天然林资源保护财税支持政策研究*

马一博，赵荣

(中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京 100091)

天然林具有结构最复杂、群落最稳定、生物量最大、生物多样性最丰富和生态功能最强的特征，是重要的陆地生态系统之一[1]。但是，长期以来天然林采伐单位对天然林进行了破坏性利用，天然林生态环境遭到破坏。天然林资源保护对维护全球生态安全，特别是对中国具有特殊意义。众多学者对全面保护天然林等有关问题作了深入研究。例如：对天然林资源保护工程(以下简称天保工程)政策走向进行了分析[2]；对天保工程政策对中国现行林业政策的相互影响进行分析[3-5]；对天保工程实施效率和效益进行了评价，并研究了天然林停伐等政策[6-7]；提出了扩大天保工程建设范围的建议[8]；对黑龙江林区停伐进行了研究，提出了对天然林建立和落实严格的目标管理责任制度，在天然林资源“修复期”内进一步加大国家层面的政策扶持力度等建议[9]；对山西省天保工程建设情况进行了研究，并对生态效益进行了评价[10-11]；对天保工程管理进行了研究[12]；对停伐政策的影响进行了研究[13-14]；对天保工程政策对东北国有森工企业生产效率的影响进行研究[15]；提出了天保工程存在的问题及对策[16-18]。综上所述，很多专家学者对现行的天然林保护政策问题进行了详尽分析，并提出相应的政策建议，但这些研究处于天保工程实施期间，具有政策的局限性，而鲜有学者对下一步全面保护天然林进行研究。天保工程二期将于2020年结束，根据现行政策和条件，多数天然林保护政策将随天保工程二期结束。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《天然林保护修复制度方案》中“完善天然林保护修复财政支持等政策”要求，研究天保工程区内外统一的政策，对下一步全面保护天然林有着巨大的理论意义和现实意义。

1 中国天然林保护财税政策历史沿革

1998年，中央决定在长江上游、黄河上中游地区及东北内蒙古等重点国有林区的云南省等12个省(区、市)开展试点阶段的天保工程，中央财政和中央预算内投资分别安排了天保工程补助资金，分区域实施停伐、禁伐和限伐，并对采伐遗地进行生态恢复[19]。2000年12月，国家正式实施天保工程一期，并印发了实施方案，扩大了天然林保护相关财税政策覆盖范围，实施范围由12个省(区、市)扩大到17省(区、市)734个县和163个森工局。工程实施期限从2000年至2010年，以解决天然林的休养生息和恢复发展问题，明确将东北内蒙古等重点国有林区的木材产量调减751.5万m3，累计管护森林面积9418万hm2，分流安置天保工程实施单位职工96万人[20]。天保工程一期结束后，从2011年起实施了天保工程二期，工程实施期限到2020年。在资源增长方面，实现新增森林面积520万hm2，增加森林蓄积量11亿m3等目标；在生态环境改善方面，实现水土流失明显减少、生物多样性明显增加等目标；在民生方面，基本解决转岗就业问题，实现林区和谐稳定[21]。

为贯彻习近平总书记关于“要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来”的指示精神，中央财政安排了天保工程区内外停伐补助、停伐管护补助资金，2014年在黑龙江重点国有林区开展停伐试点；2015年东北内蒙古重点国有林区全面停伐；2016年停伐扩大到全国。

截至2018年，中央财政及中央预算内投资共安排天然林资源保护等相关资金近4000亿元，地方财政几乎未安排天然林保护相关补助资金，实施了公益林建设和后备资源培育，累计完成公益林建设任务1833万hm2、中幼龄林抚育任务667万hm2。在完成好天保工程二期管护任务基础上，天保工程区外1333万hm2天然林也得到有效管护。天保工程实施单位95.6万富余职工得到妥善安置，67万人员长期稳定就业。天保工程区天然林面积增加近700万hm2，蓄积增加12亿m3[22]。

2 完善全面保护天然林资源财税支持政策

为深入研究天然林资源保护相关政策，2017—2019年，中国林业科学研究院林业科技信息研究所专门组成调研组赴内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省重点国有林区和甘肃省、四川省开展天然林资源保护支持政策实施情况调研，提出完善全面保护天然林资源财税支持政策。

