加快新型研发机构建设的浙江思路和对策研究

●杨艳娟

新型研发机构是近年来涌现出的一种有别于传统科研机构的组织，在传统科研机构存在市场观念不强、体制机制僵硬、无法适应市场需求和产业创新需求等问题的情况下应运而生。它以市场需求为导向、以科技创新为手段、以促进产业和经济发展为目的，是科技与经济结合的新模式，也是创新驱动推进高质量发展的实践。“产业技术研究院”“工业技术研究院”均被视为新型研发机构的早期形态。1996 年，深圳市政府与清华大学联合成立深圳清华大学研究院，该院在促进科技成果转化，服务地方经济发展方面起到了示范带动作用。之后，党中央、国务院、各省陆续出台相关政策，支持新型研发机构发展。随后，新型研发机构如雨后春笋拔地而起。2012 年，时任科技部部长万钢在参加全国两会时指出，“新型研发机构正在崛起，显示出强劲的创新活力。”2016 年，《国家创新驱动发展战略纲要》提出“发展面向市场的新型研发机构。围绕区域性、行业性重大技术需求，实行多元化投资、多样化模式、市场化运作，发展多种形式的先进技术研发、成果转化和产业孵化机构。”2019 年9 月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》。

一、新型研发机构的概念、功能和特征

（一）新型研发机构的概念界定

目前，国内研究文献对新型研发机构的概念界定并非清晰一致，研究者更多着眼于新型研发机构的体制机制创新。在国内各省级政府文件中，广东省2015 年出台的《广东省关于支持新型研发机构发展的试行办法》对新型研发机构做出较早定义：“投资主体多元化，建设模式国际化，运行机制市场化，管理制度现代化，创新创业与孵化育成相结合，产学研紧密结合的独立法人组织。”江苏省在2016 年出台的《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设的若干政策措施》中将新型研发机构定义为“围绕区域、行业创新发展需求，以产业共性和关键技术研发为核心，从事合同研发、技术转移、衍生孵化等技术服务，采用多元化投资、企业化管理、市场化运营机制的新型法人组织。”北京市定义为“由战略性科技创新领军人才领衔，采取与国际接轨的治理模式和运行机制，协同多方资源，从事基础前沿研究，共性关键技术研发的事业单位和科技类民办非企业单位、社会服务机构。”上海市是“有别于传统科研事业单位，具备灵活开放的体制机制，运行机制高效、管理制度健全、用人机制灵活的独立法人机构，包括科技类社会组织、研发服务类企业、实行新型运行机制的科研事业单位。”此外，山东、福建等省份对新型研发机构都各有自身概念界定。多地共识点在于：一是新型研发机构与传统科研机构不同，它以市场需求为导向；二是可从事基础性、产业共性和关键性技术研究；三是管理体制和运行机制带有现代化、企业化色彩。2019 年9 月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，明确了“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化，管理制度现代化，运行机制市场化，用人机制灵活的独立法人机构”，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。

综上，我们对新型研发机构定义如下：新型研发机构是一种主要从事技术研发及其相关活动，以产业需求为导向，突出体制机制创新，采取与国际接轨的治理模式和运行机制，具备灵活有效的人才激励机制、科学自主的创新组织模式、高效协同的科技攻关优势、市场导向的成果转化链条、多元持续的资金投入保障的研发组织。

（二）新型研发机构的功能定位

从事物革新的发展规律来看，新型研发机构主要是突破了传统科研机构体制机制的束缚，与科技体制改革有密切关系。习近平总书记指出，“要深化科技体制改革，坚决扫除阻碍科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道。”“改革的目标只有一个，那就是要进一步打通科技和经济社会发展之间的通道。”可见，科技和经济之间互相剥离的“两张皮”问题，始终是科技体制改革需要解决的大问题，也是传统研发机构在现有体制机制框架内运行难以根本解决的问题。而新型研发机构能适应改革发展需要，冲破体制机制束缚，构建起聚焦重点、需求牵引、问题导向、绩效为先的创新模式，激发了科研人员的积极性，其研发活动加深了创新链、产业链、资金链融合，其科研成果促进了产业和经济的发展，真正解决了“两张皮”问题。

具体来说，新型研发机构能够加速创业创新，特别是对技术创新和扩散的加速作用明显有效，使产学研的粘着力更强。有的学者概括为“主要是技术开发和商业化，主要作用表现在杠杆作用，桥梁作用，填平‘死亡之谷’作用。”广东省明确为“开展科技研发、科技成果转化、科技企业孵化育成、高端人才集聚和培养。”山东省则是“开展科技活动、促进科技成果转化、孵化培育科技型企业。”上海市为“开展基础与应用基础研究、开展产业共性技术研发与服务、开展科技成果转化与科技企业孵化服务。”

