近40年云南少数民族地区村规民约变迁研究

周 芳 胡兴东

（1. 云南大学 职业与继续教育学院，云南·昆明650091；2. 云南大学 法学院，云南·昆明650091）

一、20世纪80年代以来，云南少数民族地区村规民约的主要内容和特征

（一） 20世纪80年代

云南在“文化大革命”结束后，基层社会中制定村规民约至少始于1981年。1981年9月15日，昆明市吴井生产大队制定了《昆明市官渡区吴井大队乡规民约》，该民约共有9条，由当时吴井生产大队管理委员会和治保委员会联合制定。此后，云南很多少数民族开始根据自己村寨面临的主要社会问题制定具有民族性、地方性、传统性、时代性的村规民约。20世纪80年代，云南少数民族地区大量制定各种类型的村规民约，对当时少数民族村寨社区治理产生了重大影响。如文山州在20世纪80年代中期村规民约已经成为民间社会的重要规范。“到1986年已经有85%以上的乡村制定并实施了乡规民约”[1]。这个比例是十分高的，体现了村规民约在当地少数民族社会中的作用十分重要。处在这一时期的云南少数民族地区，其村规民约最大的特点是民间自发制定。20世纪80年代是云南少数民族地区改革开放后出现的第一波村规民约制定高潮。

云南少数民族地区村规民约复兴的主要原因是自1980年开始，云南省开始在少数民族地区推行家庭联产承包责任制，各类财产的“私有性”越来越明显，为自己“所有财产”维权行为越来越多，于是社会纠纷数量随之增加，而当时国家层面不管是立法数量还是国家纠纷解决机制体系都无法适应这种需要。于是，少数民族村寨为了让各自村寨内的各种财产保护、社会生活管理有序，纷纷根据自身存在的问题和需要，制定村规民约，建立起土地、森林等方面的管理制度。此外，在家庭承包责任制下没有办法对各户村民的日常生活像在集体生产队时代那样进行直接有效的管控，导致各类违法犯罪行为大量出现，村民对村寨内的社会秩序需要有新的维持机制，于是只好从村寨自身秩序的需要出发制定村规民约。

上世纪80年代，云南少数民族村寨的村规民约最大特点是集中反映各民族村寨的风俗习惯，体现出各民族村寨习惯的特点。这个时期的村规民约由于具有很强的地方性、传统性、民族性、文化性等特点，导致多与当时党和国家的政策、宪法、法律相抵触。其中，最突出的是很多村规民约在处罚条款上，不仅数量多而且处罚重。“有的乡规民约各种罚款项目多达二十多种，罚款一般都超过行为人所侵犯财产的几倍乃至几十倍”；“如乱搞男女关系的要罚杀猪祭寨门、洗寨子，请大伙吃拼东”[1]。此时期云南少数民族中的村规民约一般是按他们村寨或社区中公认的风俗习惯制定，解决当时突出的社会问题。

（二） 20世纪90年代

20 世纪90年代，特别是1993年后新的法治理念成为国家治理的主流，云南少数民族中村规民约的传统性、地方性、民族性等很多内容越来越与现代法治国家，特别是“国家主义”下的法治理念冲突。这个时期，学术界和各级政府开始对村规民约中的很多反映地域性或民族性的内容进行大量批判，甚至通过各种形式对其进行审查和否决。20世纪90年代村规民约在法治建设和法治原则下，为了保证其在形式和内容上与国家法一致，越来越受到国家法的影响。在形式上，行政村一级的村规民约基本上采用国家立法格式来进行，具体分为序言、正文和附则；正文分为章、节、条、款、项等。在内容上，表现出对一些传统习惯进行禁止；在处罚上与国家治安处罚相符合，多数在50-200元之间；在内容上强化村民的权利；在具体事项上，多把相关国家法作为规约来源。

