乡村振兴背景下L 村驻村制度的成效、问题及对策

李伟嘉

一、问题的提出

伴随着城镇化和现代化的不断推进，农村地区的“流出性衰败”成为不可避免的现代化陷阱，〔1〕当前的许多贫困农村地区存在着交通条件恶劣、人口流失严重，脱贫意愿受困的问题。村庄大量年轻人才流失、年轻劳动力外出，导致村庄缺乏实干人才，经济上的落后也引发基层组织弱化问题，村民创造力及活力均严重落后。经济衰败、基层组织建设薄弱、公共服务短缺、村庄人才匮乏都成为基层社会发展中的“短板”，乡村振兴战略正是基于弥补这些短板所提出的，目的是统筹城乡发展，乡村振兴是实现人民对美好生活需要的政策安排，有助于解决发展不充分不平衡的问题。乡村振兴战略要求建立第一书记长效工作机制，向贫困地区、经济落后的村庄派驻工作队，〔2〕以加强基层党建，实现治理体系和治理能力现代化。驻村制度是我国扶贫过程中的一项制度创新，体现了党和国家始终坚持群众路线，驻村干部作为外来重要的扶贫资源，同时也是乡村社会的利益调节器。〔3〕截至2018年底，党政机关派出第一书记45.9万名，目前在岗人数为20.6万。〔4〕驻村干部的现实状况表明，驻村制度已经成为农村基层治理的一种制度性安排。

聚焦于驻村制度的研究主要有四个方面的内容：一是对驻村制度本身的研究，包括驻村制度的形成、特点、发生机制，提出该制度的一些新概念。例如袁立超、王三秀分析了嵌入型乡村扶贫模式形成的过程、特点以及发生机理。〔5〕二是驻村制度下的驻村干部以及第一书记作为一种村庄外来帮扶力量对农村产生的积极或消极影响，以及驻村制度面临的困境、解决措施等。例如陈国申论述了第一书记这样一种外来力量参与村庄治理时对于村庄自治的双重影响。〔6〕三是从政策执行视角分析驻村制度在执行过程中的治理主体结构以及实践逻辑，并提出执行过程中存在的问题及对策。例如袁立超、王三秀指出干部驻村的实践逻辑是一种非科层化的运作；〔7〕刘湖北认为虽然第一书记仍属于科层制嵌入，但其灵活性为精准扶贫工作中背离科层制带来可能。〔8〕四是从党建的视角探讨驻村制度的影响与实践困境。例如徐明强、许汉泽提出精准扶贫与基层党建两者之间双向再生产所形成的新耦合治理模式等。〔9〕

综合考虑上述文献，本文将驻村干部、第一书记等视为行动者，结合典型案例分析乡村振兴背景下L村驻村制度发挥的作用以及执行过程中存在的问题，提出完善驻村制度的对策，更好发挥驻村制度的功能。

二、案例研究地点

L村位于河北省F县某镇南部约2公里处，距F县38公里，位于太行山深处，山多地少。L村下辖9个自然村，共277户576人，常住人口为123户260人，居住在L村和W村两个自然村。由于L村地势险峻，环境恶劣，平整连片土地较少，人均耕地面积不到一亩，村域内的农业种植主要以土豆和玉米为主。2013年前的L村，属于全国连片特困区，经济建设落后，组织建设能力十分薄弱。2014年建档立卡时村里共有608人，其中428人为贫困人口，L村贫困发生率为70.4%。

2013年以来，F县L村受到各级地方政府与党政领导的重视，在精准扶贫政策落实的过程中驻村工作队全程参与。在驻村工作队的努力下L村成立了扶贫开发和脱贫组织架构，该结构由几个小组组成，自上而下包括包村县领导（L县委书记）、包村乡干部（C副镇长）、领导小组（组长：L工作队队长，第一书记）、项目实施小组（组长：G工作队队员）、项目监督小组（组长：T工作队队员）、调查服务工作信息采集小组（组长：L工作队队长，村第一书记），L村基层组织体系逐步完善。L村在驻村工作队、第一书记、乡镇干部、社会力量的共同努力下开展土地流转、发展特色产业、实施住房改造、打造乡村旅游，扶贫成效明显且已于2017年整村脱贫，该村现实帮扶情况为我们深入研究乡村振兴背景下驻村制度的成效、问题及对策提供了可能。

