一体推进“三不”与监委的职能履行方式创新

杜治洲，刘姝君

（北京航空航天大学 人文与社会科学高等研究院，北京 100191）

十九届中央纪委三次全会上，习近平总书记对一体推进不敢腐、不能腐、不想腐（简称“三不”）的反腐战略提出了明确要求，为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利指明了方向。十九届四中全会进一步明确：构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制是坚持和完善党和国家监督体系的重要内容。在一体推进“三不”的背景下，不断健全党和国家监督体系，推动新时代纪检监察工作高质量发展，已成为当前我国反腐败工作的紧迫需要。监察委员会承担着惩治腐败、预防腐败和廉洁教育的重要职能，如何将一体推进“三不”的理念与战略贯彻落实到监察委员会的职能履行中，实现以一体推进“三不”为目标的监委职能履行方式创新，成为新时代反腐败工作面临的新挑战。

一、一体推进“三不”的重要意义

要保证党永葆清正廉洁的政治本色，就必须坚持推进全面从严治党，积极探索和深化国家监察体制改革，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是以系统思维开展反腐败工作的创新之举，也是当前条件下强化标本兼治的重要途径。在新时代背景下，一体推进“三不”具有多方面的重要意义。

（一）推进全面从严治党向纵深发展的制度选择

党的十八大以来，作为党内政治生活的重要课题，反腐倡廉已成为全面从严治党的重要内容，在党的先进性建设方面发挥着日益重要的作用，影响着广大党员干部的履职能力和工作作风。建立在对腐败发生机理的深刻洞察、对治党规律的整体把握和对当前形势任务的贯通理解基础之上的一体推进“三不”的反腐败战略，是推动全面从严治党和反腐败斗争的系统思维和有效路径。全面从严治党是一项系统工程，既要靠重拳出击、正风肃纪来严厉惩戒，又要靠完善制度、健全法制来严格约束，还要靠强化思想教育、涵养政治生态来严肃警示，处处以“严”的标准来实现对公权力的有效制约。坚持和加强党的集中统一领导，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，为新时代纵深推进全面从严治党明确了目标和方向，提供了切实保障和可靠遵循。[1]客观来说，一体推进“三不”，一方面将有助于塑造良好的政治生态，在法律、制度和思想层面进一步巩固党风廉政建设和反腐败斗争成果，使严以用权成为常态、反腐倡廉深入人心，在腐败问题的标本兼治上取得突破；另一方面将进一步压实政治责任，实现各级党组织对全面从严治党主体责任的切实履行，着力提升纪检监察人员的政治站位和履职能力，从根源和关键领域入手整治腐败问题。要增强反腐败工作主动性、系统性、实效性，落实全面从严治党的各项任务，走出一条中国特色反腐倡廉道路，就必须构建好“不敢腐”的惩戒机制、落实好“不能腐”的防范机制、发展好“不想腐”的保障机制，用好治标利器、夯实治本基础，多管齐下、综合施策，不断筑牢全面从严治党的根基，永葆党的先进性和纯洁性。[2]

（二）深化国家监察体制改革的必然要求

习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“要坚持目标导向、问题导向，继续把纪检监察体制改革推向前进，牢牢把握深化标本兼治的改革目标。”要强化“不敢腐”的震慑，保持惩治腐败的高压态势，不断释放全面从严强烈信号。要扎牢“不能腐”的笼子，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制。要增强“不想腐”的自觉，引导党员干部坚定理想信念，强化宗旨意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，营造风清气正的从政环境和社会氛围。深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革，也是对反腐败资源的优化重组。作为一项重大政治体制改革，国家监察体制改革始终由党中央集中统一领导、谋划、部署和推动，足见其重要性和紧迫性。深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。这就要求我们整合监督主体并扩大监督对象，进一步实现纪法衔接、法法衔接，以系统思维和统筹设计，从整体上推动监察工作的开展。只有在反腐败战略上实现惩治、预防和教育一体推进，不断落实“不敢腐、不能腐、不想腐”的行动自觉，才能构建起党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力，才能真正发挥国家监察的应有功能，创新和健全监督体系，推动反腐败工作高质量发展。[3]

