江苏省工程建设项目“多测合一”改革的对策与思考

李观石，蔡 勇

（江苏省测绘研究所，江苏南京210013）

1 改革背景与现状

在目前政府职能转变、深化“放管服”改革和全面优化营商环境的大背景下，工程建设项目“多测合一”改革是贯彻落实自然资源部、江苏省委省政府推进建设项目审批改革当中的一个重要的改革事项，是推进工程建设项目“多审合一、多验合一、多规合一”改革的重要组成部分。

2018 年5 月，国务院办公厅在《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》中，明确提出了推行“联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收”的要求；2019 年3 月，国务院办公厅又在《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中，将“联合测绘”这个概念进一步具体化，分解为“一次委托、联合测绘、成果共享”；2019年9 月，《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》中，明确提出要推进多测整合、多验合一，要将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”，有关领导和专家一致认为应该把前面提到的“联合测绘”或“多测整合”和“多审合一、多规合一、多验合一”统一为“多测合一”。

江苏省2019年6月印发的《省政府办公厅关于印发江苏省工程建设项目审批制度改革实施方案的通知》中也提到，要实行联合审图和联合验收，对于验收涉及的测绘工作，实行一次委托、联合测绘、成果共享，并对具体改革内容按部门作明确分工；省政府推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组印发的《2020 年江苏省深化“放管服”改革工作要点》中，要求要持续深化工程建设项目审批制度改革，以“多规合一”为基础，深化规划用地“多审合一、多证合一”改革，推进“多测合一、多验合一”，对联合审图、联合验收提出了更高的要求。

2 改革目标

通过开展“多测合一”改革，建立协调统一的建设工程综合测量技术标准，培育开放竞争、监管有力的测绘市场，优化测绘成果审核流程，建设测绘成果共享平台，推动实现减环节、减材料、减时限、减费用、提质量、提效率、提服务的工作目标。

3 改革进展情况

江苏省自然资源厅在2019年1月份印发的《江苏省自然资源厅关于加强中国（江苏）自由贸易试验区自然资源服务保障工作的通知》里，要求刚批准的中国（江苏）自由贸易试验区里涵盖南京、苏州、连云港片区的自然资源主管部门，在率先推进审批流程改革中，要推进“多测整合”，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”，提高测绘服务效率和成果质量，减轻企业负担。

徐州市是开展“多测合一”改革最早，也是进展最快的地区。徐州市工程建设项目“多测合一”改革工作采用“分步、分阶段”实施的方式进行推进，并编制了《徐州市区建设工程项目“三测合一”技术指南（试行）》，研发了“三测合一”业务办理系统，印制了业务办理指南，开设了“三测合一”受理窗口。

南京市目前已着手开展工程建设项目“多测合一”改革工作。南京市规划和自然资源局牵头市住房保障和房产局、市绿化园林局、市人民防空办公室等相关部门积极开展全市联合测绘成果规范编写工作，编制了《南京市工程建设（建筑类）综合测绘成果规范》，从技术上统一标准，避免重复测绘，强化测绘成果共享。

连云港市在2019年9月由市政府印发了《连云港市工程建设项目审批制度改革实施方案》，对于竣工验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。2020年1月初，连云港市局又发布了《关于建立连云港市“多测合一”中介服务机构名录库的公告》，着手建立测绘中介服务机构名录库。

4 对策和思考

4.1 测绘事项整合与统一

原先工程建设项目共涉及7个审批环节，经过本次“多审合一、多证合一”改革，在《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》中，明确将规划选址和用地预审合并，将建设用地规划许可和用地批准合并，合并后为4 个审批环节，分别是立项用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工和竣工验收。针对这4个审批环节按照涉及的测绘事项、生成的测绘成果、执行的测绘标准和上报的主管部门等方面进行整合，压缩整个工程建设项目审批的时间。整合的原则是一个审批阶段只设置一个审批事项，4个阶段的审批所涉及的所有测绘事项压缩为4 个测绘事项，1 个测绘事项只由1家测绘单位承担。

根据各地市调研情况来看，测绘事项的整合主要还是在竣工验收阶段，立项用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工阶段的多测合一尚在探索和试验阶段，改革推进的阻力主要包括各个环节技术标准不统一，跨部门工作协同机制不完善，因此很难一步到位，改革力度有待加大［1］。例如，无锡市工程建设项目测绘涉及多个横向部门，按照《全省工程建设项目“多测合一”改革涉及事项清单（征求意见稿）》，工程建设项目测绘涉及自然资源规划、行政审批、住建、人防、市政等多个政府部门，需要进一步完善政府牵头的跨部门工作协同机制。于栋山等［2］也指出，测绘事项整合涉及多专业的测绘技术、工作人员和工作流程，需要通过更多的培训学习才能熟练掌握，不同专业间的融合尚需时日。

4.2 技术标准梳理与制定

从政策来说，另一个重要的措施就是统一处理当前技术标准的杂乱、矛盾、交叉，制定各部门、各测绘单位在项目实施过程中形成的数据的统一标准。

首先是基准的统一。工程建设项目一定要采用国家规定的坐标系统、测量基准，依法建立相对独立的平面坐标系。现在国家统一的坐标系是CGCS2000国家大地坐标系，这是现阶段我国唯一的、法定的国家坐标系统。各地根据工程建设需要，可以设立相对独立的平面坐标系，但必须要依法经过审批，而且与国家大地坐标系建立联系。目前江苏省法定的经过审批的地方独立坐标系包括南京、南通、启东、淮安和镇江等地，其他的地区正在走审批程序。