20 世纪90年代，政府为了加强对农村村规民约的管控，最直接的办法是制定村规民约样本，让各个村寨在制定村规民约时以样本为准，或作为参考。当然，这种做法的后果是大量村规民约内容高度同质化，失去了村规民约以地方性、民族性为内容的特点，失去了村规民约的自治性和回应性。但是从国家角度看，这种办法获得了国家对村规民约在内容上的管控，实现了对村民行为的管理。这个时期云南少数民族地区的村规民约在内容上，政府会通过各种形式要求村规民约反映和体现国家的政策、法律等。如1999年潞西三台山政府与勐丹村公所签订《三台山社会治安综合治理责任书》中，明确要求各合作社通过制定“村规民约”“社规民约”来实现自己对当地村寨治安的管理目标。这样制定的村规民约成为基层政府在基层社会管理中“目标责任落实”的量化考核指标[2]。

20 世纪90年代，随着学术界对村规民约中处罚条款的大力批判，特别在200元以上罚款受到国家法限制后，云南少数民族地区的村规民约在处罚条款上开始发生明显变化：一是处罚数额开始减少，多数在200元以下；二是不再称为罚款，而是用“违约金”，理由是村规民约是村民之间的“契约”，违反村规民约属于“违约”行为，罚款是一种“违约金”。同时，这个时期少数民族的村规民约在反映当地少数民族风俗习惯上有所减弱，或者更加隐蔽。

在此阶段中，云南少数民族地区村规民约很多时候是回应当时社会中的突出问题。如1997年《通海县纳古回族乡乡规民约》在内容上就体现了当地民族习惯和社会问题。在第二条中规定“加强民族团结”，“在社会交往中，做到互谅互让，互助互爱，一旦发生矛盾，依靠各级组织解决，严禁‘私’了，禁止鸣炮聚众，寻衅滋事，违者罚款1000元-3000元，造成严重后果的，依法处理”；第3条中规定发生交通事故及矛盾后在解决上“依靠有关部门解决，严禁‘私了’。车辆乱停乱放罚款50元-100元；强拉硬要，欺哄吓诈及‘私了’的，罚款500元-2000元”。这些内容反映了当地回族社区在纠纷解决上的特点。此外，由于社会经济的发展，社会中各种不良社会风气大量涌现，其中有赌博、吸贩毒、电子游戏等三个问题较为突出。为此在村规民约第五条中规定“严禁赌博”、第六条禁止开电子游戏室、第七条“严禁吸毒贩毒”[3](P357)。这些内容反映出当地回族的社会习惯和突出社会问题，通过村规民约对这些问题做出了回应。

（三） 2001-2010年

2001-2010 年间，云南省很多少数民族地区的村规民约都存在较为严重的格式化问题。其中以行政村一级最为典型，很多行政村为了与上面保持一致，往往把上面颁发的样本进行简单改动或让村民开会通过后公布。如《云龙县诺邓镇天池村村民委员会村规民约》、2000年《腾冲县界头乡永乐村村规民约》、2006年《腾冲县中和乡石坪村村规民约》、2007年《腾冲县猴桥镇上街村村规民约》、2007年《腾冲县马站乡兴华村村规民约》等，认真分析这些村规民约的主要内容都是一致的，很少反映当地民族、社会中突出的社会问题。

云南少数民族地区由于自身社会特殊性决定了村规民约不可能完全受制于国家制定的范本。于是，很多少数民族在保留国家规定的政策性、法律性、宣传性用语时大量制定体现自己特色和需要的村规民约。如2000年《瑞丽市姐勒乡喊沙寨村规民约》虽然在形式上大量适用政府制定的标准格式，但很多内容却是传统习惯。如第二条社会治安中第三项规定“年轻人在外惹事生非，无理取闹，经两次教育不听者，第3次由村小组罚款500-1000 元，并要写保证书，如不服收回责任田”。第三条规定外来人“上门落户”时需要有本村寨的介绍人和担保人，同时交纳一定费用；第三项规定“来本村寨落户者要遵守本寨的村规民约和当地民族习惯，违者可随时取消本人户口”。这里的“本人户口”是指传统村寨认同的“村籍”习惯，而非政府户籍管理中派出所上的“户籍”。第九条在盗窃行为上，第一项规定“如盗窃10元以上物品两个以上的，由村民小组收回盗窃者责任田一亩”；第二项规定“如盗窃者没有田地也拿不出罚金，由村民小组全村成员把他赶出寨子，永远不许回寨”。这里对偷盗行为采用处罚收回承包责任田方式，从国家法上看是“不合法”的，但在当地村寨传统下，这种处罚是得到全村认可的。这种规定体现了当地傣族在土地制度、村寨成员认同和管理方面的传统习惯。从此可以看出，当地傣族仍然保留有村寨共有制习惯，在村寨成员管理上，“开除村籍”仍然是最有效的处罚方式等。这部村规民约是这个时期最能体现云南少数民族村寨为解决本村寨中突出问题而制定村规民约的典型代表。

