就业激励政策的国外经验借鉴及启示

●杨力沣

就业问题是当今各国政府普遍关注的重大民生问题，既是经济问题又是政治问题。特别是在当前全球疫情蔓延、经济持续下行、失业率不断攀升的情形下，通过适度适时的政策干预，利用社会救助、就业扶持等政策措施促进就业已成为政府应对经济危机、促进发展、深化改革的重要手段。就业激励政策一头系着就业、一头连着社会救助，从救助和就业两个层面发挥作用，首先有助于做好稳就业工作，中央经济工作会议提出“六稳”政策，“稳就业”首当其冲，关乎民生改善、关乎社会稳定、关乎经济发展，就业问题解决好与不好事关经济社会发展大局；其次，就业激励是对社会救助政策的进一步延伸，比社会救助政策更进一步，可以提高低收入群体尤其是弱势群体的持久收入、释放消费潜力，更是当前刺激有效内需的必然选择和社会共识。本文梳理欧美部分国家就业激励政策的实施经验，并就构建我国就业激励机制、完善社会保障、助力就业和脱贫等方面得出一些启示。

一、就业激励政策概述

“就业激励”又称“就业奖励”是政府对有劳动能力的低收入群体依据其就业状况和收入状况而发放的奖励，这一政策直接增加了激励对象的收入但又不会削弱其就业激励。当前世界范围内约有22 个国家或地区正在实施诸如此类的社会政策。大多数实施“就业激励”的国家和地区是以个税为抓手。如美国当前正在实施的劳动所得抵免政策和英国政府正在实施的“工作家庭税收抵免”政策，其政府根据受奖励者的收入水平以家庭为单位对其进行不同程度补贴，为了防止这一政策出现负向激励的效应，政策方案的设计使其家庭总收入保持随其奖励收入上升而上升，相比我国正在实施的个税抵免改革，“就业激励”政策更进一步。另一方面，对难以享受这一税收抵扣优惠的低收入者，基于其收入状况进行补贴，使得低收入者的税率小于零为负数。尤其值得注意的是，“就业激励”政策还可以降低中等收入群体的收入波动，进而提高未来预期收入，增加其家庭消费能力。

就业激励政策对我国当前经济社会持续健康发展有重大意义。一方面，就业激励是实施就业优先政策的有效抓手，有助于提升有能力工作的弱势群体的职业技能，挖掘其就业潜力，进而进一步完善支持新就业形态的政策，促进零工市场的发展和灵活就业等新就业形态的健康发展，培育新型就业增长点。也有助于实施稳定经济发展、开拓就业岗位、兜牢民生底线等政策目标的实现，促进更加充分的就业、推动经济社会高质量发展。另一方面经济发展步入新常态以来，经济发展方式发生了深刻变化，高收入但低边际消费倾向、低收入但边际消费倾向高的消费现状下，低收入群体收入往往无法满足其消费需求，就业激励政策的实施有利于通过政府的“有形之手”，提升低收入群体的持久收入、释放消费潜力、刺激有效需求。有助于改善我国对低收入群体以“低保”制度为主，以救助供养、传统救济、医疗救济等为辅的社会救助制度，改变这一制度救助额度偏低、覆盖面窄的弊端。有效调节初次分配后的收入差距，在避免了福利依赖的同时，可兼得社会福利和就业激励。

二、国外实施就业激励政策的经验借鉴

（一）实施激励性就业救助

德国政府的社会保障政策是基于“国家负有扶助贫困的法定责任”这一法定准责实行的，对低收入群体和失业者起着重要的保障和救助作用。德国的社会保障制度主要突出三个特征:一是把社会保险作为社会保障的基本制度体系; 二是对男性和女性分别对待，鼓励适龄男性为主要就业力量;三是实施转移支付制度并对社会服务付费。基于以上三点的社保政策导向，使得社会保障的救助水平和救助标准往往依不同的群体区别对待，这一制度设计目的是要给于弱势群体和低收入者更加充分的保障，让有劳动能力的人群不会因为激励不足而不愿意加入劳动力市场。在德国，社会救助的标准和水平会因所在家庭的结构、年龄不同而适用不同的救助政策，受救助的对象往往被分为单身家庭、无子家庭、有子家庭和单亲家庭几类。德国的社会救助政策设计得十分详细，比如，对有两个以上孩子并且是单亲的家庭，如果孩子尚在幼龄阶段，联邦政府给予的救助水平是最高的，基本能够达到当期制造业工人平均工资水平90%以上。对于虽然有孩子但是正常双亲的普通家庭，救助水平约是当期制造业工人平均工资水平的70%。对没有孩子的普通家庭，救助水平约为当期制造业工人平均工资水平的50%左右，而对于单身的失业者，救助水平往往较低，为当期制造业工人平均工资的不到40%。由此可以看出，德国政府的社会救助政策以家庭结构区分设计，注重保障处于弱势的单亲家庭，尤其是多子女的不正常的单亲家庭，给予这一类家庭的救助津贴标准较高，由此，单亲多子家庭的父亲(或母亲)一般不用外出就业，社会救助的水平可以保障其家庭正常生活，政府并不鼓励其外出工作。另一方面，对于没有子女的普通家庭，社会救助标准则会降低，其救助水平仅相当单亲家庭的不到一半，对于单身尚未组建家庭的低收入者，救助更为吝啬，政策设计的主要目的是鼓励这一类没有家庭负担的有工作能力的年轻人群，尽量摆脱当前的困难，积极寻求工作机会。事实表明，社会救助给付标准与水平和就业动机呈负相关关系，也就是说社会救助水平越高对就业的正向激励作用越小，相反社会救助给付的标准越低就业的正向激励作用则越大。德国政府的社会救助政策设计在充分保障弱势群体正常生活的同时，在救助的标准、水平、对象和时间上给救助对象传递了就业激励信号，刺激受救助者在合理的时限内尽量寻求到合适的工作机会。