2.1 合理调整相关补助标准

为落实好国土绿化行动和森林质量精准提升工程，中央财政对国有林、非国有地方公益林以及天保工程区内非国有国家级公益林安排森林管护补助资金，具体标准分别是150元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]、45元/(hm2·a)和240元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]，对天保工程区内中幼林安排森林抚育补助资金，具体标准是1800元/(hm2·a)[23]。中央预算内投资专门设立天保工程基本建设投资渠道，加大公益林建设，分别对人工造林、封山育林和飞播造林，安排中央预算内投资7500元/hm2、1500元/hm2和2400元/hm2，加大后备资源培育力度，安排中央预算内投资4500元/hm2。

课题组在调研中了解到，除中央投入外，多数地方财政没有安排相关补助资金或补助资金极少，仅有北京市、上海市、浙江省和福建省等少数省份地方财政安排了相关补助资金。补助资金不足导致管护效果不好、后备资源培育面积少等问题，人均管护面积远远达不到科学标准，东北内蒙古重点国有林区仅在交通便利的区域开展后备资源培育。天然林保护是中央和地方共同事权，应当提高地方补助标准。同时，天然林资源的生态效益是陆地生态系统中最大的，也是无差异的，应当制定普惠的政策，不应划分天保工程区和天保工程区外，统一管护和抚育补助标准，并按照当前最高的标准执行。由于天保工程区非国有地方公益林和天然商品林具有同等的生态作用，建议不对其区别对待，将管护补助标准统一调整为非国有国家级公益林补助标准240元/(hm2·a)，将天保工程区内外森林抚育补助标准统一调整为1800元/(hm2·a)。此外，在使用良种壮苗的基础上，按照造林难度的不同适当提高人工造林、封山育林和飞播造林等补助标准，分别提高到1.5万元/hm2、3000元/hm2和4800元/hm2。

2.2 完善国有林场林区国有单位职工社会保险政策

按照天保工程实施方案，中央财政对天保工程实施单位职工参加社会保险安排补助资金，各地按照相关规定，对工程区灵活就业的就业困难人员统筹安排社会保险补贴，具体缴费补助基数是2018年各地城镇在岗职工平均工资的80%(天保工程初期为2008年城镇在岗职工平均工资的80%)；对公检法司、政府事务、教育、医疗卫生、消防、环卫和街道等政策性社会性岗位产生的支出安排补助资金，并对国有林区改革成果安排奖励补助资金。

在实施国有林场林区国有单位职工社会保险政策中，将天保工程区人数作为核心底数之一，而人员范围的确定难度较大，且中央与地方有不同的计算口径。经调研发现，内蒙古自治区、吉林省和黑龙江省等重点国有林区现行人员结构中可分为：全民职工、集体职工、知青工和混岗职工等，也可分为：在册在岗职工、在册不在岗职工和在岗不在册职工等，人员结构十分复杂。在微观上，确定哪些人员应当纳入政策范围成为一个难题。特别是吉林重点国有林区各国有林业局与职工签订劳动合同，可根据市场需求扩大职工人数，因此无法准确定量核定市场需求和人员合理人数，进而无法准确确定纳入政策范围人员人数。同时，按照天保工程二期实施方案、《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》等要求，天保工程实施单位人员要自然减员、逐年减少，但内蒙古、吉林和黑龙江等重点国有林区及四川省、甘肃省各实施单位，要进行管护及抚育作业，需要大量年轻劳动力。因此，实施单位不得不招聘部分年轻劳动力，无法做到“人员只出不进”。

为解决人数确定难和人员逐渐减少导致林区无法正常运行等问题，政策制定部门应当统筹考虑各国有林区林业局和国有林场自然资源等较为稳定的因素，按照林地面积、活立木蓄积量等自然资源因素安排补助资金，具体补助标准应当按照当地经济发展状况予以动态调整。此外，随着剥离企业办社会职能进度的加快，地方政府承担了天保工程实施单位办社会职能，截至2020年7月，部分省采取省级财政截留专项转移支付安排到地方政府的办法，对承接办社会职能的地方政府给予补助，建议进一步理顺中央财政转移支付渠道，将部分专项转移支付转为中央对地方一般转移支付。