这个时期在云南少数的民族村规民约中，常常把国家推行的重要政策写入，其中最典型的是计划生育和义务教育政策。2000年后，云南很多少数民族对义务教育越来越重视，村规民约中有越来越多的内容涉及教育，特别是义务教育。从村规民约规定看，主要是针对义务教育实施，对教师和学生的保护，对上高中及大学等高级别学生给予支持和鼓励。2008年《军赛民族乡岔路村民委员会岔路组村规民约》中第八条规定“经过教育仍拒绝送适龄儿童入学，拖孩子后腿，不供女孩子读书，拉孩子回家劳动的家条，依照有关政策规定，不得享受任何优惠待遇”。当然，在自然村寨层面上的村规民约与行政村上的村规民约在内容上表现出明显的不同，很多自然村寨在制定村规民约时往往是解决当地社会的重要社会问题。如2002年《西畴县骆家塘村村民委员会上坝尾村村民小组生态恢复与环境管理规定》是由于当地自然环境石漠化严重，生态脆弱，所以当地村民为了保护生态环境，制定了详尽的森林保护公约。2002年元阳县哈尼族制定的《元阳县新街镇箐口村规民约》中第十条规定“不允许在白龙泉、长寿泉洗衣物、沐浴，违反者每次罚款5元”[3](P258)。这里就对水源进行了保护。

（四） 2011-2019年

2011 年后，国家对村规民约越来越重视，特别是2012年后，国家在基层社会治理中开始大力推行重构自治体系的努力，让村规民约获得了新的发展动力。从全国来看，各地在2014年兴起了制定村规民约的再一次高潮。从调查看，2014年后，云南省很多少数民族地区开始全面制定村规民约，其定位也较为复杂。对这种复杂定位可以从临沧市沧源县《永和社区村规民约》中第一条看出，对村民基本行为的约束，在不与国家法律法规相违背的前提下，它既要体现它的合法性和民主性，又要立足于本村的实际情况，促进社会关系，维护社会秩序。这种复杂多样的要求是这个时期村规民约的基本特征。此外，这个时期村规民约的复杂还反映在国家对农村治理中很多政策出现变化。如社会主义新农村建设、创建人居环境、计划生育松动、土地林地权益允许流转、义务教育加强、传统家族的族规族训重新承认、移风易俗改革运行的推行等。这些都为少数民族地区恢复和保持民族传统习惯提供了条件。同时，这个时期一个重要变化是国家希望把各种政策、政治目标转化到村规民约中。于是，让村规民约承担了太多国家政策、政治目标。如清洁卫生开展、社会风俗改革、社会主义核心价值观教育，甚至是脱贫攻坚、义务教育、产业发展等。大量的国家政治、政策的赋予，让村规民约逐渐成为国家各种政策、法律的大杂烩。在这样的背景下，很多村规民约的篇章和条文都越来越多。2011年后，在村规民约制定中，为了让村规民约与国家政策、法律统一，有些地方开始对村规民约进行审查和考核，或者制定样本，让所在地区各村、居委会参用，即加强对村规民约合法性审查。2019 年开始，村规民约由于受到2018年民政部7部联合发布文件的影响，在内容上文件中规定的内容成为主体，有些地区甚至把文件中的规定作为整个村规民约的基本内容，再一次让村规民约走向形式化。

二、近40年来云南少数民族地区村规民约变迁思考

（一） 云南少数民族村规民约变迁深受时代话语的影响

（1） 在形式上。20世纪80年代后云南少数民族地区村规民约在形式上越来越受到国家法律结构的影响。很多村规民约在结构上是一部村民制定的综合性“法典”。村规民约在结构上通常分为“总则”“分则”“附则”三部分，分则由“章”“条”“款”“项”等构成。如1992年曲靖市《富源县古敢水族乡补掌村公所村规民约》，在结构上由序言、第一章生产和生活、第二章森林、第三章环境卫生、第四章民事纠纷、第五章治安管理、第五章公共秩序、第七章计划生育和婚姻、第八章妨碍公务构成。从整部村规民约看，从整体结构到章都受国家立法形式的影响。