（二）从“失业性福利”向“工作性激励”转变

上世纪90 年代，欧洲国家对其社会保障和福利制度进行了大刀阔斧的改革，其时的英国和德国政府纷纷将其对失业者的福利性救助逐渐地向对积极参与工作的低收入群体进行救助转变，即把原来单纯性的“失业福利”向对那些积极准备再就业的劳动者发放“工作性福利”。比如英国政府著名的“求职者津贴”和德国政府实施的“哈茨法案”。此时福利改革的核心就是鼓励有工作能力的人积极再就业。1996 年起，英国逐渐取消了对失业人员发放的失业津贴，逐步开始用“求职者津贴”取代了原有的“失业津贴”。相较于“失业者津贴”，“求职者津贴”适用更为严格的获取条件，有意愿领取求职津贴的人需要签订详细的规定了具体求职活动的“求职协议”，如果领取人存在与协议条款违背的情况，领取人就要接受具体指定的工作机会或必须参加就业相关培训，不然将会受到相应的惩罚。求职津贴根据贡献多少和收入多少分为两种不同的类型。基于贡献的评判主要是根据工作时间的长短，工作时间长则贡献多，相应的就业津贴也较高;基于收入多少的就业津贴则要对其家庭财产和收入进行调查。根据法律规定，失业者领取津贴要满足以下条件，即失业超过一年者须参加私人企业提供的工作机会或参加志愿团体工作，时间至少4 周;失业者失业时间超过两年的，必须全职从事提供的工作，才能领取相关社保津贴。这一法律规定解决了失业者长期依赖“失业津贴”维持生活，消极对待再就业的问题，使原有领取失业救济维持生活失业者，强制用工作机会换取社会救济，激励了失业者再就业。实行于2004 年的德国“哈茨法案”，核心内容就是通过缩短享受失业保险待遇的期限，将原有的单纯地对失业者发放失业津贴的政策，以“创业补贴”的形式将失业救济与社会救济合并。哈茨共有4 个法案，其中对于就业市场冲击力最大的是哈茨Ⅱ法案和Ⅳ法案。“哈茨Ⅱ”法案明文规定失业者只有愿意接受较低水平的工作机会时，才可以获得失业补贴。“哈茨Ⅱ”法案从根本上颠覆了失业者把失业津贴作为福利的懒汉思维，真正从法律上确立了只有参加工作才能获得相关津贴的理念，同时“哈茨Ⅱ”法案强制要求失业者不能以新工作机会没有原来的工作机会优越而拒绝新的工作机会。“哈茨Ⅳ”法案严格规定了失业补贴的领取时间，即最长不超过12 个月，并规定失业者如果在过去的12 个月内多次（三次）拒绝评估认为“可以担当的工作机会”，法案则会强制取消申领者的住房和暖气费补贴。“哈茨改革”给当时的德国社会产生了强大的社会震动，支持福利改革的人们认为，导致德国有些人愿意并接受长期失业的根本原因就是较高的社会福利和长期的无原则的失业救济，必须对这种漏弊进行改变。英国实行的“求职者津贴”和德国政府的“哈茨法案”是“失业福利模式”向“工作性福利模式”转变的突破性代表。以参加适当性工作为条件来获得社会保障性补贴，有利于提高社会整体就业率，有利于整个社会经济效率的提升。从英德两国政府的实践看，在既定的宏观经济环境下，实施“哈茨法案”后的德国，失业率呈现出明显的下降趋势;英国在实施“求职者津贴”的社会保障措施后，失业率下降趋势也很明显。