2.3 整合天保工程区和天保工程区外停伐补助政策

截至2020年7月，天保工程区内外有两种政策。一是天保工程区停伐补助政策。东北内蒙古重点国有林区停伐后，中央财政安排了重点国有林区天保工程区停伐补助，按照截至停伐时点天然林停伐产量、编制人数及核定人数、基层林业局承担社会职能情况和相应补助标准进行测算，在新修订的《林业草原生态保护恢复资金管理办法》中，将国有林区改革和转型发展作为测算因素。二是天保工程区外停伐相关补助政策。2016年，国家取消了“十三五”天然商品林商业性采伐限额，涉及天保工程区外天然林商品林面积约3333万hm2，中央财政安排了停伐管护补助资金，对国有商品林按照每年150元/hm2安排补助资金，非国有商品林按照国家级公益林标准安排补助资金。同时，中央财政统筹考虑天保工程区外停伐补助按照停伐产量、“十二五”年均采伐限额及天然有林地面积等因素，对天保工程区各相关省(区、市)安排了停伐补助资金。

按照现行政策，黑龙江重点国有林区按照相关人员数量和林业局个数作为因素安排补助资金，而内蒙古、吉林重点国有林区按照停伐产量和林业局个数作为因素安排补助资金，补助标准不一致。经测算，内蒙古、吉林重点国有林区停伐补助标准为1000元/(m3·a)，而经折算后龙江森工停伐补助标准远远高于1000元/(m3·a)、黑龙江大兴安岭林业集团公司停伐补助标准远远低于1000元/(m3·a)，易引发攀比情绪，导致重点国有林区出现不稳定因素。同时，全面停伐以来，中央财政仅对东北内蒙古重点国有林区安排停伐补助，天保工程一期时以四川省为代表的长江上游和以甘肃省为代表的的黄河上中游地区率先停伐，导致了新的不平衡。

停伐补助是对各林业局和国有林场停伐后的补偿性资金。对于各国有林区林业局应当以停伐时点木材产量作为因素，对于各国有林场应当以停伐时点木材产量及各地年均采伐限额作为因素，补助标准应当按照最高标准进行统一，暂按1000元/(m3·a)安排停伐补助资金，并随着经济发展适当提高。同时，要制定先行停伐地区停伐补助政策，以天保工程实施前木材产量为基数安排停伐奖励补助，补助标准为1000元/(m3·a)。

2.4 实施天然林管理单位金融机构债务化解政策

东北内蒙古重点国有林区建设初期，各森工局承担了大量的办社会职能，由于东北地区森林资源丰富，采伐木材利润可以弥补办社会职能的开支。随着各森工局转型成立森工集团后，开展了企业化经营，通过贷款等债务性融资方式满足企业扩大业务经营及开展林区社区建设等方面产生的资金需求，并用木材收入作为还款来源。2014年和2015年，全面停止东北内蒙古重点国有林区商业性采伐后，各森工企业无木材采伐收入来源，无法偿还债务。从2017年起，为减轻东北内蒙古重点国有林区负担，中央财政按照重点国有林区截至停伐时点与停伐直接相关，为维持林区正常运转产生的金融机构债务和4.9%的年利率安排金融机构债务贴息补助，补助期限至2020年。但是，重点国有林区外的天然林保护单位没有享受此政策。国家应充分考虑生态和经济的统一，对停伐时点与木材停伐相关的金融机构债务分阶段化解。对化解有困难的债务应当继续安排补助资金，并将政策扩大到天保工程区外国有林场。

2.5 扩大税收优惠政策范围

天保工程实施以来，为支持天保工程实施单位发展，着力开展生态保护等公益性活动，国家对天保工程实施单位房产、土地和车船，继续免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税，大大减轻了天保工程实施单位税务压力。2016年，全面停止天然林商业性采伐后，很多天保工程区外的采伐单位变成天然林管护、保护单位，除各级财政安排的管护补助外，还应当在税收政策上予以积极支持。因此，建议将免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税等政策扩大到所有天然林管护、保护单位。