（2） 在用语上。20世纪80年代以来，云南少数民族村规民约在用语上深受时代影响。分析这些年的云南少数民族村规民约用语，主要体现出政治化、标语化、时代化三种特征。如1991年澜沧县拉祜族制定的《澜沧拉祜族自治县糯福乡南段村公所公民条例》最能体现云南少数民族在村规民约上是如何在用语上受到时代影响。此条例“序言”中写道：“中华人民共和国的一切权利属于人民，规定了人民应该享有的民主权利，必须有一个稳定的社会主义秩序。”第一条规定“坚持党的四项基本原则和一个中心两个基本点，认真学习马列主义、毛泽东思想，用马列主义和毛泽东思想，武装每个干部、社员的头脑”，第三条开头是“要确立精神文明政治标准”，但具体是规定结婚要按国家规定法定年龄，反对早婚及通奸现象和处罚。整个村规民约都尽量用了当时流行的政治用语来表达当地社会问题，让整部村规民约在“合法性”上显得十分充分。这种特点现如今仍然存在，不少村规民约中包含着“遵纪守法”“基层治理”“助力脱贫”等用语，体现了是当下的政治事件和时代性。

（3） 在内容上。20世纪80年代以来，云南少数民族村规民约在内容上基本特点是国家法律、政策和当地社会问题三块内容决定了村规民约的内容。如1981年制定的《昆明市官渡区吴井大队乡规民约》中第七条规定“严禁乱设舞会，如发现私设舞会没收录音机，对参加舞会者进行教育处理”。这一内容是20世纪80年代刚改革开放时，人们兴起跳舞高潮，但从当时主流政治看，此种行为属于“资产阶级”性的“腐朽文化生活”，所以要禁止。再如，1982年4月28日制定的昆明市《崇明县罗良大队乡规民约》中第一条规定“土地（包括自留山、园地、宅基地）、山场属于公有，个人不得买卖、出租或转借。违者，除收回土地，没收所有钱物外，罚款20-50元”。这里对承包土地转让严格禁止，体现了那个时代存在很强的集体所有制传统。这些内容很多是党和国家在基层治理中的政策。

（二） 国家政治行为深刻影响村规民约的内容

村规民约深受政治目标和政策的影响是20世纪80 年代以来整个中国基层社会治理中的重要特点。20 世纪80年代，中国基层社会治中的村规民约还具有很大的自发性，很多村规民约是以解决各自村寨中面临的主要社会问题为中心。如20世纪80 年代的计划生育政策、2014年提出的乡村振兴、精准脱贫战略等。20世纪90年代后，随着国家对村规民约的重视和管理，村规民约内容越来越受到国家政治目标、政策影响，很多村规民约变成国家政治目标、政策在基层社会中的再确认。在制定村规民约时关注“如何办好红白喜事”“如何保护好生态”“如何处理好邻里关系”等问题，并把公共环境卫生、公共基础设施设备、移风易俗作为重点内容，扩大了村规民约的调整范围，从居住环境到乡村文化建设，从村民事务公开到党员教育活动，从家庭小我到社会大我[4]。这些都让村规民约成为国家各种政策的“大拼盘”载体。当前，为了能够有效地实施村规民约，很多地方纷纷制定了“耻辱”处罚。为了保证实施，还采用“红名单”“黑名单”的管理形式，为了红十条的列入红名单，为了黑十条的列入黑名单。最终形成村内具体耻辱处罚性质的“红户”和“黑户”管理机制。这种公开使用“耻辱”性质的处罚，虽然存在着与国家法律精神相冲突，但在秩序管理获得为目标下被广泛承认和推广，让当前的村规民约在内容上出现时代性的变化。