图1 新型研发机构功能提出的背景

综上，笔者认为，新型研发机构的功能主要有：一是汇聚创新资源，开展科技研发。二是进行科技成果转化和科技企业孵化，实现创新链与产业链的融合，打通科技和经济社会发展的通道。

（三）新型研发机构的特征

在学术界，起初以国内学者冯冠平提出的“四不像”来概括：既是大学又不完全像大学；既是科研机构又不像科研机构；既是企业又不完全像企业；既是事业单位又不完全像事业单位。董建忠认为，新型研发机构的特征是“民办官助”，即由企业、高校或者团体组织根据其科研基础和市场需求，自行组建管理团队，选择管理体制、运行机制等，而地方政府则在资金、场地等方面予以政策支持。王勇将新型研发机构的核心特征归纳为“双创导向，民办官助，研发导向”等三个方面。

在政府文件中，广东省将“投资主体多元化，建设模式国际化，运行机制市场化，管理制度现代化”定为特征，上海市将“具备灵活开放的体制机制，运行机制高效、管理制度健全、用人机制灵活”定为特征，重庆市则是“职能定位综合化、研发模式集成化、运营模式灵活化。”科技部的文件则定为“投资主体多元化，管理制度现代化，运行机制市场化，用人机制灵活。”总的来说，均从投资、功能、管理制度、运行机制、用人机制等方面进行特征概括。

笔者认为，新型研发机构特征应主要区别于传统研发机构来表述。概括为“一个导向、四个新”：“一个导向”即市场需求导向，它不再纯粹地承担国家和政府的项目，主张从政府立项转而对接市场需求；“四个新”是指机构建设模式新、管理体制新、运行机制新、成果转化路径新。体现在投资主体和功能多元化，实行理事会领导下的院长负责制，在人员聘用、项目管理、财务核算、奖励措施等方面有企业化色彩，具备孵化功能，一般通过“投资公司＋孵化器”方式推动研发项目可持续发展，具有自我“造血”的能力（图2）。

图2 新型研发机构的特征

二、浙江省新型研发机构的建设现状

浙江省尚未发文正式认定和支持新型研发机构建设。根据2018 年备案资料，现有2000 年以后成立的科研机构81 家。从地域看，多集中在杭州（49 家）；从级别来看，省级机构69家，市（县）级12 家；注册类型以民办非营利性企业为最多（69家），事业单位8 家，企业4 家；从投资主体看，有政府引进科研团队全新组建，政府、高校和院所联合建设，政府、企业联合建设或企业、社会组织牵头建设等多种组建形式。

（一）取得的成效

1.为浙江省集聚了一批人才和科技资源。全省81 家新型科研机构累计全职人员3280 人，平均40 人/家；获得研发经费累计47644 万元，平均588 万元/家。获得省级财政的经费支持共计8710 万元。从开展活动来看，开展基础前沿研究的机构占10%；开展应用研究和工程化开发的机构占23%；面向行业提供研发服务的机构占48%；建立了产业化平台（或基地）的机构占15%；建立完整孵化系统的机构占4%。81 家新型研发机构和之江实验室、阿里达摩院等机构集聚了省内优质人才、科研仪器和设备、科研项目。如仅中科院宁波材料研究所，近年来每年获得外部人才经费即超6000 万元，而清华长三角研究院建院17 年，累计引进集聚高层次人才300 余人，省千、国千人才80 余人，获得国家、省、市各类科技奖励100 余项。

2.带动了地方产业和经济发展。2003 年浙江省“引进大院名校”战略实施以后引进的清华长三角研究院、浙江中科院应用技术研究院，中科院宁波材料所等一批新型研发机构，聚焦基础科学研究和技术创新研发，在促进科技成果转化、带动本地产业培育，支持地方经济转型升级等方面发挥了重要作用。清华长三角研究院建院17 年，累计孵化企业超过600 余家，注册资本超100 亿元，年贡献税收超10 亿元。其中仅总部院区在孵企业300 余家，为嘉兴年贡献税收3 亿元。中科院宁波材料所近年来与奉化、舟山、永康等8 个县市区启动了全面合作，在省内实现26 项重大产业化项目转移转化；截至2017 年底，共实现省院合作381 项，合同金额约7.2 亿元，帮助企业实现新增产值接近百亿元。

