房地产项目，大量别墅披着各种外衣建设起来。[11]类似的问题在鄠邑区也同样发生，原户县县长张某某涉嫌违法，涉案金额2930 万元，涉及了13 个秦岭违建别墅项目。科斯的新制度经济学认为：制度决定行为，遏制腐败的关键是要以制度遏制腐败，而要达到帕累托最优的理想境界，遏制腐败措施的采取要以成本最低、效益最优为目标。[12]快速现代化带来了新的经济利益，同时也为腐败滋生提供了土壤和机遇。如何防止经济的迅速发展造成腐败的滋生蔓延问题？科斯认为，腐败不单纯是官员的道德问题，很大程度是制度问题。原户县县长张某某曾违规向企业发放采矿许可证，破坏了秦岭生态环境，这其中就存在一定的法律与制度漏洞。秦岭北麓别墅违建乱象的症结主要集中在两方面：一是一些房地产开发商为利益驱使，屡屡突破政策法规红线，用“生态”“文化”“旅游”的虚假合法外衣裹挟政府职能部门“打擦边球”。二是陕西省和西安市虽多次出台政策规定，但条文中却不乏漏洞和模糊地带，使得寻租与腐败有机可乘。在秦岭北麓违建别墅事件中，关于土地开发的相关限制经历了多次修改，2007 年陕西省政府出台《陕西秦岭生态环境保护纲要》，明确规定“禁止任何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发、修建商品住宅和私人别墅”，2008 年3 月实施的《陕西省秦岭生态保护条例》又明确“海拔2600 米以上的秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功能区为禁止开发区；海拔1500 米以上至2600 米之间的秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区为限制开发区；海拔1500 米以下的秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区为适度开发区”。禁止开发、限制开发、适度开发区并没有严格明确的划分和标志，仅仅根据海拔高度，政策法规不清晰、不明确，很容易被不法开发商和办事人员钻漏洞。一座山由几个政府部门和机构管理，这就赋予了政府部门在项目审批过程当中较多的自由裁量权，更为管理不当、权力寻租、诱致腐败埋下了根源。另外，监督制度的缺失诱发了政府官员的道德风险，也是导致腐败的重要原因。市民若对政府的执行进度、力度和效果进行多重监督，能在一定程度上遏制官员不担当、不作为的态度。

（四）围猎官员与政府俘获

前文分析了生态文明观念认知的偏差、权力设租与权力寻租、法律、制度的漏洞诱致腐败的问题。根据秦岭违建别墅事件整治中披露的23 名官员的涉案情况分析[13]，大多强调的是政府官员主观方面的原因。我们忽视了不法企业家为达到违建别墅合法化，精心“围猎”政府官员，最后达到政府俘获目的的行为。政府俘获源自经济学家斯蒂格里茨的规制经济学。所谓政府俘获，作为立法或执法的腐败，是一种新型的高级腐败类型。政府俘获是指企业通过向政府官员提供非法的个人所得来使政府制定或执行有利于自身的法律、政策和规章。[14]秦岭违建别墅事件中，开发商通过俘获政府官员将违法、违规、违建的别墅合法化或者部分合法化，许多文化旅游类产业项目最终演变成违建别墅项目，背后实则是官员俘获的结果。习总书记前五次批示的四年半时间里，当地市政府并未将自己辖区内的22 个违建别墅项目纳入到整治范围，其中10 余个项目就在西安市秦岭北麓环山路一带，违建昭然若揭，却又熟视无睹。其整治的202 栋别墅大多数是村、组自行开发的零星别墅群，对有些大的开发商违建问题却不闻不问，而有后台背景的开发商，因为有个别领导打过招呼，在第一次违建别墅整治中侥幸过关。这就有种“只许州官放火不许百姓点灯”“选择性执法”之嫌。