（三）巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的战略部署

党的十八大以来，我们看着反腐败斗争态势正在逐步发生变化：从“腐败和反腐败两军对垒，呈胶着状态”，到“反腐败斗争压倒性态势正在形成”“压倒性态势已经形成并巩固发展”，再到“反腐败斗争取得压倒性胜利”，反腐败斗争的阶段性突出成果彰显了我国严惩贪污腐败问题、严抓党风廉政建设的坚定决心和强大行动力，同时对未来反腐败工作的进一步开展提出了新的要求。尽管当前我们夺取了反腐败斗争压倒性胜利，但是必须清醒地意识到，反腐败形势依然严峻复杂，已经取得的反腐败胜利成果还不稳固，从根本上说反腐败斗争还未取得彻底胜利，反腐败工作仍然任重而道远。[4]构建“三不”机制是习近平总书记一以贯之的重要思想，是对反腐败斗争实践的系统总结，深刻揭示了反腐防腐的基本规律，充分体现了惩与治的辩证统一，已成为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的重要思想方法、工作方法。[5]“不敢腐、不能腐、不想腐”是综合治理腐败的三根支柱，三者各担其责、缺一不可，构成一个有机整体。[6]只有通过系统治理、协同发力、一体推进的方式集中削减腐败存量、坚决遏制腐败增量，才能将对腐败问题的整治体现和落实到正风肃纪反腐的全过程和各方面，进一步解决好微观层面和宏观层面的各项腐败问题，最终打赢反腐败斗争这场攻坚战。总之，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是党中央为巩固当前反腐败发展成果、继续深入推进反腐败斗争所做出的重大战略部署，是推动我国反腐败斗争从压倒性胜利走向彻底胜利的应有之义。

二、监察委员会职能与“三不”的对应关系

2018 年3 月，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），依法组建国家监察委员会。作为国家监察体制改革的标志性成果，国家监察委员会这一综合性国家反腐败机关整合了各预防腐败部门机构的职能和人员，是我国预防腐败战略的重要执行者，主要承担着惩治腐败、优化预防腐败制度和廉洁教育的工作任务，分别回应“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态建设诉求。

（一）通过调查处置惩治腐败行为——实现“不敢腐”

监察委员会具有国家权力监督机构的属性，首要职能就是对权力进行监督。为保证监察机关有效履职，《监察法》赋予监察委员会必要的监察权限和调查手段，并对各项监察权限的使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等作了明确规定。[7]《监察法》的颁布赋予了监察委员会履行监察职能所需要的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12 项监察手段，将公务员和参公管理人员等六类监察对象纳入监督范围，为监察委员会贯彻实施权力监督策略，进而提升权力监督效果提供了坚实的制度保障。监察委员会通过对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查，对违法涉案公职人员依法处置问责的方式[8]，倒逼领导干部正确对待权力、谨慎使用权力、不敢滥用权力，使“不敢腐”的社会震慑不断得到强化。各级纪检监察机关必须始终用铁的纪律维护党的团结统一，坚决查处在贯彻党中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通的典型案例，加大重点领域和关键环节的反腐力度，严肃查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，持续强化不敢腐的震慑作用。[9]首先，监察机关对于腐败问题的“零容忍”态度，彰显我国惩治腐败的坚定决心和信念——实现“不敢腐”的目标，就是要有腐必反、有贪必肃。其次，监察委员会不断强化惩治手段的彻底性和长效性，将有利于长期保持惩治腐败的高压态势，绝不容许有法上之权、法外之人，绝不姑息任何贪腐和徇私行为。最后，利用监察委员会查办案件所起到的警示作用，将不断向全社会释放违纪违法必究、执纪执法必严的强烈信号，时刻警醒党员干部绷紧纪律之弦，坚决遏制腐败现象的滋生和蔓延。