3.初步探索出了自身的发展模式。在建设过程中，浙江省新型研发机构坚持“一院一策”原则，基本按照“共同投资、共担风险、共享收益、共赢发展”的合作运营策略，积极探索运营管理机制和运营模式。81 家研发机构大多采用理事会制度下的院长负责制，在人事、管理、组织、创新机制等方面体现出不同的特色，其中成熟的机构探索出了自身发展模式。如清华长三角研究院形成“政产学研金介用”七位一体的“北斗七星”发展运营模式，并根据“一院一园一基金”理念形成重大项目产业化模式。中科院宁波材料形成了连人带成果转入企业的技术转移转化模式和企业研发中心管理外包的公共服务模式。之江实验室作为国内首家混合所有制的事业单位，按照“一体、两核、多点”的架构组建，在项目组织管理、经费投入保障、人才引进、薪酬制度等方面，均进行了大胆突破；以项目吸引集聚优秀人才，形成“报备员额”、合同制、项目制等多种人才引进方式。中国科学院嘉兴应用技术研究院突破科技人员收益分配模式，提倡科研人员带成果自主创业。

（二）存在的问题

1.政策指导不足。政策指导是将新型研发机构纳入科技创新系统工程，提高协同创新效率的重要一步。一些较早开展新型研发机构认定的省（市），在政策方面也都相对比较完善。如广东省在2015 年率先出台《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，2017 年出台《广东省科学技术厅关于新型研发机构管理的暂行办法》，2018 年又出台《广东省科学技术厅关于2018 年度促进新型研发机构高质量发展的通知》，在运行机制，评审认定，建设资金、税收、土地、人才、成果转化等方面均做出有益探索和尝试。目前，该省广州、佛山、东莞等至少16个地市均出台新型研发机构专项政策文件，并有18 个地市设立专项资金支持新型研发机构发展。而浙江省没有出台专门针对新型研发机构发展的政策文件，只是在相关文件上有零星的表述，对新型研发机构怎么定位、如何分类、如何管理等问题在政策上也还没有明确规定，政策指导的不足已经成为浙江省新型研发机构发展的首要问题。

2.数量少且分布不均衡。从发展数量上看，浙江省2000 年后新成立的研发机构只有81 家，广东省认定219 家，江苏省364 家，山东省169 家，差距很大。从比重上看，目前，浙江省全部研发机构共有491 家，81 家新型研发机构与传统研发机构数量比仅为1∶5。从区域分布来看，81 家新型研发机构分布在杭州的有49 家，宁波4 家，温州4 家，湖州3 家，嘉兴6 家，绍兴5 家，金华5 家，丽水、台州、衢州合计仅5 家。另外，省级机构占比较高，有69 家，占85.1%，其余10 个地市共占14.9%。从资源分布来看，之江实验室、省院合作、省校合作共建的研究机构，集聚了省内主要创新资源。大型的新型研发机构在建设经费、固定资产、高层次人才、科研项目、科技奖励等方面占有大部分资源，成为金字塔尖的少数。

3.投入力度过小。一是从专项经费支持来看，广东省设立每年1.5 亿的专项资金支持新型研发机构建设，还从新购科研仪器设备补助、上年研发经费支出补助、创办企业补助等方面对新型研发机构给予资金支持。2019 年该省给予认定的53 家省级新型研发机构以资助，最高每家资助额度可达1000 万元，粤东西北的新型研发机构甚至高达2000 万元，实际已经远超出1.5 亿的支持限额。浙江省由于没有专门的认定和支持政策，所以无建设和考核等专项支持经费。二是从个别新型研发机构来看，浙江省除之江实验室一家获得投入很高（3 年内获得100 亿元）外，清华长三角研究院、中科院宁波材料所等主要新型研发机构，从政府获得的支持也相对有限。如清华长三角研究院每年获得的政府支持为3500 万元（考核通过的情况下）。省内其他民办非营利性质的研发机构，前期基本靠从落地政府或依托院校方面获得土地、办公场所和不多的资金支持，后期因无相应政策保障，多数在3 年后不能获得后续支持。三是从市级层面来看，同为发达省份的浙江省和广东省相比也差距较大。杭州市2019 年《科技体制改革工作要点》中虽提出，对高水平（之江实验室等）的新型研发机构，将给予一定的运行经费补助，但未有明确的补助额度及标准。而广州市每年安排不少于2 亿元经费用于新型研发机构建设，珠海市设立3 年10 个亿专项资金扶持新型研发机构，东莞市近年来在新型研发机构建设方面的财政协议投入超过45 亿元。

4.创新活力仍显不足。相比江苏产业技术研究院、深圳的华大基因研究院，浙江省的新型研发机构在创新活力、成果产出、创新效益等方面表现欠佳。部分研发机构从高校院所脱胎，在选人用人、机构设置等方面仍有传统事业单位科研机构的特点，不敢或者不愿摘掉“事业单位”的帽子，在科研人员待遇方面怕触碰事业单位绩效工资等政策“红线”等。一些研发机构依靠落地政府获得资金支持，受“合约”限制较多，政府则迫于资金绩效考核，难以形成宽容失败的创新氛围；数量占多数的民办非营利性质的新型研发机构，缺乏政策激励、目标指引，自我身份认同感不强，在创新链上的定位不准，显得自信心不足。