这22 个项目侥幸过关的原因，实质上是不法开发商通过“围猎”政府官员，使违法、违规、违建的别墅合法化或者部分合法化，并向社会公开出售。甚至直到2018 年7 月集中整治前，仍有大量别墅在建、在售。从围猎官员到政府俘获是一些不法开发商的主观故意行为。这种行为常常被我们所忽视，鲜有媒体报道。但是，这种政府俘获的腐败行为相较于一些具体的腐败行为，在一定意义上具有公开性、表面上的“合法性”，是一种更为精巧、高级形式的腐败。秦岭违建别墅整而未治、禁而不绝，错综复杂的经济利益集团与官员的腐败交织在一起，许多官员被围猎，继而造成政府俘获，因此单靠地方自身的力量，自我纠正问题难见成效，必须请出尚方宝剑，以雷霆手段，严厉整治，方见成效。

四、秦岭北麓违建别墅事件带来的影响

从2018 年7 月算起，秦岭违建别墅整治事件已经过去两年多。从公开披露的资料或信息分析可以看出，秦岭北麓违建别墅整治事件带来的深远影响远远超出了事件本身，现在对此事件进行全面准确的评价尚为时过早。但肯定的是，秦岭违建别墅整治事件的影响是全面的、多元的、深刻又长久的。

（一）秦岭北麓违建别墅事件的整治效果

2018 年8 月14 日上午10 点，位于西安鄠邑区蒋村镇、庞光镇和长安区太乙街道的14 栋违建别墅、5 处违建被整体拆除，代表着西安秦岭北麓违建别墅彻底集中整治行动正式开始。整治组对清查出的1194 栋违建别墅进行处理，其中依法拆除1185 栋、依法没收9 栋；依法收回国有土地4557 亩、退还集体土地3257 亩，实现了全面拆除和没收。违建别墅拆除之后全面恢复生态，包括种植不同类型的苗木、在全省范围内开展打击整治破坏秦岭野生动物资源违法犯罪专项行动、开展扫黑除恶专项斗争等。另外，对秦岭北麓农家乐开展了专项整治活动。对验收达标的农家乐准予经营，而整治后仍未达标的农家乐，提交至辖区市场监管部门注销营业执照并关停取缔。西安市农家乐专项整治工作取得了显著成效，共拆除违建农家乐284 户、关闭910 户、整改提升1615 户，形成了特色、全面、有效的农家乐专项整治模板。[15]秦岭违建别墅专项整治行动效果明显、影响巨大。

（二）对生态文明思想的再教育再认识

秦岭违建别墅整治坚决果断、迅速彻底地解决了多年积重难返、屡禁不止的生态顽疾，在全党全国引起了极大的震动。此事件的整治促进了全党全国对习近平生态文明建设思想的再学习再认识，对牢固树立新发展理念作用显著。针对中央生态环境保护督察组对陕西的反馈意见，[16]当地开展了一系列对习近平生态文明建设思想的学习教育和宣传引导工作，在广大干部群众中牢固树立“绿水青山就是金山银山”“坚持人与自然和谐共生”的发展理念。首先，要加强党章的学习，严格遵守党纪。政府官员要做到将讲党纪党规融于自身血液之中，要切实加强对政府官员的教育，把教育工作列入干部教育体系，形成正常的、经常性的和有针对性的教育。其次，提高政治站位。“全面净化党内政治生态”“营造风清气正的良好政治生态”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。政府官员应当对党中央决定的应始终不渝地坚守，对党中央禁止的应该毫不犹豫地反对，提高自身的政治站位，决不能将上级指示当耳边风，决不允许上有政策、下有对策，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、打擦边球。最后，要牢固树立正确的人生观、世界观和价值观，通过持之以恒的教育增强依法施政意识和廉洁自律意识，守住道德底线，过好廉洁自律关，把真理的力量与人格的力量统一起来，拒腐蚀、永不沾，从根本上筑牢防腐拒变的思想防线，防止和减少腐败现象的发生。