（三）实行就业援助和就业激活政策

就业援助在欧洲社会是非常普遍的一种社会保障形式。这种政策往往带有社会福利的色彩，即由政府通过财政资金进行实施和支持。从2003 年开始，法国和葡萄牙政府针对就业困难群体和低收入群体先后实施了“就业激活援助计划”。“就业激活援助计划”是一项结合人力资源、社会投入、心理咨询和文化资源的庞大社会投资，在激活劳动力市场和整合社会阶层方面具备经济和政治双重含义。“就业激活援助计划”主要针对长期失业者，该计划采用持续不断培训的方式试图为存在就业困难的群体提供重新就业的机会，目的是帮助他们改善提高就业能力和职业技能，赋予这一特定群体更好就业环境、就业技能和更好的社会包容性，使之融入社会。数据显示，当前欧洲约有1000 万长期失业者，这一群体大多居无定所或是定居在当地的贫民区和棚户区内，其生活主要依赖政府的社会救助。法国政府和葡萄牙政府要求低收入者和失业群体通过培训的方式接受语言、技能等方面的培训，统一进行就业资助和工作安置。“就业激活援助计划”的实施，涉及到了庞大的社会群体，其经费均以公共服务支出的方式由国家财政支出，不增加地方政府和相关个体的成本，引起了广泛的社会关注。经济数据显示，在实施就业援助激活计划的三年后，虽然短期内法国和葡萄牙的失业率降低不明显，但长期效果十分显著，长期失业人群及低收入人群的再就业率明显上升，“就业激活援助计划”对非正规就业群体产生的正向就业激励明显。

（四）对灵活就业者实行减税和免税政策

灵活就业是近年来新兴出现的就业形式，欧美许多国家已经将灵活就业群体纳入社会保障范围。在鼓励大众创业和灵活就业方面，欧盟国家普遍采取三种措施。一是对灵活就业者的支持，比如在一定程度上对灵活就业者的收入给以免税减免。二是对雇用灵活就业者的企业支持，比如对相关企业在缴纳社保费用及相关税收上给以优惠。三是直接通过公共服务的形式，对灵活就业者发放“培训券”。欧盟国家在劳工法中明确规定，非全日制等灵活就业者与全日制员工在工资及福利待遇方面要同工同酬同社会保障，充分保障灵活就业员工在工资薪酬、假期、生育、职业年金方面获得平等待遇。美国从1975 年开始实施实施劳动所得抵免（Earned Income Tax Credit，简称EITC）政策，为应对通货膨胀对政策效果的影响，从1986 年实施的税收改革法案大幅提升了EITC 的抵免额并使其与通货膨胀之间实现了指数化。从2007 年开始，德国政府对吸纳临时工、小时工等灵活就业形态的雇主和企业全额免缴社会保险费用，对灵活就业者如钟点工实行免缴工资税的政策优惠，这一政策的执行使当年德国的失业率显著下降，就业人数激增。法国对临时工等灵活就业者实行50%的收入税免税政策，政策的执行使得当年法国社会超市清洁员、护士助理、保姆、家庭教师等灵活就业人数增加一倍。灵活就业是就业模式的多元化以及顺应市场的应变结果，政府通过减免灵活就业者收入税、减免雇佣企业社会保险费等政策手段，在就业激励方面产生了明显作用。

三、我国构建就业激励机制的启示

（一）建立健全基于就业激励的保障机制

随着社会救助体系的持续完善，我国对于就业帮扶的力度不断加大，各地也以不同形式探索发放就业补贴的方式对就业进行激励，稳就业、创新创业成为一项重要的民生话题。但是，我们也应看到，总体上贫困地区、贫困人口的就业状况仍然差强人意。尤其是结合当前的脱贫攻坚任务，部分地区贫困人口再就业以后，工资水平不同和社会保险无法解决的现象大量存在，就业帮扶政策没有明显优势。贫困家庭、贫困人群往往退而求其次，继续选择领取社会救助，这一症结正是就业促进机制不完善所致。所以从根本上讲，政策的设计应该通过增加配套的就业激励，从而加大对就业奖励的政策支持力度，进而提高贫困人口劳动收入，从制度上解决其社会保障问题，让有意愿参加就业人群能够明确地识别再就业的利益得失，主动地去选择就业而不是领取社会救助。进一步来说，作为一种制度设计的就业奖励政策，应实行全国范围内统筹，切忌因不同地区的差异而导致不同地区帮扶水平、标准、范围不统一。借鉴国外经验，对就业的奖励时间范围应在再就业后三年内，根据国际经验，阻碍再就业的各种风险往往在再就业后初期，这一时间内潜藏的就业持续问题往往会造成再就业者“失业反弹”，此时就业奖励政策的及时介入会帮助其克服危机、平稳度过危险期，确保再就业者的可持续性。