（二）通过优化预防腐败制度减少腐败机会——实现“不能腐”

剖析腐败问题的发生，制度是一个极其重要的影响因素。制度具有根本性、全局性、持久性和稳定性，制度不完善和管理不严格不仅会给腐败行为提供可乘之机，还会导致权力滥用的现象发生。基于此，治理腐败必须加强对权力的约束，创新和完善国家反腐败制度建设，依靠法治思维和法治方式推进反腐败工作，把权力牢牢地关进制度的笼子。对比国家监察体制改革之前和之后的两种国家监察机关乃至两种预防腐败体系，能够发现国家监察委员会的设立有效地维护了预防腐败机构的独立性和权威性，使得分散的预防腐败职能得到整合，从而构建起了集中统一的预防腐败体系，对于我国更加有效地预防权力腐败具有重大的现实意义。[10]根据《监察法》的规定，监察委员会具有提供监察建议的重要职能，发挥着优化权力运行制度的重要作用。依照《监察法》的具体要求，监察委员会主要通过以下几种形式提供监察建议：一是纠正行为。监察机关根据检查、调查结果，对各类违法违纪应当予以纠正、撤销或处罚的行为提出监察建议，从而遏制腐败行为的进一步发展。二是督促行为。通过督促被监察的部门建立廉政、勤政方面的规章制度，及时指出存在的苗头性、倾向性问题，使各单位及时认清现实问题的性质和危害，并敦促其整改。三是完善制度。在对惩治腐败的生动实践进行系统总结和深入剖析的基础上，加强反腐败体制机制创新和规章制度建设，降低腐败收益和腐败成本之间的比率，用更加科学、更为有效的手段实现对权力的有效制约。三种提供监察建议的形式相互配合、相互补充，为制度优化提供有力支持。必须认识到的是，制度建设是长期任务，要把“当下改”和“长久立”结合起来，构建靠制度管权、管事、管人的健全机制，减少腐败发生的机会，扎紧“不能腐”的笼子，以制度建设保证党的作风不断优化。

（三）通过廉洁教育弱化腐败动机——实现“不想腐”

廉洁教育是防治腐败问题发生的基础性工作，是构筑拒腐防变思想道德防线的根本途径，它的顺利开展有助于人们牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，有利于正确的权力观、地位观和利益观的形成[11]，是值得深入探索并长期发展的一项重要课题。党的十八大以来，伴随管党治党从“宽松软”向“严紧硬”的转变，社会对广大党员干部的思想道德修养提出了更高的要求，如何培养更崇高的理想信念、更坚定的政治立场、更伟大的道德情操，成为监察委员会行使廉洁教育职能时的关键任务。监察委员会依照《监察法》和有关法律规定对公职人员开展廉洁教育，综合正面引导和反面警示的方式，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查，意在通过思想道德教育引导公职人员自觉抑制腐败动机，增强“不想腐”的思想觉悟和行动自觉。从实施的主体来看，监察委员会的廉洁教育职能主要由宣传部门和审查调查部门承担，伴随着社会的不断发展，廉洁教育的形式已经变得多种多样。一方面，监察委员会的宣传部门主要发挥教育推广作用。利用媒体宣传、公众教育等途径，通过开展形式多样的廉洁教育活动，强化纪律教育、政德教育、家风教育，以生动化的展示和可视化的讲解向国家公职人员发送和传递反腐倡廉信号，进一步贯彻“惩防并举、注重预防”的反腐败方针，引导广大党员干部发扬廉洁作风、守住道德底线、抵制腐败诱惑。另一方面，监察委员会的审查调查部门主要发挥警示教育作用。以反面典型人物和反面典型案件为依托，通过反面警示和震慑效应，强化公职人员和社会公众对腐败危害和反腐败重要性的认识，培养“知敬畏、存戒惧、守底线”的秉公守法意识，使铁的纪律转化为党员干部的日常处事习惯和自觉行为遵循，最终实现“查处一案、警示一片、规范一方”的治本目标。