其次是标准的整合，遵循着同一标的物的测绘使用同一技术标准或者使用统一的技术指标的原则，对江苏省在整个工程建设项目测绘中使用的标准进行认真梳理和分析，最后进行整合和统一。

在改革推进过程中，涉及多个技术规范，衔接性有待加强。工程建设项目测绘涉及《城市测量规范》《工程测量规范》《地籍测绘规范》《建筑工程建筑面积计算规范》《城市地下管线探测技术规程》《房屋面积测算技术规程》等技术标准规范，这些标准规范基本由各部委制定颁布，相互之间存在一定差异，要推进“多测合一”改革工作，上述问题无法回避。李振仟［3］提出根据各地技术实力和经济发展情况制定相应的标准方案，以便更好指导“多测合一”改革的推进。

4.3 测绘成果互认与共享

通过这次改革，各地对于涉及的行政审批部门要建立互认共享机制，实行“一次性告知”，让申请人“最多跑一次”。通过设立“多测合一”专窗，统一接件办理，联合审图，做到“多审合一、多验合一”。充分利用信息化手段，建立工程建设项目“多测合一”成果信息管理平台，每个阶段经审批部门审核确认后的测绘成果要及时入库，确保其他阶段的审批部门可以通过平台查阅调用，实现成果信息共享。对于涉密的测绘成果，要按照国家有关保密法律法规要求，采取必要的措施，确保成果安全。

从测绘成果的用途上来分，可以分为两类。第一类是政府审批机关内部测绘成果的“多测合一”。这部分是政府审批部门内部需要使用的测绘数据，大多是基于现有测绘成果（有一定的保密管理权限）调取使用，例如“建设用地预审和选址”和“建设用地规划许可”，其测绘成果是作为行政机关审批文件或者附件的形式提供给申请人，是一种审批结果，属于行政机关内部管理权限数据的共享使用，不应该由申请人提供。第二类是申请人以第三方有偿服务的形式委托测绘中介服务机构进行的测绘事项。例如“建设工程规划许可”阶段的“房产面积预测”，“竣工验收”阶段的“土地核验（地籍测量）”“规划核实测量”“房产面积实测”等，这类测绘事项才是真正意义上需要整合和共享的“多测合一”测绘事项。杨震澎［4］探讨了更大范围的成果共享，他提出“多测合一”与基础测绘衔接，实现最大限度的成果共享，“多测合一”成果和基础测绘成果相互补充。

4.4 营商环境开放与优化

由于部分测绘事项的整合，要求想从事“多测合一”业务的测绘单位需要具备多个专业大类的测绘资质。对于符合条件的测绘单位，各级主管部门要打破行业垄断、地域保护，建立“多测合一”的测绘服务机构名录库，实行备案管理制度，制定“多测合一”名录库管理办法，明确备案条件、项目管理、名录移出等要求，对名录库实行动态更新、公开发布。同时，要让业主方有自主选择的权利，根据自身需要，结合公开的各单位相关业绩，自由选择，优化“多测合一”营商环境，真正做到公平、开放。

测绘单位如何有效合作管理，提高市场竞争力，进入“多测合一”项目市场，还待进一步探索。在实施联合测绘的过程中，政府部门需要规范联合测绘市场，应用“非禁即入”的市场准入原则［5］。在实际调研过程中发现改革涉及部门利益的调整，例如，常州市由于机构改革过程中的遗留原因，不动产测绘工作的管理始终游离于自然资源和规划管理部门之外，管理机制不通畅，单靠自然资源和规划管理部门很难协调解决，不利于“多测合一”工作进一步深入，不利于营商环境的开放与优化。

此外，实施“多测合一”对准入的测绘单位资质和业务能力水平要求较高,目前的“联合测绘”仍不够规范［6］。目前的实际操作方式主要有两类，一类是一家测绘机构独立提供服务，另一类是多家测绘机构联合提供服务。如泰兴市当地测绘单位以丙、丁级为主，相对而言测绘资质低，技术水平略弱，很多测绘单位无能力独立承揽“多测合一”项目，上级管理部门还需要加强对测绘中介服务机构的整合和指导。

4.5 成果质量检查与保障

“质量重于泰山”，工程建设项目领域涉及广大民众切身利益，更是重中之重。对于“多测合一”改革中有关质量的问题，测绘单位要对自己高标准、严要求。同时，根据自然资源部的改革思路，要在“多测合一”项目的实施和成果提供环节中，落实项目技术文件和测绘成果的注册测绘师执业制度。这也是在整个测绘资质、资格制度改革当中，全链条形成闭合的一个重要举措。

现行测绘成果质量保障制度仍有很大不足，现有制度设计仅仅明确基础测绘项目和使用财政资金超过50万元的其他测绘项目成果必须由省级测绘地理信息质量监督检验机构质检（实际也是抽检），其他测绘成果行政主管部门通过“双随机、一公开”抽检和企业信用机制来保障。在现阶段企业信用机制未充分发挥作用的情况下，上述方式显然无法保证“多测合一”测绘成果质量。在技术层面，邱加波［7］提出建立数据查询与分类检索机制，实现各类数据的实时调用，为测绘市场监管提供科学依据。

5 结语

下一步工作要在前期调研和征求意见的基础上，从减轻企业负担、加强行业管理等角度，出台江苏省“多测合一”改革指导意见；是重新统一制定标准还是出台技术标准清单还需要进一步调研和探讨；还需要根据各市具体情况，制定包括测绘服务机构名录库、成果共享机制和成果质量监管等一系列配套制度；最后，“多测合一”相关政策要压实到各个部门，能合就合、能改就改，尤其是南京、苏州、连云港3 个自贸试验区，更要勇于打破垄断、打破限制，全力推行好“多测合一”改革。