通过深入研究F县L村驻村工作队在乡村基层治理、推动乡村振兴工作过程中的典型案例，结合笔者于2019年9月——10月在L村实地调研与参与观察，收集一手调研资料，全面透视L村驻村制度的成效，反思政策执行过程中的问题以实现乡村振兴的最优路径。

三、L村驻村制度之“效”：助推乡村振兴

1.嵌入治理：多元主体共治

党和政府将驻村干部嵌入原有治理结构进行基层治理是一项制度创新。作为一种外在行政力量的驻村干部开展扶贫开发工作，让村庄治理结构由内生的一元主体转变为多元主体共治，形成内外联动的治理新格局。村“两委”是目前村庄治理的核心主体，他们熟悉农村“熟人社会”的规则，同时通过一定的策略，整合村庄的各种资源，实现基层治理。而驻村制度是国家的一种制度安排，具有权威性、组织性，通过嵌入农村的治理方式，依托村干部完成上级赋予的各项任务，形成外在型治理主体，有利于国家政权的纵向延伸。由于驻村干部学历相对较高、富有激情、敢于创新等个人特征，善于利用个人资本与单位资源，能为村庄带来新的发展元素，增强村民对党和国家政策的理解与认同；他们也能利用社会关系网络扩大社会治理空间，实现对村庄资源的调控与控制。村干部、驻村干部等多元治理主体能有效推动地方经济发展，进行助推乡村振兴。〔10〕

案例一：开展扶贫工作之前，L村的基层治理工作主要由村干部担任，村“两委”通过熟人社会的规则，整合村庄自有资源，实现基层治理。由于村庄的年轻人才流失导致缺乏实干人才，工作效率低。L村的T书记当了几十年的村支书，年龄越来越大，身体状况也逐渐变差。开展扶贫工作以来，上级单位派出驻村工作队对L村帮扶，凝聚了脱贫攻坚强大合力。驻村工作队改变以往的工作方式，积极拓宽思路，多方对接，通过与村干部共同协商制定着力发展村集体经济的工作方针。同时驻村工作队在村干部的帮助下因地制宜制定产业发展政策，采取“政府主导、科技支撑、金融撬动、企业拉动、合作社助力、农户参与”的六位一体模式，将流转的土地用来种植大棚食用菌以及高山林果，使村民变成“三金农民”，即可以获得“土地流转地金、务工所得薪金、股金分红受益”。这样一来，L村的治理格局转变为以村干部为核心的内生治理与以驻村干部为核心的嵌入治理相结合的方式，同时还有政府、企业、合作社的助力，形成了多元主体共治的局面。

2.组织建设：提升治理水平

L村人才资源短缺以及党支部成员年龄大使党组织面临结构失衡、班子战斗力薄弱等问题，要想实现乡村振兴，治理有效是关键。治理有效，必须依靠强有力的组织建设，组织建设为乡村振兴培育治理主体。加强基层组织建设、提升治理水平是驻村干部的一项重要职责，驻村干部在加强党组织领导核心作用方面发挥积极作用。国家通过驻村干部强制权力引导农村基层治理，资源再分配成为可能，驻村干部对资源的有效配置不仅包括物质资源，也包括组织层面的资源。国家治理体系和治理能力进一步加强，使农村党组织软弱涣散、组织制度不健全等问题得以有效解决，推动了农村组织振兴，形成核心领导力量。

