国有林区改革与天然林保护工程发展趋势

曹玉昆

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

1 国有林区天然林保护工程的产生与发展历程

2000年12月1日国家林业局等多部委下发《关于组织实施长江上游黄河中上游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程的通知》，标志着天然林资源保护工程全面启动实施。⑴天然林保护一期工程(1997—2010)覆盖范围包括17个省、直辖市，734个县和163个森工局；主要目标是解决天然林休养生息和恢复发展问题。⑵天然林保护二期工程(2011—2020)增加了丹江口库11个县，提高了补助标准，并新增国有中幼林抚育、重点国有林区后备资源培育补助。⑶2014年黑龙江国有林区率先实施停止天然林商业性采伐，随即国家追加停伐补贴资金。⑷2019年7月12日中央出台《天然林保护修复制度方案》，标志着天然林保护工程从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业，保留天保工程全部财经政策，天保工程资金改为林业改革发展资金和林业生态保护恢复资金，主要支持政策包括加强基础设施建设、完善财政支持政策、探索多元化投入机制3个方面。

2 国有林区改革与天然林保护工程的实践现状

2.1 政企合一的国有林区森工集团改制为国有独资企业集团

2018年7月中国龙江森林工业(集团)总公司(原黑龙江森工总局)改制重组为中国龙江森林工业集团有限公司，原来政企合一的黑龙江森工总局改制成国有独资集团公司，成为真正意义上的企业；其所辖森工企业由原40个变为23个，森工企业(林业局)由原来的生产企业变成公益性企业组织。

2018年10月黑龙江伊春森工集团有限责任公司正式成立。一是将原伊春林管局组建成省属市管的国有独资伊春森工集团，其所辖17个林业局独立成为省属市管集团公司；二是将原有行政区划改为下辖1县级市、5个县和4个区；三是设立地方政府、配备党政机构人员。

2020年4月大兴安岭林业集团公司揭牌成立。按照中央编办发〔2019〕225号文件，“大兴安岭林业集团公司的人财物和业务工作由国家林业与草原局统一管理”，原大兴安岭林管局改制为国家林业与草原局直管的国有独资公司性质的央企，同时设立地方政府、配备党政机构人员。

2.2 国有林区移交政府行政职能，天保政策性社会性支出改变

根据《黑龙江省森工政府行政职能移交及办社会职能改革实施方案》，推进政企、事企、社企、管办分离改革，总体内容包括四方面：⑴检察院与法院分别划转为黑龙江省人民检察院林区分院和黑龙江省林区中级人民法院，天保工程不再承担这部分支出但林业编制人员仍由森工企业管理；⑵森工企业所办学校剥离移交给当地政府，教育资金拨款渠道由省财政与天保工程按不同比例负担；⑶森工企业不同程度地移交社区卫生服务中心、供热、供水、物业等社会服务职能的管理权，因相关政策尙不明确，保持资金来源和经费渠道不变、职能和机构人员不变、人员身份和待遇不变，暂时由森工企业代为管理；⑷林业公安局的剥离分为两种情况，但资金均由天保资金、省级财政拨款和森工企业补充三部分构成。

3 国有林区改革与天然林保护修复的发展趋势

内蒙古、黑龙江国有林区的改革标志着运行了70多年的国有林区和政企合一职能已经解体。从产权结构角度看，内蒙古、黑龙江、大兴安岭、伊春森工集团全部改制为国有独资集团公司，成为真正意义上的企业；从隶属关系看，大兴安岭林业集团公司归国家林业与草原局直管成为央企，中国内蒙古森林工业集团有限责任公司和中国龙江森林工业集团有限公司归各自省国资委管，黑龙江伊春森工集团有限责任公司系省属市管企业集团；从政企分开角度看，大兴安岭地区、伊春市已经完成地方政府党政机构人员配备与工作调整，伊春完成行政区划调整工作。这些巨变将国有森工企业改革发展推上了前所未有的高度与发展路径，急需从理论与实践上探索国有林经营方针、天然林修复制度的具体运行方式、国有公益性森工企业生态保护、产业发展、国有资本投资运行，以及企业公益属性、经济属性协调发展的理论基础与发展途径。具体来讲，未来研究的关注点主要在以下3个方面。