（二）对灵活就业形态扩大保障覆盖

灵活就业形态是近年来新兴的就业形式，以雇佣关系简单、工作时间灵活、工作形式多样等在国外广受欢迎，对缓解失业鼓励创业有重要作用，当前国外政府视其为正规就业形式对其实施就业保障。我国应当借鉴国外经验，加大对非常规就业的灵活就业人群社会保障力度，并根据其现实需要调整社会保障范围、标准和水平；构建灵活就业形态的社会保障制度应根据现实需要，采用循序渐进的方式，将在新兴就业领域灵活就业的群体按照收入的高、中、低划分为不同的部分，分类进行政策设计。当前阶段，低收入的灵活就业群体面临较大的生活困境，其生存压力相较其他群体更大，更应首先得到社会救助，政策设计应首先考虑将低收入的灵活就业群体纳入社会保障范围。目前我国对灵活就业形态从业者的社会保障极不平衡更不充分，在部分先进省份和发达的地区，政府还可对灵活就业者中困难人群给予一定保障，比如三险一金等；但在落后的省份和经济不发达的地区，灵活就业群体的社会保障严重缺失，灵活就业者往往得不到应有的社会尊重，甚至受到社会歧视。因此，进一步扩大社会保障范围，将灵活就业群体纳入社会保障覆盖范围不仅是社会保障的目标，也是一项事关社会公平正义和民生发展的重要任务。

（三）完善基于就业的社会救助

要正确处理“授人以鱼”与“授人以渔”的关系，就社会发展而言，对低收入人群和失业弱势群体的直接救助固然重要，但从长期可持续来说，获取就业机会和就业能力才是其摆脱困境的最终出路。应当区分不同情形，以就业激励为导向设计社会救助机制，对老、弱、病、残以及情况特殊的单亲家庭的社会救助，可以保障其基本生活为政策设计的目标；对失业者和单身者等有工作能力的救助政策应以使其获得就业能力和重返劳动力市场为重点，就业激励政策的设计切忌避免受救助对象滋生长期依赖救助的“懒汉行为”。当前我国的社会救助政策仍然具有十分明显的“一锅烩”特征，虽然一些地方在部分方面实现分类施保，但由于维稳需求其差别化不大，具备劳动力与不具备劳动力的人群基本上享有同样的社会保障待遇。由于领取社会救助与参加就业之间的待遇差距的不合理使得受救助群体缺乏就业激励，反而更倾向于领取社会救助，没有寻找工作的动力，这样的制度设计等于为这些人提供了钻失业救济的套利机会。进一步来看，如果这一现象进一步扩大形成“懒汉”机制，将很难平衡就业群体心理，致使“贫困就业家庭”和普通工薪阶层失去工作动力，对社会的和谐稳定和公平效率都产生负面影响。所以有必要基于就业激励来进行政策调整，可以从救助时间、救助标准、救助对象等方面对政策进行调整完善，达到促进就业的政策目标。

（四）围绕“人力资本”再生产进行财政投入与公共服务

在政策实施中，要避免只注重对“物”的投入，而忽视对“人”的投入。对弱势群体和低收入群体的社会救助，最直接的当然是通过“物”的投入，但着眼于从人的未来发展入手，对人力资源的长期发展进行的投入更为重要。直接的“物”的投入是从解决眼前的“结果公平”出发，对“人”的长期发展投入则是为了解决“起点公平”。就整个社会长期永续发展来看，对“人”的投入是人力资本积累和人的再生产的重要途径。对于低收入群体、贫困人口的再培训、再教育以及基本医疗、基本保障和职业技能培训等的投入，在进行政策设计时，要更加注重和考虑其人力资源的资本属性，而不应简单地把这些投入当作一次性福利救助。政府部门向低收入群体和失业弱势群体提供的公共产品或是公共服务应当更加注重其就业能力的提升，注重对其就业状态的改善，公共服务或公共产品不应成为政策设计的最终目标。

（五）对就业技能培训和就业服务资源进行整合

由于缺乏职业技能，在就业市场上低收入群体和弱势群体往往竞争力不足，寻求工作机会存在着现实的困难。从另一个方面看，社会提供给低收入群体和失业弱势群体的工作机会，往往是一些专业要求相对较低、工作收入也相对较少的工作岗位，这种现象也会降低低收入群体和失业弱势群体的就业兴趣，不利于提高其工作参与的积极性。借鉴德国实施就业培训的有关经验和做法，统筹整合相关就业培训和就业服务资源，打造上下统一的、面对低收入群体和失业者再就业为导向的就业服务机构，为低收入群体和短暂失业群体再就业培训提供一条龙服务。通过加强用工企业与低收入群体和弱势群体之间的充分衔接，有效对接用工需求和用工供给，提高职业技能培训的精准度和就业服务工作效率，促进低收入群体和失业弱势群体再就业。