后搬迁时代易地扶贫搬迁社区多元参与机制的实践困境及完善——贵州省桐梓县蟠龙社区的个案研究

罗银新 李 强 周 彬

（贵州师范大学 教育学院，贵州·贵阳 550025）

一、问题提出

易地扶贫搬迁作为新时代打好脱贫攻坚战的重要推手，对于全面建成小康社会，实现精准扶贫、精准脱贫具有重要的推动作用。2019年，国家发展改革委联合教育部、民政部、财政部等10个有关部门印发《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》指出：要进一步加大对易地扶贫搬迁工作的后续扶持力度[1]。该政策颁布对今后易地扶贫搬迁工作的总体目标、任务及发展总基调做出了制度上鲜明的界定，同时也为各地区开展易地扶贫搬迁工作指明了方向和目标。长期以来，党和国家为造福广大贫困人民，高度重视移民搬迁工作，取得了显著的成效。如贵州省188万人搬迁计划已累计完成搬迁入住184.01万人，完成率达97.9%[2]。当前，“搬得出”任务即将全面完成，将全面迈进“稳得住、过得好”的后搬迁时代。如何进一步实现“稳得住、过得好”是社会各界一直关注的热点话题。

近年来，学界关于易地扶贫搬迁相关研究主要集中在三个方面：搬迁模式上、政策保障机制上、效益评估上。从搬迁形式上，政策衔接仍显缺乏，政策保障上，面临资金不足，社会组织参与不够；从效益评估上，存在文化“适应难”和身份角色“融入难”的困境。针对上述问题，学者们也提出推进易地扶贫搬迁与乡村振兴战略相结合，构建社会融入机制，注入参与发展资本，对物质和精神贫困问题上进行双向扶持等办法。后搬迁时代易地搬迁社区繁荣与发展完全依靠内生动力远远不够，还需要社会多元协同构建，共同参与搬迁社区管理，从而构建一套集政策、理论、行为、机制为一体的长效系统，保障脱贫扶贫政策落地生效，真正实现“稳得住、过得好、能致富”。因此，如何来建构这套体系，本研究将以贵州省桐梓县蟠龙社区的实践为案例来进行探讨。

二、田野概况及研究过程

桐梓县位于贵州省北部，北与重庆市接壤，南接汇川区、仁怀市中西部。在漫长的历史演进过程中，由于民族成分复杂多样，素以散耕农业经济为主，加之受地域等诸多因素的制约，经济发展和人均收入一直低于遵义市平均水平。在打好脱贫攻坚战略的背景下，多轮扶贫开放，广大山区人民落后贫穷的状况并未发生根本性的变化，为改变世代贫穷落后的面貌，实现“挪穷窝”与“换穷业”同步进行，党和政府采取易地扶贫搬迁伟大决策，桐梓县就是典型的易地扶贫搬迁主战场。

蟠龙社区在桐梓县交通十分便利。该社区按照“基础设施完备、公共服务一流”的现代新型社区进行打造，规划用地面积91164平方米，计划总投资3.6亿元，规划总建筑面积158104.31平方米，其中移民安置房97698.42平方米，配套移民商铺15171.86平方米，幼儿园1795平方米，社区服务用房984.1平方米。社区于2018年4月经县政府批准成立，是桐梓县易地扶贫搬迁县城集中安置点，目前已搬迁入住来自全县23个乡镇1222户4640人。

2016 年，贵州省颁布《关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》，号召社会各界在以政府主导、群众自愿帮扶的原则下对搬迁社区进行扶持。依托社会外界力量的大力扶持下，社区构建了一套融合基本公共服务、培训和就业、文化服务、社区治理“四位一体”的多元保障机制，开创了一系列社会力量参与搬迁社区治理的特色实践。基于此，我们团队于2018年5月和2019年8月，先后多次前往蟠龙社区对搬迁移民进行田野调查。田野中，团队先后通过非结构性访谈、半结构式访谈、结构式访谈对社区居民进行询访。同时积极参加社区活动和为社区孩子提供教育服务来观察社区生活。经过考察发现，该社区管理凸显了多元参与的特点，管理机制初步建立。