案例二：新任L村驻村干部组织支部会、“两委”会和村民代表大会60多次，党员大会5次，健全党支部班子，使班子成员更加年轻化；积极落实“两委”班子联席会议，通过各种方式促进村“两委”班子团结；严格落实“三会一课”制度，及时进行党务公开；村党支部“两学一做”学习教育常态化制度化；严格党员管理制度，推行党员先锋指数考评管理办法，积极推行“一报告四议两公开”制度；每月组织一次主题党员活动；帮助教育管理基层党员，他们具有较强的理论素养和政治能力，能利用最新理论成果尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员头脑，凝聚党员共识，统一党员思想，凝心聚力推动乡村振兴。调查显示，驻村干部对其所驻村贡献的主观评价方面，选择最多的是“加强了组织能力建设”。在驻村干部对其各类工作内容的评分方面，得分最高的是“让党建更有活力”，其次为“收集民意”及“激活组织建设”，这些指标都体现出驻村干部工作引领了乡村组织建设。

3.精准扶贫：实现双重目的

要实现乡村振兴，首先要摆脱贫困。要坚决打赢精准扶贫这场硬仗，实现全面建成小康社会的奋斗目标。驻村干部其中的一项任务就是精准帮扶，使人民群众脱贫致富，因此，他们开展的工作为乡村振兴奠定坚实基础，以此实现基层治理与乡村振兴的双重目的。驻村干部创新工作方法，通过“贫困户回头看”实现精准建档立卡，培育扶贫产业，引入扶贫项目，实现产业振兴，开发式扶贫和保障性扶贫并重，让村民共享工作成果。

案例三：2013年以前，L村青壮年大都外出从事最低端体力劳动，留在村内的村民大多是老弱病残。劳动力结构不合理，文化程度整体偏低，没有高学历人才，初中以下文化程度的人口比重大，老弱病残的无劳动能力的人比重大，患大病重病的老年人多，建设L村劳动力严重匮乏。如今，L村全村就业326人，其中外出务工186人，本地务工140人，通过驻村干部的努力基本实现了产业就业全覆盖，村民多渠道增收。在外就业人员180人，年人均收入在3万元左右，在家门口就业务工的130人，其中包括有劳动能力的年龄在65－74岁的老人，同时还辐射带动外村务工人员80余人，年人均收入达1.2万元。L村于2017底年达到“两不愁三保障”和脱贫标准，率先在全县整村脱贫出列。目前L村贫困人口剩余1户3人，贫困发生率已降至0.5%，人均可支配收入从2014年到2018年由3120元增长为11239元，5年增长了3.6倍。

4.改善民生：加强根基保障

乡村振兴和乡村治理存在诸多民生问题与制约瓶颈，例如基础设施的改善、住房问题、公共服务短缺、养老医疗问题，这些都是当前亟须解决的关键问题。以习近平同志为核心的党中央重视关心民生，党的十九大报告对加强和保障民生作出战略要求。驻村干部可以利用体制内各种资源，协调政府相关职能部门，对贫困地区进行帮扶，帮助贫困户、残疾人、五保户、空巢老人与留守儿童解决生活中的困难，改善生活条件，完善基础设施建设，使公共服务均等化。改善民生会间接促进乡村经济振兴、文化振兴、生态振兴，是乡村振兴的重要保障。

案例四：2013年前，L村只有一条3.5米宽的水泥路，基础设施非常落后。在驻村干部努力下，现已修通了长5.2公里、宽12米的二级路，连通382省道，大大提高了通行条件，村内完成环村道路及通户街道硬化6300平方米、安装亮化路灯50个，村庄全部完成了亮化工程，新建垃圾集中收集点20个，便民垃圾箱100个，固定保洁员2人，村内已全部实现道路硬化、街道亮化、环境绿化和安全饮水；农村电网、通讯基站、光纤宽带实现全面升级，实现了基本公共服务设施全覆盖。2013年之前，L村大部分居民还住着上世纪五六十年代的土坯房，驻村干部通过协调规划设计单位进行总体规划，结合易地扶贫搬迁和棚户区改造政策，整村推进住房改造提升工程，2018年全村村民住上了青砖灰瓦、独具太行特色的新民居。