三、以一体推进“三不”为目标的监委职能履行方式创新

在一体推进“三不”战略目标的指引下，监察委员会必然要创新体制机制、优化布局，以系统思维推进反腐败工作，实现各项职能的有机融合、一体履行和长效发展。为进一步健全权力运行制约与监督体系，监察委员会要从自身的职能履行方式出发，在顶层设计上建立框架规范，在惩治工作中回应制度建设和廉洁教育，在制度优化中巩固惩治效力和教育影响，在宣传教育中防治腐败和维护制度权威，通过配合联动的方式构筑起有效防治腐败的“三不”机制。

（一）对监察委员会职能的一体履行进行顶层设计

监察委员会的实质是反腐败机构，在今后深入推进反腐败斗争的进程中，需要新整合的监察委员会加强统筹协作，逐步完善顶层设计，从而充分发挥我们的制度优势，进一步将制度优势转化为治理效能，尽早实现监察委员会的高效运转。首先，要对监察委员会的惩治、预防和教育三项职能进行准确定位，厘清各个职能间的互动关系，从而使三者协同发力、相辅相成。监督惩治是前提，能够维护制度的权威、提供教育的参考，必须严肃执行、绝不姑息；制度预防是保障，为惩治提供依据、为教育确立原则，需要不断优化、切实有效；廉洁教育是底线，能够深化惩治的示范效应、促进制度深入人心，应当全面开展、靶向治疗。其次，要关注监察委会职能一体履行的操作主体、实施过程和推行方式。要明确反腐败工作中的主体参与和责任分配，在预防和惩治腐败时注重纪法协同、法法协同，实现《监察法》与党规党纪，《监察法》与刑法、刑事诉讼法的衔接协调。要注重党委主体责任与纪委监督责任的统一，各级党委要落实好主体责任，做好严抓党风廉政建设的本职工作。各级纪委要履行好监督责任，更好地发挥党内监督专门机关的作用。最后，在廉洁教育方面，要整合具有廉洁教育功能的主体，实现各类主体的广泛参与和共同作用。充分发挥宣传机关、国家教育培训机构、非政府公共部门的各自优势，体系化运用廉洁教育资源，着眼透彻说理，创新教育手段，与时俱进地开展廉洁教育工作，营造良好社会氛围。

（二）以履行惩治职能带动制度预防和廉洁教育

监察委员会惩治职能的发挥，必然伴随着对制度权威性的强化以及为廉洁教育提供新的素材和视角。当前查办腐败案件中提出的“一案一总结、一案一建议、一案一整改”任务要求，充分说明了监察委员会的惩治职能与预防和教育职能是一体多面的。在当前惩治腐败的高压态势下，一些党员干部仍不收敛、不收手，顶风违纪。对此，监察委员会必须坚持惩治腐败力度不减、节奏不变、尺度不松，以坚定的决心和有力的措施开展执纪审查，形成持续震慑，巩固“不敢腐”，进而促进“不能腐”和“不想腐”。在处理腐败案件的过程中，通过腐败调查，发现制度漏洞，提供监察建议，促进法规制度的进一步完善，推进预防腐败制度建设，从而巩固腐败防范机制，提高预防腐败的效果，构建起更加严格、科学的“不能腐”约束机制。与此同时，要通过腐败案件的震慑作用提升廉洁教育的效果。监察委员会应将各类腐败大案要案及时向公众公开，日常开展“以案说纪、以案说法、以案说德、以案说责”等警示教育活动，推动全社会形成遵守制度的良好氛围。这不仅丰富了反腐败斗争的时代内涵、时代要求和时代元素，充实了我国关于反腐败斗争的实践经验和理论成果，更为深入开展反腐倡廉社会教育提供了重要突破口和有力切入点，将充分发挥典型腐败案件强有力的反面警示作用，让广大领导干部反思制度问题，提高廉洁自律意识。