三、机制构建：易地搬迁社区社会多元参与的实践

易地扶贫搬迁作为精准扶贫脱贫的重要抓手，对于助力脱贫攻坚工作具有重要的推动作用。近年来，贵州省出台一系列关于农村易地扶贫搬迁的方案。自2016年以来，遵照贵州省委、省政府相继印发的《关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》 《关于加强和完善易地扶贫搬迁后续工作的意见》 《关于加强和完善易地扶贫搬迁安置点基本公共服务体系的实施意见》等文件的要求，大力落实后续扶持政策，强化搬迁成效。贵州省桐梓县幸福社区在相关政策大力支持下，结合社区自身实际情况、依托社会多元参与强有力的推动下进行了一系列特色实践。

（一） 政府统筹，开展“爱心暑期学校”

在实地访谈中，笔者从社区了解到，新近搬迁的社区居民儿童有300多名，经济发展滞后带来的是教育资源短缺，严重阻碍了贫困地区学生能够享受更加优质的教育。为促进易地扶贫搬迁家庭教育更好地融入到搬迁的社区中，在团委统筹指导下，社区慈善团体和地方高校通过协同组建爱心公益联合会、大学生支教团等社会团体爱心组织，积极与搬迁社区进行对接，假期组织“5+1公益联合会”对社区易地扶贫搬迁贫困家庭子女进行无偿性教育辅导服务。通过教育脱贫来阻断贫困代际传递，真正实现让广大亿万搬迁群众看得到脱贫致富的希望。

（二） 企业捐资，创设“儿童之家”

作为易地扶贫搬迁新建社区，初创之期面临的最大发展瓶颈就是资源短缺和建设资金缺乏，极大阻碍了搬迁社区快速发展，尤其对于社区整体教育质量提升缺乏有效保障。为此，在企业捐资帮扶下，社区利用资金投入，创建“中心幼儿园”“社区九年一贯制学校”，有效解决搬迁群众子女“上学难”的问题，并实现社区学生一公里内就近入学，打消搬迁群众子女上学难的顾虑。同时社区搬迁对象学生已全部实现应转尽转，就近入学，无一人辍学。考虑到搬迁社区的儿童学习上文化适应问题，社区还创设“儿童之家”来搭建家庭与学校之间双向互动沟通，便于消除搬迁家庭子女由于学业、生活上带来的种种文化差异。

（三） 社会帮扶，创建“日间照料中心”

为了减少社区各搬迁居民的疏离感和偏见，引导社区各民族成员心理和思想上认同从山区向城镇转变，形成长期稳定的社区结构，更好地促进易地扶贫搬迁社区长期持续的繁荣稳定。社区通过创建“日间照料中心”，来搭建留守幼儿与教师和家长沟通、交流、学习、娱乐、互动的公益平台。“日间照料中心”的创建不仅为留守子女家庭提供日间看管和照料，更为幼儿们学知识、长才能、健康快乐地成长提供了安全、温馨、有教育意义的活动场所。并根据父母务工家庭的实际需要，周末为广大社区家庭设立日间照料和文化娱乐活动，配备专业护工人员进行日间看管，既解决了多数务工家庭子女无人照看的疑虑，又利用假期时间丰富了孩子们的精神文化生活。

（四） 行业带动，开办“新型农民学校”

搬迁群众综合素质的提升是激发内生动力的首要条件。利用社区培训中心，结合“新时代农民讲习所”“道德讲堂”等形式，通过德师讲授、乡贤现身说法、文娱活动、五好家庭现场评比、普法活动等多种群众喜闻乐见的形式，全面提升搬迁群众的思想政治素质。为进一步改善家庭内部教育观念，社区居委会引进光祥职业技术学校、阳光服饰有限责任公司落户脱贫搬迁社区，充分整合社会资源，联合管家帮、普惠等培训学校，将培训学校引进社区，开展家政、电工、护工等培训，就地解决搬迁群众的就业问题。在行业带动下，开展的培训项目有厨艺技能培训、菌棚产业发展宣传培训，通过对社区居民进行再培训实现脱贫, 优化移民生计空间。