（三）注重堵塞制度漏洞，防止滥用权力

人的行为是制度因素与个体心理因素交互作用的结果。新制度经济学认为制度是影响人的行为选择最重要的因素，因此要以成本最低、效益最大化的制度来遏制腐败，这或许能在一定程度上遏制政府的放任与危机事件的发酵。制度设计若不够完善，易造成政府官员权力滥用、执法不严、阳奉阴违、推卸责任等问题，而这些问题必然导致“权力寻租”活动的猖獗。因此，当务之急是积极推进政府职能的转变，使政府的权力更加规范化、程序化、法制化。在制度设计方面，不断推进政府和公共机构改革，政府要管少、管好、管精，充分发挥宏观调控的作用，避免市场机制的盲目性、滞后性和破坏性。从源头上理顺各种关系，推进依法治国进程，加强对干部特别是领导干部的监督。防止权力干预，充分发挥市场看不见的手的调节作用，减少权力寻租的空间。

秦岭违建别墅事件处理之后，当地政府完善了相关法律制度。陕西省2019 年2 月出台《秦岭生态环境保护行动方案》[17]，2019 年12 月1 日起正式实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》），西安市政府2019 年4 月出台《西安市秦岭生态保护区农家乐专项整治行动方案》[18]，这些制度都旨在巩固和拓展秦岭北麓违建别墅专项整治工作成效。新出台的《条例》更加细化并且具有可操作性和明确的执法措施。《条例》把核心保护区范围由海拔2600 米以上扩大到海拔2000 米以上，将秦岭主梁两侧各1000 米、主要支脉两侧各500 米以内的区域和有关保护区块列为核心保护区。还实行分区保护，划定核心、重点和一般保护区范围，形成了以海拔为基准、“海拔+区块+生态廊道”为特征的分区保护体系；重新调整规范了重点保护区、一般保护区范围，核心保护区的面积占比由0.77%提高到13.92%，重点保护区面积占比由26%提高到30%。除此之外，还严格约束开发行为，禁止在秦岭主梁以北的秦岭范围内开山采石，扩大了禁止矿产开发的区域，对房地产开发作出禁止性、限制性规定，将商品林采伐、整治退出水电站、河道湖泊管理等纳入制度化、法治化轨道。

《条例》还专门增加了“监督管理”一章，明确了各级政府及部门的监管责任，构建多层次、多领域的监测、监管体系，突出源头治理。加大考核评价与责任追究，规定秦岭区域内县以上人民政府实行自然资源离任审计和生态环境损害责任追究终身制度；建立了约谈制度，对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区，要对有关政府的主要负责人进行约谈；提高违法处罚标准，加大处罚力度，进一步夯实了环境保护的法律责任。[19]2020 年7 月陕西省秦岭生态环境保护监管平台运维中心正式揭牌。[20]该中心将为秦岭生态环境保护范围边界线的确定提供技术支持，为秦岭范围核心保护区、重点保护区和一般保护区勘界立标提供技术支持，并建立起秦岭生态环境保护常态化监测。

（四）秦岭违建别墅事件的“溢出效应”

秦岭违建别墅从秦岭北麓西安段起，经过三个月的集中整治后又从西安段延伸到秦岭北麓陕西段的所有地段，包括秦岭南麓。全国各地都以秦岭违建别墅事件为教训，对当地生态环境破坏的案例进行了集中整治。近年来，从秦岭到祁连山，从长江到洱海，破坏生态环境的案件时有发生。这些事件都是过度无序开发、严重破坏生态环境和有些国家公职人员严重失职渎职、违纪违法的典型案件。祁连山长期以来大规模的探矿、采矿活动造成了保护区局部植被毁坏、水土流失、地表塌陷；洱海的过度开发带来了日益严峻的水质恶化，不断警告着沿岸的居民，洱海的环境承载量是有限的。秦岭北麓违建别墅事件的坚决处置对类似的破坏生态环境的案件起到了有效的警示和教育作用。各级党委、政府主要领导要切实履行本行政区域生态环境保护第一责任人的责任，督促相关部门各司其职、各尽其责、通过严格问责唤醒责任担当，对造成生态环境损害而负有责任的领导干部必须严肃查处问责。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。经济社会发展必须尊重自然、顺应自然、保护自然，实现人与自然和谐共生，决不能重复“先污染后治理”“边污染边治理”的老路，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时的经济增长的做法，要站在为子孙计、为万世谋的战略高度思考谋划，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”，实现中华民族永续发展。