（三） 村规民约中的自治性体现复杂的变迁

云南少数民族的村规民约自20世纪80年代以来在自治性上就存在复杂变化，不能简单地说是自治性线性变弱，也不是线性增强。分析过去40年间在制定村规民约中的“自治性”变迁历程。20 世纪80年代，村规民约的存在与运行更多是一种自发性，是各少数民族回应国家在基层社会治理上，从人民公社的计划经济强制控制转向以个体家庭自由生产的家庭联产责任制后出现的基层社会治理上，国家力量消减后出现的治理空缺而出现的产物。当时的村规民约体现很浓的地方性、民族性和传统性特点，所以20世纪80年代云南少数民族地区村规民约中自治性较强。20世纪90年代，在国家提出建设社会主义法律体系后，国家的现代法治建设开始全面开展。随着国家法律的完善和现代法治理念的形成，对村规民约中很多内容开始进行国家法视角下的审视，大量村规民约的具体内容与国家法律、法治理念冲突明显，于是国家开始通过制定范本或审查否定村规民约中“不合法”的内容方式进行干预，进而导致村规民约的自治性出现减弱。这种现象持续到2010年后，随着国家对农村治理的改革，特别是农村出现空心化、村内治理失缺等问题，村规民约重新被国家确定为农村治理重要的机制，于是村规民约中的自治性开始得到重新加强。

（四） 区域和民族习惯在云南少数民族村规民约中存在差异

20 世纪80年代后，云南少数民族地区村规民约虽然越来越同质化，但仍然有不少村规民约的内容反映当地民族、地区的习惯。如《师宗县马厂村公所乡规民约》中第一条：“为美化村庄环境，翠云山属风景林禁区，照过去规定不变，如有违反者照样杀猪封山。大牲畜进入禁区除放映一场电影外，每头一次罚10元，小牲畜进入禁区打死不负赔偿责任，禁区内不准堆粪、堆柴草，违者每堆一次罚10元。”[3](P438)这里没有明确记载制定的时间，但从处罚放电影看，应是20世纪80年代到90年代之间。这里虽然没有用传统用语，即保护“神林”而是用“风景林禁区”，但在处罚上采用杀猪祭神，却是传统习惯。此村规民约从内容看是对当地传统神林保护习惯的承认。20世纪90 年代，一些少数民族地区由于旅游开发，为了吸收游客，有些村寨会在村规民约中对传统习惯公开承认和保护。如1999年曲靖市罗平县《鲁布革苹乡多依村村规民约》的第三章“社会治安及村风民俗管理”中第九条“村风民俗”规定对本村布依族传统节日保护，如“祭老人房、祭神山、祭龙潭以及三月三等就是我们民族的传统节日，我们应保持并遵守”。考察云南少数民族村规民约40 年的发展和实施情况，会发现很多时候，村规民约是否有效，关键在于是否采用当地民族认为是“合传统的处罚方式”，否则仅仅按国家法处罚却很难达到效果。

三、当前村规民约的定位：一种乡村社区社会治理的回应之路

村规民约作为基层社会治理中的特别规范，应以回应每个村寨或社区中当前社会的突出问题为目标，而不是成为实现村寨或社区中国家治理目标上的各种政策和法律的工具，所以村规民约在内容上不能面面俱到，而是要突出当地社区的主要社会问题和风俗习惯，否则会降低村规民约的有效性。前两年在网上成为“网红”的《云南省开远市红石岩村委会村规民约》，根据报道该村规民约虽然只有十二条，但由于制定的内容与村民生活息息相关并用方言表达，所以效果较好。如遵守法律法规方面规定“国家法律法规要认得，见着坏人坏事要敢说”[5]。

从报道和实地调查看，村规民约中那些实施到位，效果较好的村规民约是那些针对当地突出社会问题，需要集体或全村村民集体解决，通过村民自发制定的村规民约。这类村规民约往往是内容较少，针对性强，强制力明确。如2000年文山州广南县制定的《旧莫乡昔板村委会先干村规民约》规定：“坟地各村只能在各村地域内随意选用，原来葬坟地按原界线保留，不能以祖坟为借口，逾界启用。凡1961年四固定后，逾界埋坟的要清理，限制搬迁，属干部或私人受贿擅自同意，清理退还贿款后同样搬迁，以免后患，如逾期不迁，坟地权属本村，可帮挖出置于地面后转告搬走。”[3](P545)这条村规民约是因为当地坟山争议太多，为解决坟山纠纷而制定。这些内容的写入让村规民约具有较好的社会回应性，成为村规民约有效的保障。