四、易地搬迁社区社会多元参与机制构建的现实困境

易地扶贫搬迁社区在通过整合多方领导部门资源和社会多元参与下，充分发挥人员的配备与协调作用，在政府、企业、社会各行业部门的推动下，开创了一系列鲜明的实践探索。

但从整体发展来看，社会多元参与面临着政策机制不完善、基础建设不牢靠、缺乏有效协调机制、缺乏规范化监督管理机制等问题，对于提升和完善社会多元治理体系、推动我国实现全面脱贫的伟大目标乃至全面建成小康社会仍然还有一段差距。

（一） 缺乏制度化、具体化政策激励和引导

社会组织在中国市场经济转变发展面临制度约束，如果制度约束问题得不到有效的解决，中国民间组织发展将受到抑制[3]。近年来党和国家对于脱贫扶贫工作高度重视，易地扶贫搬迁工作在全国掀起阵阵浪潮，各地方政府也出台了一系列的相应条文规定，如《贵州省2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》 《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》等，但尚未从法律层面来规定社会组织的参与权利、义务及相关法律责任。

在缺少主体法律的背景下，一是各级参与组织内部在进行参与过程中容易出现意见分歧，避免不了存在着或多或少的矛盾关系；二是缺乏明确的关系定位，对于社会组织参与建设自身营利性还是非营利目标定位存在巨大争议，在社会认同上也造成一定的非议。

（二） 缺乏良好资源统筹协调机制

一方面，从社会参与资源统筹调配上，缺乏科学、有效的资源协调机构。考虑到社会建设在基础设施、公共服务、文化教育、医疗卫生等方面发展存在层次不同的差别，不可能做到同步发展，必须依赖强有力的资源调配机构，对于资源进行合理有效的规划使用，才能将有限的资源发挥到最大化。另一方面，从社会参与组织形式来看，政府、企业、高校以及行业志愿者组成了搬迁社区多元参与力量。然而各主体之间尚未形成良好的利益协调机制，构建递进的帮扶措施，避免不了时常发生利益政策分配不均的情况。各方仅仅通过“捐款、送包、送衣物”成为帮扶的固定态势，这种“你送我也送，你捐我也捐”的面子工程对于搬迁社区实质性发展来说只能是杯水车薪。

（三） 社会参与主体自身能力意识薄弱

易地搬迁不仅改变了传统村落的居住空间形态, 也使原本依靠传统农耕生产为主要生计模式的群众失去了生存的根基，势必造成大批搬迁居民面临就业难、生活难、文化难以适应等问题，社会参与各方自身对于搬迁社区复杂情况缺乏了解，加之自身能力缺陷，使得工作开展面临巨大压力。以搬迁的社区教育发展为例，一方面从社会公益性社会力量参与主体的角度来看，由于专门从事教育教学活动的社会组织力量不多，高校工作者等方面专业人才也比较匮乏，无法对搬迁的社区教育进行专业化的教育辅导；另一方面，从一些公益性的社会组织来看，很大一部分都是出于响应国家扶贫政策号召而进行自发性志愿服务，在政策和资金来源上得不到稳定的保障，无法实现对搬迁社区教育建设发展提供持续性和长期性的支持。

（四） 缺乏准入与退出的多元监督考核机制

对于脱贫搬迁社区建设，涉及政治、经济、文化、生态等各方面系统建设和整合，由政府、企业、高校等社会参与力量组成多元参与主体。在多元参与之中，各主体合作参与的纳入与退出机制存在诸多问题。一是纳入考核机制不完善，首先，地方社区对于社会多元主体参与建设并未制定科学建设规划，在“目标任务、时间进度、责任人员、工作措施、责任追究，考评考核、激励奖惩”方面未能建立明确的规章机制。二是缺乏对社会多元主体的帮扶退出参考机制。社会企业、慈善团体在对搬迁社区建设发展上，未能明确相关责任要求，何时达到帮扶标准、何时能够完成帮扶任务等系列问题都未得到具体规定。

五、易地搬迁社区社会多元参与机制构建的完善

易地扶贫搬迁不是简单的地理移动，更多是文化适应、社会融入、产业振兴发展的过程[4]。这也客观反映了扶贫搬迁作为一项系统性、复杂性的建设工程，搬迁社区建设绝不是哪一级、哪一个部门就能独立完成的。而社会多元参与作为易地扶贫搬迁安置社区建设发展重要的外部推动力量，积极推动搬迁社区发展建设过程中出现了上述系列问题，充分表明社会多元参与机制的构建不仅需要内部自身协同合作，也需要政策上的激励和引导，依托社会各方面宣传来推动易地扶贫搬迁安置社区走向科学、发展的道路。