三、加快浙江新型研发机构建设的思路

（一）借鉴先进省份经验，尽快出台支持新型研发机构发展的政策

目前，全国已有21 个省（市、区）出台支持新型研发机构发展的专门性文件，而北、上、广三地已瞄准打造高水平或世界一流的新型研发机构，聚焦高质量发展。浙江省除在2014年出台的《加快推进“一转四创”建设“互联网”+世界科技创新高地行动计划》和2016 年出台的《浙江省科技创新“十三五”规划》等文件中提到扶持新型研发机构外，近年提到“新型研发机构”的政策文件也比较分散，落实难度大。一是应该尽快总结他省经验，以省政府名义，出台支持新型研发机构的专项政策或指导意见，在研发项目申报、优先安排项目用地、培养引进高层次人才、进口仪器设备免税、科技创兴平台建设、促进成果转移转化、风险投资补助等方面给予支持，并建立政府退出、监管和评价等较长远的适合省情的新型研发机构培育政策。二是在不同阶段动态完善新型研发机构的支持政策。第一步是在认定与管理阶段，主要考虑身份认定、建设规制、项目补助等，加快推进新型研发机构建设。第二步是在可持续发展阶段，根据不同类型的新型研发机构，采取分类认定、分类扶持、分类评价等动态管理机制，以及政府补贴的及时退坡机制。第三步是到高质量发展阶段，考虑做大做强一批新型研发机构，使其在国内、国际某个领域引领技术前沿，形成世界性影响力。

（二）注重顶层设计布局，围绕十大标志性产业链进行部署

一是建议统筹规划，各地、各部门形成合力，从全省层面做好新型研发机构建设和发展的顶层设计和整体布局，突出特色和差异化发展的思路。《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法》出台虽晚，但在顶层设计方面，有明确的思路和特色。它将新型研发机构定位为公益性的机构，突出与国际接轨、突出国际一流、突出稳定的资金支持和“放管服”改革，有自身特点。二是建议结合浙江省政府产业发展战略，围绕重点打造的十大产业链，针对产业链断链危机，围绕强链、补链、延链，瞄准“卡脖子”技术，谋划建设一批、谋划新建一批、重点改造一批新型研发机构，形成特色鲜明、优势互补、联合攻关的科学布局。

（三）强化财政资金引导，加大财政资金投入力度

一是建议设立浙江省新型研发机构建设专项资金，每年安排资金择优扶持新型研发机构建设和发展，经费主要用于机构的基本建设、运行、人员费用和技术研发。二是建议分档支持，结合浙江实际，重大新型研发机构由省政府授牌，并按前期政府投入一定比例给予重点支持；每年对新型研发机构运行绩效进行考核评价，给予一定补助；对于符合《浙江省人民政府办公厅关于补齐科技创新短板的若干意见》（浙政办发〔2016〕75 号）中第一条和第五条规定的新型研发机构，采取一事一议制度，给予特别补助。此外，鼓励地方政府通过创新券、引入社会资本等多种方式，加大对新型研发机构的资金扶持和投入。

（四）创新管理体制机制，激发科研人员创新活力

市场化和弹性化的利益关系是新型研发机构技术创新的重要动力。因此要深化改革，加强“以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的”技术创新体系建设；依托浙江科技大市场等载体，建立“企业出题，研发机构破题”的技术创新机制和成果转化机制；传统科研院所要改变以往知识产权成果束之高阁的闭门式研究，加强与市场的衔接，有的放矢开展科学研究。在此基础上，要求新型研发机构建立现代化的管理体制和运行机制，以适应现实需求。一是对于以应用技术研发和进行成果转化为主要业务的新型研发机构，建立企业化运作机制。有国外学者认为，企业化的运作是新型研发机构的标志性特征，按照技术研发和产品运用的需要采用项目化管理手段，组织治理制度具有灵活性和弹性。如北京生命科学研究所，其所长和各实验室主任实行国际公开招聘，并且无行政级别。个别实验室主任又能得到充分授权，自主选择科研方向，安排研究活动及聘任科研人员等，极大提高了科研人员的创新积极性。二是要实施分类管理，进行分类引导和支持。对于以承担基础和前沿科学研究探索、承担公益性科学研究为主要任务，性质为事业单位的新型研发机构，引导其在管理体制机制上进行大胆创新改革。探索实行理事会制度下的院所长负责制，鼓励其在人才引进方式、项目组织形式、工资报酬待遇等方面进行改革，给予一定的自主权，激发科研人员的创新力和活力。