5.乡风文明：培育内生动力

随着村庄富民产业的兴起、住房条件的改善、基础设施的完善、旅游产业的发展，村民不仅摆脱了物质贫困，更实现了思想脱贫、精神脱贫。驻村干部通过开展更多的精神文化活动，为村民提供更多的精神食量，实现了村民精神生活的再造。驻村干部搭建社会网络平台，让村民通过社会网络平台更好地获取社会资源，想方设法利用外来扶贫资金、技术、小额信贷为村民提供兜底保障服务，重视村民社会网络的改变。村民由之前的“要我干”向“我要干”转变，由之前“揣着手等”向“背着手看”再向“甩开手干”转变。激发广大村民脱贫致富的潜力，立足于实际情况先“扶智、扶志”，提高村民想要过好日子的意识，乡风文明建设成效显著，脱贫内生动力显著增强。

案例五：驻村工作队有重点地开展暖心活动，做群众的连心桥。送“鱼”和送“渔”的问题是驻村工作的一大难题。驻村干部结合L村的实际情况研究决定对贫困户不再送钱送物，而是当他们生病、家庭有变故和遇到困难时一定前去看望，做到真正的暖心。驻村干部分节日组织不同的活动，例如六一儿童节为该村小学生购买了文具盒、水杯等礼品；七一建党纪念日组织全体党员开展党日主题活动等。工作队协调县审批局，让审批局到村现场为农家乐办理经营许可证和食品卫生合格证，提供便民服务，村民收获感与幸福感提升，激发了村民的内生动力。

四、驻村制度执行过程中的问题：L村易形成依赖路径

驻村制度是在基层农村这样一个特殊场域下进行的，基层农村自治制度与外来嵌入的驻村制度共同构成了这个场域的结构二重性。通过上述分析，我们可以清晰地看到驻村干部在L村脱贫攻坚与实现乡村振兴过程中所做的工作与努力，驻村制度在农村基层治理中发挥着重要作用，但同时也要发现驻村机制在运行过程中的实践困境，以此为完善驻村机制提出相应对策奠定基础。

1.双重权力博弈

费孝通曾提出“双轨政治”的概念，以此来分析国内基层政治状况，有学者根据费孝通的“双轨政治”提出“双轨治理”，认为以驻村干部为代表的国家治理与以村干部为代表的基层治理共同构成了双轨治理。〔11〕原有的村支书与嵌入的第一书记共同存在于农村基层社会，村支书与驻村干部会在工作中进行合作，共同完成上级交付的任务，但也会出现权力博弈与不合作的现象，甚至产生矛盾与分歧。造成这种现象的原因是双方权力边界不清晰，在制度运行过程中并没有明确双方的职责权限，访谈过程中一位村民说：“我有时候不找村干部，直接找第一书记办事，村干部还会不高兴哩。所以在某些事情上我必须事先与村干部通报一声，再去找第一书记帮忙。”同时，压力型体质下的基层政治更加复杂，驻村干部与村干部在精准扶贫、低保认定、项目建设、危房改造、利益分配等方面均有可能出现博弈，例如在低保名额分配上，由于第一书记与村民不存在人情面子等问题，往往会与村干部出现分歧，本质上是国家权威与地方基层治理之间的矛盾。双方权力博弈往往会导致治理成本的增加，产生分化，不利于驻村制度的实施。

2.村干部的边缘化问题

在驻村过程中，显然是驻村干部利用自身的社会资本对村庄发展作出较大贡献，驻村干部以及第一书记始终处于领导位置，村干部在这个过程中就显得稍有逊色，笔者在调研期间一直与驻村第一书记进行沟通交流，遇到任何问题总是先寻求第一书记或驻村干部的帮助，村干部似乎并不太愿意多沟通交流。在农户家进行访谈时，某村民就说“感谢L书记（驻村第一书记），L书记是个好人，我们遇到什么事情就去找她，她总是愿意帮助我们解决困难。”调研期间发现该村第一书记或驻村干部等总是能够很轻而易举地将村民组织起来开展各项活动，村民对第一书记也很热情，他们能够融为一体，像亲人一样。这种情况下，村干部似乎被边缘化，因为他们有时并不能像驻村干部那样顺利地帮助村民办事。这样一来，就可能面临村干部这一端成为形式上的存在，无法发挥应有的作用。