（一） 完善社会多元参与激励和引导的制度

1. 完善法律制度，保障多元参与的法律地位

目前，我国已经形成了较为完善的中国特色社会主义法律体系，包括《宪法》 《刑法》 《工商法》 《行政法》 《经济法》 《环境保护法》等系列法律法规，各个地方也颁布有相应的地方行政法规和指导意见。但在具体保障社会多元参与建设发展的相关立法还存在空白，导致社会多元主体在进行扶贫与脱贫参与过程中容易出现关系错位与责任混乱的局面。为此，从宏观方面来说，政府必须加快对易地扶贫搬迁社区发展的相关政策以及法律法规的制定和颁布，为易地扶贫搬迁社区提供形式多样的保障。同时，社区发展的政策并不只是一种理论思索，它更是各级政府和全体民众的一种实践活动[5]。另外，要完善政府购买社会组织服务制度。通过社会招标或者单项委托代理的方式与社会组织达成双方协议。并通过利用政府媒体平台对社会多元参与力量的肯定和鼓励，营造一种良好的社会氛围，给予其价值肯定。在大数据信息化时代，利用多媒体物联网技术平台进行媒体推送宣传，通过建立社区官方微博、微信公众平台及时推送搬迁社会建设发展的情况。

2. 优化机制，厘清社会参与主体的法律关系

社会各方多元参与作为助推脱贫攻坚的重要驱力，对于搬迁社区社会融入、适应与发展具有巨大的催化作用。搬迁居民民族成分复杂多样，民族习俗众口难调，加之社会参与多元性，政策层面并未制定明确有效的社会参与责任机制，导致多元参与主体权利与义务存在很大混乱，也造成家庭与社会各方的矛盾冲突，对于广大居民的社会融入与发展难度只会加大。为此，一是各级政府应该自上而下建立健全社会参与责任保障机制，在公共服务、医疗卫生、文化教育、治安管理责任体系上进行明确的责任分工，对参与搬迁社区建设的多方主体给予政策上的保障，并激发社会各界参与脱贫事业的活力；二是厘清社会多元参与权利与义务分配。对于社会参与主体在当地进行就业、医疗、子女入学等方面要给予地方社区同等的保障，享受地方居民同等的各项权利，才能更好地激励和吸引更多的社会多元力量参与到搬迁社区的建设上来。

（二） 建立有效的合作参与资源整合机制

1. 加大政策和资金整合，发挥就业促进的整体效应

为结合政策机制保障和优化资源整合，有效形成推进搬迁社区发展的强大合力，一是政策上要加大对搬迁社区资金的投入，地方政府结合财政优势，对于搬迁扶贫社区适当加大扶贫财政占比，用以保障搬迁社区农民培训就业、青年创业、中老年医疗保障等问题。二是各参与相关部门要依托政策和资金优势，建立科学有效的就业保障机制，合理引导扶贫搬迁户积极参与就业创业技能相关的培训活动。同时要转变落后贫困的思想观念，克服“等、靠、要”思想，充分发挥主体责任，激发内生动力，响应政府号召，积极参与就业创业。

2. 创设发展基金，优化资源整合共享

人才匮乏、物质资源配置不均衡是社会多元参与面临的重要瓶颈。扶贫搬迁无论是人才引进、社会力量的汇入都需要一定的资金扶持和资源的储备保障。为此，一是要成立搬迁社区扶贫专项基金、人才发展基金。专项基金的创设不仅作为大力引进人才队伍，破除人才短缺的有利措施，更是保障经费来源多元化，推动社会力量有效参与的重要举措。专项基金主要利用政府财政政策上的倾斜和社会各界爱心捐赠来保障搬迁社区建设发展能够具备持续有效的张力，也为社会参与力量建设脱贫社区提供了可施展能力的平台和充足的信心。二是统筹规划适时调配，优化资源整合与实时共享。设置专门委员会，制有科学、合理的章程，确保程序的公开公正、资金使用的透明开放。同时各参与主体之间要加强信任机制建设，实现资源互通、信息共享，从而达到资源的最佳利用。