（三）以履行预防腐败职能深化腐败惩治和廉洁教育

优化预防腐败制度，旨在科学地引导人们的行为动机和行动倾向，通过用制度管权管人管事，从根本上遏制腐败，建立规范化的权力运行体系，保证“权力在阳光下运行”。监察委员会预防腐败职能的履行，既总结了惩治腐败的实践成果，又延伸了廉洁教育的创新发展，是“三不”体制机制的重要联结，在反腐败斗争中具有核心地位，发挥着决定性作用。监察委员会通过研究新形势下腐败问题的特点和规律，针对基层腐败案件暴露出来的问题和薄弱环节，督促相关责任部门健全完善监管机制，规范基层权力运行，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供了坚实保障。未来，我们仍需要进一步压实政治责任，把制度的刚性立起来，明确新时代问责的指导思想和基本要求，进一步筑牢“不能腐”的制度防线。“不能腐”制度体系的逐步构建，将使监察委员会惩治工作有证可考、有据可依、有章可循，使“不敢腐”的行动更加深入、更有效力。同时，加强制度意识、规则意识方面的廉洁宣传与教育活动，对推动廉洁教育效果的提升具有积极意义。以制度规范为蓝本，通过廉洁教育的手段向社会大众尤其是公职人员传播廉洁知识和廉洁文化，不仅有助于筑牢“不能腐”的制度之笼，还有助于丰富廉洁教育的具体内涵，提升教育行动的指导意义，增强“不想腐”的道德约束和思想觉悟。监察委员会履行制度的制约和监督职能，不仅是“不能腐”目标的实现路径，更是落实“不敢腐”和“不想腐”目标的重要保证。

（四）以履行廉洁教育职能助力惩治腐败和制度预防

各级国家监察委员会挂牌成立之后，组织开展了思想道德教育、警示教育、党纪国法教育等一系列廉洁教育活动，对党员干部和公职人员增强“不想腐”的自觉发挥了积极作用，同时对腐败的预防、发现和惩治也产生了积极影响。在强化思想建设的过程中，实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一，是当前反腐败工作中不容忽视的问题。从廉洁教育的惩治效应来看，监察委员会应通过履行廉洁教育职能，开展各种植根基层的主题教育活动，并将警示教育融入案件审查调查、审理、处分决定、执行的全过程，在整个社会范围内构筑起坚固的思想堤坝，使反腐倡廉的号召深入人心、氛围更加浓厚，进而提升个人对腐败问题的认知，提升腐败行为被发现和检举的概率，从而提高惩治腐败工作的效率和质量。从廉洁教育的制度预防效应来看，监察委员会的廉洁教育使制度内涵得到外化、预防效力得到强化，这种宣传和教育是对反腐败制度建设的进一步分解和剖析，同时也是对制度改革成果的进一步巩固和发展，实现制度优化从理论到实践的平稳过渡。当前应以习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，培养其坚定的理想信念、强大的政治定力和崇高的道德修养，以“不想腐”机制的柔性策略助力“不能腐”“不敢腐”的强势诉求，这将为新时代“三不”机制的一体推进提供强大的思想引领，从根源上抑制腐败动机，从而系统性地预防腐败。

监察委员会的惩治、预防和教育功能，分别对应“不敢腐、不能腐、不想腐”的任务目标，它们并非相互独立的单元，也不是简单的线性关系，而是彼此交织、相互影响、共同作用的有机整体。构建科学的反腐败体系非一日之功，如何发挥监察委员会各项职能的优势，在顶层设计和基层实践中彰显反腐效力，打通腐败惩治、预防和教育之间的内在联系，形成各项职能的交叉渗透和相互借力，从而实现一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是新时代纪检监察工作面临的重大课题，也是决定未来我国反腐败工作能否跨上新台阶、实现新突破的关键所在。