3.农村公共性被逐渐消解

从村民的言语中可以发现，驻村干部的到来大大激活了乡村产业发展，推动村庄基础设施极大改善，为村民提供便民办事服务，乡风文明逐渐形成。富有特色的民居改造以及人居环境改造，让村民认为是驻村干部最大的功绩，驻村干部的社会资本与扶贫资源让村庄建设焕然一新。村民最朴实的想法就是驻村干部能够带来更多的资源，以满足自身需求，使村庄良性发展。但从长远角度来看，驻村干部的基层实践会诱导村干部完全依靠外界力量，导致自身内源性发展动力不足，农村自治被逐渐消解，不利于村庄可持续发展。

五、完善L村驻村制度的对策

嵌入型扶贫模式对于国家权威与资源存在较大依赖性，驻村制度的不稳定性与不确定性使村庄发展成果呈现脆弱性。而且外来驻村干部的嵌入，打破了原有稳定的领导集体，甚至在一定程度上取代了原有治理主体的工作职能，形成压制性的发展态势，主导基层农村地区的发现，村干部自主性作用被削弱，不利于村庄可持续发展。因此，可以从以下几方面完善驻村制度，助力实现乡村振兴的长远目标。

1.双轨合作治理

村干部与驻村干部双重权力要进行合作治理，才能规避博弈与分歧。合作治理需要上级政府与基层地区支持，但同时也要具有自主性，在驻村制度的实施过程中不仅要加强基层农村地区的政权组织建设，也要加强农村地区的自治能力，将自上而下的政府权威与自下而上的地方权威结合起来，形成高效常规且富有能力的双重治理体系。驻村干部需要村干部的协调与配合，村干部也需要驻村干部的支持，双方可以进行充分有效的沟通，实现社会资本与经济资源对接，帮助驻村干部更好地开展工作。只有双方不断加强合作，才能实现驻村制度促进乡村振兴发展的目标。

2.明晰社会角色

社会角色是与个人社会位置、社会身份、职业相一致的一整套权利、义务的行为规范与行为方式，社会角色构成社会组织或群体的基础。驻村干部在乡村振兴与基层治理工作中要明晰自己的社会角色，村干部与村民也要对自身与驻村干部的社会角色作出正确的判断。如果对驻村干部的角色无法精确定位，就会出现角色期待与角色定位冲突的现象，从而不利于多元主体的共治。因此，无论是双重治理的哪一方，都要对自己的社会角色有一个清晰明确的定位，综合社会赋予的各种角色，按照规定的权力、责任确定正确的行为模式，明确各自在村庄的任务分工，帮助驻村制度在派驻村顺利实施，助力实现乡村振兴目标。

3.加强农村自治

针对村庄公共性的瓦解，必须加强农村自治能力，通过驻村干部来增强基层社会活力，不断挖掘村民自我发展的潜能。村庄可持续发展的根本在于增强社会活力，充分运用内生性公共资源，提高自我造血能力。因此，必须在驻村制度实施过程中，发挥村集体组织这一良好的治理载体作用至关重要。〔12〕村集体组织具有统合功能，L村目前成立了由党员代表和村民代表组成的村民代表委员会、村务监督委员会、集体经济组织、村群团工作站、群众服务站、新时代文明实践站、乡贤评议会、道德评议团、法律服务团等9个村级组织机构，应充分发挥村级组织的统合功能，建构起政府和村民之间风险共担与利益共享的治理新格局，最终由村民依靠内生性资源和外生性资源的“落地”来实现持续发展。