（三） 完善社会多元参与能力建设

1. 注重参与主体能力的培训，提升参与主体的意识

当前，社会多元参与主体暴露出来的最大发展瓶颈就是参与的能力不足和意识的缺失。教育作为改变人们观念和提高人们素质以及社会适应性的最有效手段，要深化教育作为阻断贫困代际传承根本之策的发展理念，从而促使社会朝着更加文明、繁荣、稳定的方向不断迈进。为此，一是要加强对社会参与人员的教育培训和指导，提升参与能力建设。考虑到社会参与力量来自于各行各业、各个不同部门，对于搬迁社区发展存在认识混乱，必须加强对参与主体进行再学习、再教育，力图使其贴近农村、贴近社区，促进参与主体在参与建设中更加科学化、规范化。二是要提升参与主体的自身意识建设。社会多元参与不是单纯的个体行为，更需要政府、企业、学校等多方参与主体之间的协调配合。为此，参与的各方必须树立责任意识，建立良好的信任沟通机制，以此来减少各方之间合作的障碍，维系双方的良好互动。

2. 密切多元主体合作，协调多元利益关系

利益是人类行为的起点，行为实施的方式和方向受社会要素决定[6]。合理统筹规划社会多元参与主体之间的利益关系，构建良好共生合作机制能够最大限度地发挥多元参与主体的积极性与活力。就地方高校与社区政府而言，作为服务地方、区域发展的重要支撑，肩负着为地方政治、经济、社会、文化发展的重要历史使命。一方面，地方社区可以通过与社会各方实现利益的均衡发展，双向互动沟通。另一方面，高校也作为服务地方的教育智库，承担着为地方发展提供理论指导和人才输送的重要历史使命。不仅在社会治理建设上要提供方案指导，也要把脱贫搬迁社区建设作为服务地方发展的责任义务。例如：高校为社区发展提供人才和技术支持，地方社区则利用自身平台优势，通过与地方高校共建实践实训基地，广泛招募城市大学生利用寒暑假时间来社区进行实习，以便提供实习、参与社会实践的平台和机会。

（四） 建立合作参与的多元主体监管评估机制

1. 强化主体责任意识，建立多元参与责任机制

社会力量能否在社会治理中发挥作用，不仅取决于政府是否承认，更取决于社会力量是否承载国家赋予的权利以及参与治理的责任与能力[7]。一是要建立健全多元主体责任机制，与社区居委会进行协调，创设社会多元参与运行委员会，对于社会多元参与进行统筹管理，建立科学的社区准入机制和激励扶持机制。二是要以法律形式明确社会力量参与主体地位，就社会多元参与搬迁社区建设制定相应的实施细则，对责任划分、参与范围、参与程序、奖励考评等做出明确有效的规定，从而强化多方参与机制朝着更加规范化、制度化的方向迈进。

2. 严格参与程序，优化参与监督和管理

制度是文化、价值与程序规范的整合，社区制度是社区秩序生产与延续的重要基石[8]。一是搬迁社区层面要成立社会参与领导小组。既要在人员调配上严把人才质量关，又要对社会参与主体提供强有力的帮助和指导。如社会参与领导小组选派基础扎实、能力突出的干部组成，定期对小组成员进行考核；并在对地方高校、企业、公益机构等部门参与易地扶贫搬迁建设之中，就各级参与主体工作履职情况进行督查检查，细化相关工作任务和督查考评实施细则。实行动态跟踪考核，实行“定目标任务、定时间进度、定责任人员、定工作措施、定责任追究”的工作机制，严格考核，严格奖惩。二是完善监督管理体系建设。除了设立社会参与领导小组，也可充分利用互联网、大数据等信息化媒体广泛参与进来。通过建立社区互联网媒体和微信公众平台来向外界宣传和推广搬迁社区崭新的面貌和特色优势，积极开展招商引资、产业入住等项目来充实社区资金储备，同时对于资源使用、资金流动、社区服务等进行有力的监督和管理。