3.1 理论研究与实践探索方面

从理论上探索国有林经营方针与天然林修复制度方案有效结合方式。国有林在中国经济起步初期承担资本原始积累、提供生产生活资料的职能，但在1998年生态保护政策转变后，以重大生态工程形式实施生态保护。天然林修复制度方案使天然林保护工程从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业，这就需要从国有林国家的意识必须服从、社会的需要必须满足、全民族的世袭财产必须传承的本质出发，探索国有林经营方针，使天然林修复制度方案服务于国有林经营战略方针。

从实践上探索国有林区绿水青山就是金山银山、生态价值市场化的具体途径。国有林区拥有未来社会发展需要的环境资源、冰雪消费等非物质服务优势产业，拥有提供社会越来越需要的生态公共产品的能力。绿水青山、冰雪资源的规模与丰度、知名度与影响力，景观的奇特程度以及突出的地域性、季节性等特点，构成了非物质服务产业消费品，这些消费品生产在社会财富分配中将拥有越来越大的权重。也就是说，绿水青山、冰雪资源的生态系统和非物质服务产业经济系统通过物质循环、能量流动和信息传递耦合而成生态资源变效益的生态经济复合系统，改变了传统经济学的度量方法，实现了时空、地理要素市场价值。从经济学角度探索生态环境转变成经济优势的途径，是未来国有林区研究的重要议题。

3.2 生态保护与企业发展方面

探索天然林修复制度方案政策保障的具体方法。天然林修复制度方案明确提出4项机制：一是强调切实加强党对天然林保护修复工作的领导；二是实行天然林保护与公益林管理并轨；三是要求优化天然林保护修复资金支出结构，实行绩效管理；四是将天然林保护从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业。急需制定结合当地实际情况的天然林保护条例，编制天然林保护目标、任务、措施和政策，特别是突出管护方式、生态修复方式等方面创新的政策建议与考核措施，以便改变国有森工企业国有林经营管得过于死板，基层缺少经营活力的现状。

探索国有森工公益性企业组织的运行机制。改制后的森工集团有限公司承担生态保护与产业多项职能，在体制转换、磨合过渡的特定时间节点，要圆满完成改革任务，必须解决企业转型成为公益性生态企业后发展缺乏活力的问题，国有森林资源资产无法有效监管的问题，社会资本、民营经济进入国有公益性企业的问题。通过构建科学有效的公益性行业市场化运营机制，通过提高天然林经营管理的科学手段、创新管理模式，才能达到生态保护与林区可持续发展的平衡，完成公益性企业生态文明首要职责的同时确保广大林区职工同步进入全面小康社会，形成具有中国特色的生态公益性企业管理体系。

3.3 生态视角创新与途径探索方面

探索国有林区生态环境价值评价新角度。在天然林修复制度方案中建立生态系统生产总值(GEP)核算体系，重新认识国有林区生态系统在社会经济发展中的地位与作用。开展GEP核算，准确计量天然林修复制度方案的成效、国有林区生态系统对国家生态文明的贡献，能加深社会对生态系统服务功能的理解和认识，唤起社会对生态环境的重视，促进建立良性循环的生态环境体系和经济社会发展体系。

探索生态资源资本化、国有林区自然资源新价值的实现机制。将生态资源转化为生态资产，利用市场化机制，通过生态产品和生态服务，实现生态资本作为生产要素价值增值，激发全社会从事生态文明建设的内生动力。急需探索国有生态资源富集的经济发展落后地区如何利用生态优势转化为经济发展优势、破解环境与资源约束的问题，实现绿色转型发展有效的机制和路径，最终实现生态资源的可持续利用和生态文明永续发展。天保工程二期即将完成，天然林修复任务仍然任重道远，探索生态资源资产化运行机制和实施路径，可以为国有森林资源的修复和利用转换新的发展思路，同时为国有林区的经济增长方式提供新的模式，提供服务大众的同时满足林区生活。通过途径探索，创新生产能够提高职工收入的生态产品，使国有林区重新散发新的经济活力，促进生态经济社会真正和谐共生，实现绿色转型。